产业观察：城市更新城市复兴

1、 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分目录 HYPERLINK l _TOC_250021 城市更新：通过留改拆，持续城市有机更新3 HYPERLINK l _TOC_250020 城市扩张受限、房屋破旧，需要城市更新活动3 HYPERLINK l _TOC_250019 城市更新活动从大拆大建过渡到留改拆并存阶段5 HYPERLINK l _TOC_250018 再开发：鼓励自主开发和集中成片开发7 HYPERLINK l _TOC_250017 整治和改善：城市生态和功能修补，制止大拆大建10 HYPERLINK l _TOC_250016 保护：充分合理利用，发挥多种

2、业态和功效11 HYPERLINK l _TOC_250015 西方国家同样早期以推倒重建为主，后期转向微改和保护13 HYPERLINK l _TOC_250014 拆：拆迁再开发是城市更新的核心模式14 HYPERLINK l _TOC_250013 拆迁模式：自主改造与政府主导并存14 HYPERLINK l _TOC_250012 结构调整：退二进三，留白增绿15 HYPERLINK l _TOC_250011 旧城改造：城中村、棚改18 HYPERLINK l _TOC_250010 案例：广州横潭村经济社改造20 HYPERLINK l _TOC_250009 改：微改造逐渐成为城

3、市更新的新趋势21 HYPERLINK l _TOC_250008 微改模式：居民自愿，政府主导22 HYPERLINK l _TOC_250007 改造建筑：老旧小区改造22 HYPERLINK l _TOC_250006 改造环境：社区微更新25 HYPERLINK l _TOC_250005 留：用产业带活城市历史26 HYPERLINK l _TOC_250004 保留模式：政府主导，市场参与26 HYPERLINK l _TOC_250003 案例：广州永庆坊历史文化区微改造27 HYPERLINK l _TOC_250002 受益行业：电梯、建材29 HYPERLINK l _TO

4、C_250001 加装电梯：预计 200 万台潜在需求29 HYPERLINK l _TOC_250000 建材：受益品种集中在改造端及住户二次装修31城市更新：通过留改拆，持续城市有机更新城市更新或者旧城改造就是对城市局部建筑和区域整体的“拆、改、留”。城市更新指的是对城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区进行必要的和有计划的改造和建设，包括个人居住的房屋，以及街道、公园、绿地等公共区域等。旧城改造指的是局部或整体改造和更新老城市的物质生活环境，包括了“旧小区改造”。在这里， 我们将“城市更新”和“旧城改造”（即“旧改”）两个概念混用。从城市更新的类型看，可以分为：再开发、整治和改善、保护

5、。从城市更新的对象看，包括：旧工厂、旧城镇、旧村庄、旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等。从城市更新的方式看，可以简单分为：留、改、拆。从城市更新目的看，可以分为：设施更新和改善、用地结构调整、产业结构升级。图 1：城市更新主要包括再开发、整治和改善、保护这 3 类，其中深圳规划中拆迁重建类项目占比 4 成全面改造：42%45%再开发（拆）拆迁重建（房建） 拆迁不重建（非房建）改用途改性改容积率生态公共设施 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分城市更新整治和改善（改）保护（留） 建筑本体环境设施微改造：55%58%注：占比数据以深圳/广州十三五计划为例数据来源：国泰君安证

6、券研究城市扩张受限、房屋破旧，需要城市更新活动经济转向高质量发展，城市转向存量运营，城镇土地增长已放缓，未来城市更新将成为一二线城市主流。经济和城市发展已从重速度转向重质量，从重增量扩张转向重存量运营。存量物业的破旧与老化，已不符合现实需求。同时，老旧的城市规划和空间配置降低了城市的运营效率，需要重新规划和改造提升城市竞争力，通过盘活存量土地的形式形成用地供给。另外，城市更新带来的增量投资需求，对经济增长形成一定支撑。城镇化程度较高的一二线城市将成为城市更新的主战场。图 2：全国城镇土地扩张已经放缓，未来将加大存量盘活14001200100080060040020006%5%4%3%2%1%0

7、%2009 2010 2011 2012E 2013E 2014 2015 2016 2020E 2030E城镇土地总面积（万公顷） 年增长率 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分数据来源：全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告、全国国土规划纲要（20162030 年）、国泰君安证券研究注：20092016 年数据为全国城镇土地利用数据，2020 和 2030 年为国土规划纲要城镇空间的预期目标房屋设施老旧破损造成安全隐患、市民生活不便利、市容影响，因此需要旧改来改善居住和生活条件。一些年代久远的房屋硬件设施老旧，建筑出现破损，例如没有电梯，没有停车位，外立面瓷砖剥落，管道和

8、电路老旧造成潜在安全隐患，光纤配套设施缺乏等。这类房屋通常位于一个城市的核心和次核心区，依然有大量人口生活和居住于此，拆迁难度较大。特别是一线城市和一些核心二线城市，城镇化程度较高，未来城区可扩张的空间较小，没有太多新增用地来满足城市扩张的需求。因此需要对这一系列存量物业进行就地翻新和改善，延长房屋使用寿命，提升房屋和社区价值。图 3：老旧小区设施老旧落后，存在一定安全隐患数据来源：新浪财经早期的城市规划与远期的城市发展愿景脱轨，影响当前城市运营效率和市民生活体验感；另外，过去“摊饼式”发展导致城市内部存量土地利用效率低下，因此需要旧改来释放城市发展空间。广东地区早期的“退二进三”则是通过城市

