城市管理发展与变革概述

1、第一篇都市治理进展与变革（胡德萍，0722版）本篇要紧从都市治理进展与变革角度，简要讲明国内外