9、更新来调整 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分产业结构，为产业结构升级提供空间。历史遗留问题导致的“城中村”和棚户区等， 同样限制了城市的发展，因此需要对这类房屋和违规建筑进行拆迁和改造，对片区进行统一定位和规划来释放城市发展空间。这一系列的改造不仅涉及了拆迁，还涉及了土地改性，以及城市和片区重新规划等。图 4：城中村是过去城市快速扩张遗留的产物图 5：旧厂房在城市发展过程中产业结构升级调整被空置数据来源：住浙网数据来源：人民网城市更新活动从大拆大建过渡到留改拆并存阶段经过近十年的发展，城市更新活动也从大拆大建为主发展到与微改和保护并举（留改拆共存）的格局。在“城市更新”

10、这个概念正式提出以前，各个城市均有出现旧城拆迁改造等行为，例如棚改、城中村整治等活动。直到 2008 年国务院发布关于促进节约集约用地的通知，并以广东省为试点，正式探索以城市节约集约用地为出发点的“城市更新”活动，将土地利用的规划与产业规划结合起来。目前全国出台城市更新办法和实施细则的城市主要是广州、深圳和上海，改造对象主要是旧城镇、旧工业厂房、旧村庄、城中村、旧区等，改造模式主要是围绕“留改拆”这三类展开，其中拆迁类别是全面改造的方式，改善和维护类属于微改的范围。图 6：广州“三旧”改造项目以旧村庄为主，占比 54%图 7：深圳城市更新计划中拆除重建类为主，占比 42%2018年上半年广州三

11、旧改造图库（面积占比） 旧城镇旧厂房11.1%35.0%旧村庄53.9%深圳“十三五”计划完成规模（面积占比）拆除重建41.7%非拆除重建类（综合整治、功能改变）58.3%数据来源：广州城市更新局、国泰君安证券研究数据来源：深圳市规划和自然资源局、国泰君安证券研究城市更新以政府统筹规划，同时鼓励社会资本进入，鼓励相关权利主体自主改造开发。城市更新项目直接涉及的对象有政府部门、农村集体组织、土地原使用权人及相关权利人。政府部门对相关区域进行摸底建立数据库，只有产权明晰的项目才能列入“城市更新”范围。各地的详细操作流程和把控有一定差别。例如，广东主要以原国有土地使用权人自行改造开发，占比 34%（

12、原集体经济组织自行改造占比也达到 22%）；浙江以新引入市场主体改造开发为主，占比 39%；而江苏和湖北则以政府收储改造开发为主，分别占比 52%和 70%。图 8：城市更新鼓励相关权利主体自主改造开发，广东和浙江较为明显各省改造类别占比80%70%60%50%40%30%20%10%0%原国有土地使用 新引入市场主体 原集体经济组织 政府收储改造 政府与社会合作权人自行改造改造自行开发开发广东浙江江苏湖北数据来源：自然资源部通报、国泰君安证券研究每个城市的更新和改造实施细则有些微差别，但主要围绕 6 个方面推进。城市更新可以从 3 个维度来看：1）更新改造对象：旧厂房、旧城镇、旧村庄或者旧工

13、业区、旧商业区、旧住宅区或旧房屋等。2）更新改造方式：拆迁重建、整治和改善、保护。3）更新改造目标：经营性（工业、商业和住宅）、公共性。整体流程围绕 6 个问题推进：1）是否确权？2）是否改性？3）是否改用途？4）是否调整容积率？5）是否拆迁？6）是否收储？其中涉及到改性、改用途、改容积率等，需要按照相关土地政策，补缴地价或者征收土地等。图 9：城市更新流程主要涉及产权、土地性质和规划，改造方式等方面的确立确权改性改用途改容积率整改土地归属不动产登记 集体国有工业商业工业升级非住住宅留白增绿（拆迁后）提容拆迁 微改 收储 不收储招拍挂产权明晰纳入城市更新范围补缴地价用地指标城市规划补偿货币化

14、实物安置自行改造 HYPERLINK / 数据 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分来源：国泰君安证券研究再开发：鼓励自主开发和集中成片开发再开发改造简单说来就是拆迁重建或者拆迁后留白。改造对象和范围由政府确定划分，一般再由相关权益主体申报改造。拆迁环节则涉及到补偿和安置（货币化安置vs. 实物安置），改造过程中涉及改性（集体变国有）、改用途（工改商，工改住等）、改容积率（提容），根据相关政策实施地价款补缴或者享受相关政策福利。图 10：再开发流程即是重新规划拆迁（补偿安置）重建或留白改性改用途改容积率补偿安置拆迁改造对象集体国有工业商业工业升级提容非住住宅留白增绿补缴地价

15、用地指标城市规划土地重新重建货币安置出让自主改造不重建实物安置公共设施留白增绿数据来源：国泰君安证券研究再开发用地的范围需是权属清晰、不存在争议的建设用地，主要是城镇低效用地。城镇低效用地指根据第二次全国土地调查，已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议的用地。其中可列入改造范围的包括，1）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；2） 不符合安全生产和环保要求的用地；3）“退二进三”产业用地；4）布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。不可列入开发范围的包括：现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史

16、遗留建设用地等。图 11：再开发用地主要是城镇低效用地，包括产业落后、安全隐患、设施落后等政策禁止淘汰安全和环保限制退二进三散乱落后参考国家产业结构调整目录等限制、禁止用地项目目录等 安全生产法限制、环保政策限制等 工业类 老城区城中村棚户区老工业区数据来源：国土资源部、国泰君安证券研究 HYPERLINK / 1 7 省市为上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分目前部分省市认定的低效城镇建设用地约占城镇建设用地的 10%。根据自然资源部公布，截止 2017 年底，7 省（市）1共认定城镇低效用地面积 41.3 万公顷。从国务院 2008 年

17、发文促进集约节约用地开始，7 省市 20082017 年间 7 省市完成项目西和广东1.48 万个，面积 4.61 万公顷，占认定总额的 11%，平均每年完成总额的 1.1%。截止 2016 年底，全国城镇土地总面积为 943.1 万公顷，其中城市占比 46%，预计全国范围城镇低效用地为 99 万公顷（亿方）。在广东、浙江和江苏改造的项目中，又以工矿仓储类为主，占比超过 5 成。图 12：7 省市认定的城镇低效用地占比城镇建设用地约 10%图 13：城镇低效用地中又以工业盘活潜力较大，江浙占比超 5 成已完成改造再开发1.2%城镇建设用地89.5%未完成改造 城镇低效用地9.3%改造项目地类1

18、00%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%广东浙江江苏工矿仓储住宅其他数据来源：自然资源部通报、城市统计年鉴、国泰君安证券研究注：该数据为测算数据，假设国土资源部旗下公布的城市土地面积等于住建部公布的城市建设用地面积（不含公用设施、绿地与广场用地）数据来源：自然资源部通报、国泰君安证券研究 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分鼓励原土地使用权人进行改造开发并鼓励集中成片开发。除了有关规定政府需收回的土地外，在符合规划的前提下，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的建设用地进行改造开发。同时，也鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用土地

19、，申请集中改造开发，然后由市县国土资源部门根据申请，依法依规将分散的土地合并登记。在改造开发的同时，要加强公共设施和民生项目建设。在过程中，要优先安排一定比例用地用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设。涉及经营性房地产开发的改造项目，可根据实际配建保障性住房和公益设施，并按合同或协议约定移交当地政府统筹安排。对参与改造开发，履行公共性、公益性义务的可给予适当政策奖励。表 1：属于城市更新范畴的项目一定要产权清晰，并要优先安排基础设施和市政等公共设施权属清晰有意愿，有能力开发的工业用地提容不改用途不用增缴地价款兴办国家支持新兴产业的继续使用，5 年过渡期满后，再依法变更土地用途产业转型升

20、级要鼓励引导工业企业“退二进三”，对企业迁址重建的，除享受改造开发政策外，要在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持城中村集体建设用地可依法征收后进行改造开发，各地根据实际制定相关优惠政策，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与集体经营性建设用地入市改革试点地区，可按照改革试点要求，采取自主、联营、入股等方式改造开发 HYPERLINK / 2 “建筑拆除管理政策研究”中国建筑科学研究 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分公共设施和民生项目改造过程中，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，促进文化遗产和历史文化

21、建筑保护。对涉及经营性房地产开发的改造项目，可根据实际配建保障性住房或公益设施 ，按合同或协议约定移交当地政府统筹安排有意愿，无开发能力的建设用地政府收回并按相关规定给予补偿，土地再招拍挂符合改造范围， 但是没有确权用地行为1986 年及以前的审核后依据相关规定确权19871998 年的符合规划，与农村集体或农户签订征收协议，且未引发纠纷的，落实处理处罚措施后按土地现状办理征收19992009 年的符合规划，与农村集体或农户签订征收协议，且未引发纠纷的，缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，落实处理处罚措施后按土地现状办理征收数据来源：关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）国土资发

22、2016147 号、国泰君安证券研究拆迁重建是过去城镇化发展中最常见的一种模式，但是当前大拆大建逐渐放缓，政府鼓励改善和维护类的改造项目。根据建筑科学研究院的数据2，20022003 年全国城镇共拆迁房屋 2.8 亿方，占比同期房地产竣工面积 7.2 亿方的 38.9%。同时， “十一五”期间，全国城镇建筑拆除量为 30 亿方，拆建比为 23%。从上海拆迁情况看，拆建比也是在逐渐下降，2017 年为 2.3%。假设当前全国拆建比在 20%左右，按照全国 2017 年全社会房屋竣工面积 28.6 亿方，农村农户竣工房屋建筑面积约8.0 亿方，则城镇房屋竣工面积约 20.6 亿方，那么年均拆迁面积

23、约 4.1 亿方。如果这部分项目全部拆迁后重建，不考虑容积率的问题，则释放差不多体量的新增建筑体量和相应的投资需求。如果中间涉及到收储重新出让还对应到相应的土地购置费用。根据中国家庭金融调查数据，20132017 年，7.9%的城镇家庭经历了拆迁，约 6426万人（约 2121 户城镇家庭），按照城镇人均住房 37 平方米或户均住房 90 平方米， 那么 5 年间拆迁面积合计 1924 亿方，平均每年拆迁 3.84.8 亿方。因此保守估计，每年拆迁带来的潜在重建面积至少为 3.84.8 亿方。图 14：拆建比在逐渐下降，以拆迁为主导的城市发展在放缓50.0%45.0%40.0%35.0%30.

24、0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017上海拆建比全国拆建比数据来源：Wind 资讯、上海统计局、建筑科学研究院、国泰君安证券研究院、能源基金会整治和改善：城市生态和功能修补，制止大拆大建整治改善主要包括针对建筑体本身的改善，以及周边环境设施的整治。2017 年，住建部发布关于加强生态修复城市修补工作的指导意见，推进“城市双修”（生态修复、城市修补）治理“城市病”，包括环境污染、生态系统遭受破坏，基础设施短缺、公共服务不足等问题。在生态系统修复方面，要加快山

25、体修复、开展水体治理和修复、修复利用废弃地、完善绿地系统。在城市功能修补方面，要填补基础设施旧账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧小区、保护历史文化、塑造城市风貌。2019 年，李克强总理在国务院常务会议中指出推进旧小区改造的工作，非拆迁整治类项目开始提升。当前全国老旧小区约 17 万个，建筑面积约 40 亿方，涉及约 4200 万户居民，约占全国存量住宅面积的 12%。图 15：各市老旧小区占比不同，全国范围约 12%80.0%70.0%60.0%50.0%40.0%30.0%20.0%10.0%0.0%广州柳州呼和浩特沈阳佛山厦门济南全国老旧小区占比数据来源：各城市政府网、贝壳找房、国

26、泰君安证券研究注：老旧小区个数为各市公布摸底个数，小区总数为贝壳找房网各市小区数量；各个城市老旧小区认定标准存在差异；全国数据为老旧小区建面占比全国城市住宅存量建面（测算）。试点城市以市政配套设施作为老旧小区改造的切入点，先保障民生基础类项目。2017 年，住建部提出在 15 个试点城市开展老旧小区改造，基本都是以“先民生后提升”为原则，即以市政配套设施为切入点，而这部分资金来源主要是财政。老旧小区改造主要包括 4 个方面内容：市政公用配套设施、小区环境及配套设施、建筑物本体、公共服务设施。同时还需结合海绵城市、治安防控、无障碍设施的建设要求来进行改造。国务院常务会议指出重点改造建设小区水电气

27、路及光纤等配套设施； 有条件的可加装电梯，配建停车设施。在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务。表 2：15 个老旧小区改造试点城市改造内容主要包括市政配套、小区环境配套、建筑物本体和公共服务改造类别改造内容资金筹集市政配套设施小区红线外的供水、供电、供气、弱电（通信、有线电视）、市政道路等市政配套设施以奖代补资金具体参照厦门市老旧小区改造提升工作意见执行。原则上，小区红线范围外的改造提升资金由各管线单位投资，财政实施以奖代补。 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分小区环境及配套设施小区范围内的房前屋后绿化美化、雨污管网、围墙和大门、停车管理系统、

28、环卫设施、区间道路、消防设施设备、安防监控系统、路灯、立面整治以及水、电、气、通信、有线电视等有条件的小区还可以同步考虑建设停车场小区环境及配套设施改造提升资金按照共同缔造方式以奖代补。 原则上，小区红线范围内改造提升资金由居民出资为主，来源可包括房改房维修资金、日常专项维修资金、公共收益、捐资等资金， 财政按共同缔造方式以奖代补。建筑物本体楼道修缮、楼道走道照明改造、防盗门和对讲系统配套等公共服务设施社区综合服务站、卫生服务站、幼儿园、室外活动场地、慢行系统等建筑物本体改造提升原则上由居民为主组织实施，根据项目实际情况，区财政以奖代补。各街道要结合自身实际情况，自行统筹安排好公共服务设施改造

29、的费用，原则上，改造费用仍按原有资金渠道筹集。鼓励社会资本参与建设卫生服务站、幼儿园、室外活动场地等公共 HYPERLINK / 历史 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分 服务设施。来源：思明区老旧小区改造提升工作实施方案、国泰君安证券研究老旧小区改造资金来源原则上为“谁受益、谁出资”。居民出资部分可通过住宅专项维修资金、公共收益等渠道落实。督促管线单位通过直接投资、落实资产权益等方式参与。引导水、电、气、通信运营企业开展小区内及小区相关的供水、供电、供气、通信等基础设施的改造提升。探索政府采购、新增设施有偿使用等方式引入专业机构和社会资本。图 16：老旧小区改造资金来源

30、原则上“谁受益、谁出资”居民政府企业社会业主分摊小区专项维修资金中央补助资金财政资金金融机构探索职工住房鼓励原单位捐赠管线单位直接投资参与改造PPPBOT其他社会资本参与形式数据来源：关于做好 2019 年老旧小区改造工作的通知、人民政府网、国泰君安证券研究2019 年起，老旧小区改造进一步被纳入城镇保障性安居工程范围。2019 年政府工作报告中关于推进新型城镇化提到，要大力改造提升老旧小区，包括更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。老旧小区的认定标准，是城市、县城（城关镇）建成于 2000 年以前、公共设施落后影响居民基本生

31、活、居民改造意愿强烈的住宅小区（棚户区、城中村等不属于该范畴）。据国务院参事仇保兴 2019 年 3 月曾指出，预计我国城镇需综合改造的老旧小区投资总额约 4 万亿元，如果按照 5 年规划，平均每年拉动投资 8000 亿元，平均单位改造成本为 2353 万元/小区，1000 元/平方米（建面），9.5 万元/户。保护：充分合理利用，发挥多种业态和功效2017 年，住建部发布通知，要加强历史建筑的保护与利用。历史建筑具有一定保护价值，但并不等同于文物，是城市历史文化的重要载体，包括文物古迹、历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、工业遗产以及非物质文化遗产。同时， 不仅要保护古代建筑，也要

32、保护近代建筑，且不仅是单体建筑本身，还要保护街巷街区、城镇格局。建筑要保护也要合理利用，不得随意拆除破坏，也不得在历史建筑集中成片地区建高层建筑。历史建筑与文物建筑保护不同的是，在保持历史建筑的外观和风貌等特征的基础上，可以合理利用，丰富业态。严禁随意拆除和破坏已确定为历史建筑的老房子、近现代建筑和工业遗产。历史建筑城片区域要求严格控制建筑高度。图 17：上海市区中的“鲁迅故居”即是一个历史建筑保护项目数据来源：百度百科历史建筑既要合理保护，也可以创新利用，用产业带活片区经济，并引入社会资本参与。2017 年住建部公布了第一批 10 个试点城市，开启为期 1 年的试点工作。其中指出，要创新合理

33、利用路径，一定程度发挥市场作用，通过开设创意空间、咖啡馆、特色餐饮和民宿等方式，探索历史建筑功能合理与可持续利用模式。还要拓宽资金渠道，保持资金良性循环，要破解政府单一投入的资金模式，鼓励多元投资主体、社会力量和居民参与进来，形成风险共担、利益共享的投资机制，甚至鼓励有关部门给予优惠政策支持。表 3：历史建筑保护试点城市主要是就工作机制、创新利用和拓宽资金来源等进行多种尝试试点城市相关工程资金来源北京案例包括工业遗产和近现代建筑改造为展示中心、博物馆或其他综合性大体量建筑。传统院落，应适当引入现代设备， 如利用为民宿时。广州历史文化街区微改造。以特色民宿经营为载体，打造社区文化交流场所。某些工

34、业遗产创意园采取“产业转型、升级准入”模式，企业自主改造。在文化步道等线型试点项目中， 打造文化景点。苏州试点平江片区成为古城保护更新示范区。按照“苏式居住” 和“全域旅游”功能定位，将历史文化街区、历史建筑、古建老宅等连成一片，形成“大景区”格局。同步开展该片区城市设计，引入“微更新”理念。目前资金来源扩展和使用流程方式没有清晰的路径，建议住房和城乡建设部能够协调国家相关部门给与资金倾斜与支持。倡导“补牙式”修复理念，以单体历史建筑活化利用为切入点， 多方参与，引入社会资本，串联整合资源，修复城市肌理。 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分扬州市政府建立古城保护专项资金列

35、入本级财政预算，凡是经批准列入年度历史建筑保护利用的项目，都可以使用专项资金。鼓励社会力量和市民积极参与历史建筑保护利用的投入和经营。烟台积极探索“政府主导+企业投资+市场化运作”模式，大力推动历史文化街区活化保护性开发。杭州按照“业主出资、政府扶持、项目带动、社会共投”的原则，构建多元长效资金筹措机制。宁波以政府规章的形式明确鼓励企业、社会组织、个人等社会力量依法受让历史建筑，为历史建筑保护利用提供法律支持。设立历史建筑（历史文化名城名镇名村）保护专项资金。另外还带动各级财政资金和社会资本投入。福州以特色街区为抓手，全面推动历史建筑群体保护。三坊七巷、上下杭、烟台山等历史地段引入社会力量，借

36、助企业资金及保护修缮专业团队力量保护历史建筑，并由其负责管理运营，政府负责审核把关。厦门试点项目分成四个利用方向：继续按建筑原功能使用、作为公共开放的历史文化展示场所、作为具有展示功能的公共活动场所和作为旅游服务设施、社区公共空间。黄山鼓励开展多种形式的利用，用做纪念馆、展览馆、博物馆， 文化创意产业、文化研究等场所，打造复古经营型、文化体验型、赏景度假型、休闲度假型等民宿业态。创新开展历史建筑产权规范流转试点，依托市信投集团江南林交所建立历史建筑产权流转平台，鼓励和引导历史建筑产创新“民宿贷”金融产品，解决了历史建筑产权流转客户后期开发利用资金问题。下一步安排，市、县政府将历史建筑保护利用工

37、作经费纳入财政预算，整合农村环境整治、文物保护、美丽乡村建设、旅游发展等资金，引导社会资本投入。 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分 权所有人通过平台进行交易。数据来源：住建部历史建筑保护利用试点专题信息、国泰君安证券研究西方国家同样早期以推倒重建为主，后期转向微改和保护参考西方国家城市更新的发展路径，早期也是以大拆大建为主。西方国家的发展路径可以分为 4 个阶段：1）通过清理大城市中心区的贫民窟和破败建筑来振兴城市经济和解决住宅匮乏问题；2）从经济转向社会问题考虑，不再一味拆除重建，而是强调综合规划；3）以地产开发为主导的旧城再发展，城市更新主体从政府主导转向公私合作的

38、双向伙伴关系（即 PPP）；4）高度重视人居环境的改善，倡导城市多样性和多用途性，重视小规模社区改造，积极促进公、私、社区三方作用发挥。主导者从中央政府向地方政府再向私有部门转移，最后实现政府、私有部门、社区的三方合作。二战后的西方发达国家的城镇化率已接近 60%，那个时候通过中央政府主导的拆建来振兴城市经济。随后在城镇化率达到 70%左右的时候，又中央和地方政府以综合规划为主导的更新，直到 80 年代经济增长放缓，自由主义经济盛行开始引入房地产企业共同主导旧城发展。再往后城镇化率接近 80%的时候，政府、私有部门和社区共同主导，并偏向以微改造和保护生态为主的更新活动。图 18：西方发达国家二

39、战以来城市更新可以分为四个阶段，早期经历过以政府为主导的大拆大建城镇化和城市更新进程宅匮乏，清量，引入公共福利项目发展，更新主体从政府主导转向公私合作区三方作用改造，促进公、私、社安全。重视小规模社区注社区历史价值和生态主导的旧城为主重视人居环境改善，关以房地产为模推倒重建建筑，大规理市中心贫民窟和破败屋和环境质长放缓划，注重房济，解决住经济增强调综合规振兴城市经85.0%82.5%80.0%77.5%75.0%72.5%70.0%67.5%65.0%62.5%60.0%19501955196019651970197519801985199019952000200520102015美国城镇化率

40、英国法国德国数据来源：Wind、World Bank、江苏省城乡发展规划研究中心城市更新系列研究：（一）西方发达国家城市更新制度政策回顾、国泰君安证券研究注：美国 50 年代城镇化率经过平滑处理 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分拆：拆迁再开发是城市更新的核心模式拆迁是过去中国城镇化发展的重要动能之一。90 年代以来，房地产在过去二十几年内成为中国经济支柱型产业。在这过程中，拆迁为房地产发展和城市建设挪出空间。尽管拆迁过程中出现了很多问题和纠纷，但是却是城市更新换代的重要一环。严守耕地红线，而同时城市建设用地有限。经济持续发展对土地的需求量依然很大， 因此需要发展内涵挖掘

41、，集约节约用地。过去的城市规划和结构已经不适用于未来长期的发展，因此需要重新调整和规划。城镇内部存在大量低效用地，可以通过拆迁和重新规划来盘活。包括：布局散乱、容积率低、建筑密度低、投入产出率低的用地；产业用地配置不合理，存在大量工业用地甚至淘汰或禁止类产业集中在黄金地段；旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱；闲置浪费现象等。拆迁模式：自主改造与政府主导并存拆迁类别的城市更新项目主要是通过全面拆除重建的形式，对片区或者项目进行更新。其中改造的对象涵盖“三旧”等类别，也涉及到土地改性、改用途、改容积率等问题。但如果隶属于历史文化名村、名城范围的，不能采取该类形式。其中涉及到拆迁补偿

42、安置，土地价款补缴，相关利益分配（政府与村集体）等。房屋破败、功能缺失严重，涉及到土地用途改变的基本上都以拆除重建类别为主。以深圳的“拆除重建类”城市更新项目为例，流程包括：确认改造主体（自行改造/政府主导）、业主或集体表决、补缴地价、安置补偿、拆除处理建筑物、移交规定的基础设施和公共服务设施用地。图 19：拆迁类改造既有政府收储模式，也鼓励自主改造（不一定收储）规划征收补偿拆迁收储出让、重建传统拆迁流程规划申报转性、变用途、提容等补缴地价、补偿拆迁重建鼓励自主改造的更新流程数据来源：国泰君安证券研究从更新目的看，拆迁类的城市更新可以分为三类：1）产业清退，产业结构升级，以广东为代表的“退二进

43、三”和“三旧”改造中的“旧城镇”和“旧厂房”，以一线城市为代表的功能疏解；2）城中村整治，以及以三四线城市为代表的棚改；3）商业改性的旧改，以一线城市为代表的“商改办”、“酒改办”、“工改商”等。 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分结构调整：退二进三，留白增绿拆迁类可以分为两类，即拆迁重建和拆迁不重建。为了提高城市土地利用效率，一般来说拆迁后都会重建。但对于城镇化程度较高的城市和修复生态环境的城市，拆迁后则会选择修建公共设施或者种树等。以广州为例，拆迁重建的一般以自筹资金为主；以北京为例，拆迁不重建的主要以财政资金为主。城市快速发展而土地利用有限，因此拆迁后一般都会重建，

44、包括住宅、商业、工业、公益性建筑等。广东省作为全国节约集约用地的试点，以“三旧”改造出发，是产业结构调整的典型代表案例。以广州为例，旧厂房改造分为政府收储、自行改造以及政府收储和自行改造结合三种。涉及到改造为保障性住房以外的居住用地、某些区位的商业服务业设施用地的、公益性用地的，需要由土地储备机构收购后再由政府组织公开出让，其余类别基本可以以自主改造形式推进。表 4：广州“三旧”改造中旧厂房的处理基本上都需要拆迁来实现广州：国有土地的旧厂房土地处置方式方式政府收储自行改造两者结合居住改为保障性住房外的居住用地的商业改造为商业服务业设施用地，符合以下情形之一的，应交由政府收储，由政府依法收回土地

45、使用权：位于旧城区、重点功能区的核心发展区 、重点生态敏感地区以及“珠江黄金岸线” 等重要珠江景观控制区范围内；位于地铁、城际铁路站点周边 800 米范围内；其他市政府明确规定纳入储备的。改造为商业服务业设施用地（除左侧规定收储类别以外）改造为商业服务业设施用地（最左侧情形中）：权属用地面积不足 3 公顷（含），但旧厂房业主同意将权属用地上控制性详细规划总建面的 30无偿移交政府统筹安排的，原业主可申请自行改造。改造为商业服务业设施用地（最左侧情形中）：权属用地面积超过 3 公顷且改造后用于建设总部经济、文化体育产业、科技研发、电子商务等现代服务业的，原业主可申请将不超过 50的规划经营性用地

46、用于自行改造，其余用地应当纳入土地储备。工业不改变用地性质升级改造（含建设科技企业孵化器）方式改造的功能改变（保留建筑物的原主体结构，按照产业布局规划，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要，改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限的改造方式）公益规划为道路、绿地、政府保障性住房等公益性用地的，由政府按照国有土地上房屋征收与补偿条例和本市农民集体所有土地征收补偿办法依法进行征收。其他旧厂房改造项目原址建筑经市文化、规划、工业和信息化部门认定属工业遗产且有保留价值的，应当按规划要求保留使用。集体旧厂房，纳入旧村庄改造范围的，按照旧村庄改造政策和要求执行数据来源：广

47、州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知穗府办201556 号、国泰君安证券研究注：灰色为非拆除重建类改造类型表 5：深圳拆除重建类城市更新以更新单元为基本单位，自行改造的方式较灵活深圳：拆除重建类城市更新实施以拆除重建为主的城市更新，应当以城市更新单元为基本单位。城市更新单元内拆除范围的用地面积应当大于 10000 平方米。可供无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等的独立用地应当大于 3000 平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。改造方式自行改造政府牵头实施类别权利主体自行实施市场主体单独实施合作实施（针对集体项目）政府组织实施（公开确

48、立实施主体或有关机构直接实施） HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分操作模式项目范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人相同且为单一权利主体的，可以由权利人依据本办法实施拆除重建。范围内的土地使用权人与地上建筑物、构筑物或者附着物所有权人不同或者存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新，也可以由多个权利主体签订协议并依照公司法的规定以权利人拥有的房地产作价入股成立公司实施更新，并办理相关规划、用地、建设等手续。除依法应当收回的外，市政府可以根据城市更新的需要组织进行土地使用权收购，城市更新单元内的土地使用权人也

49、可以向市规划国土主管部门申请土地使用权收购。由政府统一组织实施城市更新的：在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付。在确定开发建设条件且已制定城市更新单元规划的前提下，由政府在土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中确定由中标人或者竞得人一并实施城市更新，建筑物、构筑物及其他附着物的拆除清理由中标人或者竞得人负责。补缴地价权利人拆除重建类更新项目的实施主体在取得城市更新项目规划许可文件后，应当与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，补缴地价。不存在补缴地价的问题，因为重新出让拆迁阶段

50、招标出让阶段招拍挂（土地出让金）拆迁实施实施拆除重建的权利人应当依法解决拆除重建项目范围内的经济关系，自行拆除、清理地上建筑物、构筑物及附着物等。按照城市更新单元规划和土地使用权出让合同的要求移交基础设施、公共服务设施等用地，政府均不作补偿。备注被依法鉴定为危房、需要拆除重建的单栋建筑，依据城市危房管理的有关规定执行，不需要纳入城市更新年度计划数据来源：深圳市人民政府令（第 290 号）深圳市城市更新办法（修订）、深圳市城市更新办法实施细则、国泰君安证券研究广州全面改造项目基本上以自筹为主。根据广州 2017 城市更新计划（合计 111 个项目），资金来源包括：区财政、收益补偿、自筹、市财政（

51、市城市更新资金安排）、市区财政结合、以及市区财政和业主自筹结合。其中全面改造项目 14 个，以旧厂改造为主，资金来源主要是区财政、市财政、收益补偿和自筹。表 6：广州 2017 年度城市更新计划中全面改造项目主要以旧厂自主改造为主，资金来源主要是自筹资金序号项目名称用地面积（公顷）改造主体更新方式更新类型资金来源2017 年市城市更新资金安排（万元）1荔湾区山村地块城市更新改造项目1.79荔湾区政府全面改造旧城区财政02车陂村十一社村民住宅改造项目2.14天河区政府全面改造旧村收益补偿03海珠区太古仓复建区地块改造项目2.34原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹04中国电器科学研究院有限公司改

52、造项目8.72原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹05广东广瀚置业有限公司花海街地块更新改造项目1.2原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹06广州市番禺国艺装饰工程有限公司地块旧厂房项目1.01原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹07广州市番禺区新造建筑工程改造项目1.03原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹08金鹏集团旧厂房改造项目6.67原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹09康耐登旧厂房改造项目15.33原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造自筹010中国铁建港航技术总部科技研发基地项目4.14原旧厂权属人全面改造旧厂自主改造与政府收储相结合自筹011黄边村工业园改造项目36.13黄边村集体经

53、济组织全面改造村级工业园自筹012横滘村工业园改造项目6.92横滘村集体经济组织全面改造村级工业园自筹013夏茅村工业园改造项目6.25夏茅村集体经济组织全面改造村级工业园自筹014中国铝业长城铝业广州冶炼厂收地补偿项目19.5广州市城市更新土地整备保障中心全面改造土地整备市财政13561数据来源：广州市 2017 年城市更新项目和资金计划、国泰君安证券研究拆迁后不重建的，一般会对城市进行生态修复和公共设施修补等，例如绿植、公园等。以北京为例，北京最新版城市规划中，要求严格控制城市规模，城乡建设用地要减少到 2860 平方公里（2035 年减少到 2760 平方公里），并要求疏解非首都功能，包

54、括退出一般性产业，并通过腾退还绿、疏解建绿、见缝插绿等途径，坚持“留白增绿”3，加强城市生态修复。北京自 2017 年开始推进“疏解整治促提升”专项行动（简称“疏整促”），重点任务包括拆除违法建设，以及棚户区改造等。拆除违法建设主要由市规划国土委牵头，拆除后将纳入“留白增绿”的范围。20182019 年北京政府工作报告中每年的工作任务包括腾退土地 4000 公顷，还绿 1600 公顷（还绿占比 40%）。2018 年实际完成拆违腾退土地 6828 公顷，还绿 1683 公顷。图 20：北京“十三五”期间还绿约占比腾退土地的 40%左右北京8000700060005000400030002000

55、100002016201720182019任务拆违腾退土地（公顷）还绿（公顷）拆除违法建筑（万方）数据来源：北京政府工作报告、国泰君安证券研究北京的“疏整促”主要由财政资金引导。根据 20172020 年实施意见，“疏整促”由财政资金引导，设立 100 亿元“疏解整治促提升引导资金”；各区同步配比安排资金，与市级引导资金一并拨付各区设立的资金平台，捆绑使用。同时利用基金管理平台、政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等方式引入社会资本参与。引导资金主要来自于市对区税收返还和转移支付（包括一般性转移和专项转移支付）。2017 年，疏解整治促提升引导资金市级投入 87.7 亿元，带动全市投入

56、269.6 亿元。2018年财政预算 140 亿元，主要用于各区实施“留白增绿”、拆除违法建设、退出一般制造业企业、开展“开墙打洞”治理、疏解区域性专业市场等重点事项。表 7：北京“留白增绿”的资金由财政资金引导，还绿补助平均约 223 元/平方米绿化建设资金标准补助标准建成区内大于 1 万平方米且建公园的地块350 元/平方米其他200 元/平方米建成区外大于 1 万平方米且建公园的地块240 元/平方米35.6 亿元预计 2017 年“还绿”资金（2017 年还绿 1600 公顷）223 元/平方米平均其他100 元/平方米数据来源：北京市园林绿化局、国泰君安证券研究3 “留白”指违法建设

57、全部拆除后，除必要的看护用房和场地围墙外，完成全部建筑垃圾清运，达到场清地净；“增绿”是指 HYPERLINK / 在“留白”的基础上，根据用地性质对地块实施 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分绿化或农作物种植。旧城改造：城中村、棚改旧城改造一般针对城市内的危房和基础设施落后的区域和项目，特别是城中村和棚户区这两类。城中村，是城市快速发展扩张将周边的农村纳入到了城市的范围，逐渐被城市建筑包围，形成了“都市里的村庄”，通常房屋破旧，基础设施落后，土地性质本质是集体用地。棚户区，主要是简易房屋和棚厦房屋集中区，居住环境恶劣， 功能缺失，危险系数较高，通常还涉及建筑违章，其用地

58、一般是国有建设用地但也涉及集体用地。两者的改造都涉及拆迁和安置，特别是棚户区的改造是中央政府推出的一项民生工程，包含在保障性安居工程范围内。目前多个城市将城中村纳入到棚改范围。2014 年，李克强总理提出今后一个时期要解决“三个 1 亿人”问题，其中就包括改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村。表 8：城中村改造属于城市更新范围，部分城市与棚改一起纳入保障性安居工程范围类别土地性质改造类别城中村集体用地城市更新，部分城市也纳入棚改范围棚户主要是国有建设用地，但也涉及集体用地数据来源：MBA 智库百科、国泰君安证券研究保障性安居工程 HYPERLINK / 请务必阅读正文之后的免责条款部分20

59、14 年以来棚改开工合计约 2900 万套，到 2020 年底“1 亿人问题”基本解决。棚户区改造，是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。2008 年以来，棚改被纳入到城镇保障性安居工程中。棚户区安置实行实物安置和货币补偿两种方式，2015 年以来货币化安置比例有所提升（以及政策性银行金融支持）。20082018 年全国城镇棚改安置住房合计开工 4522 万套（假设 4050 平方米/套，合计约 1823 亿方）；同期全国棚改完成投资约 9.7 万亿元（平均每年约 8818 亿元）。假设 20182020 年的棚改三年计划 1500 万套保底完成，2018 年开工

60、 626 万套，那么20192020 年需改造874 万套。假设货币化安置比例下调至30%50%（2015年 29.9%，2016 年 48.5%，2017 年预计在 60%），即需建设约 437612 万套的安置住房，按照 100 平方米/套测算，总建面约 4.46.1 亿平方米，建安成本 2000 元/平方米，预计新增投资量 88001.2 万亿元。图 21：棚户区改造安置分为货币和实物安置，其中实物约占 7 成图 22：预计货币化比例下调，20192020 年新增投资近万亿元 棚改 货币化安置2013-2017年间，占比32%2013-2017年间，占比68%实物安置货币安置住房其中购房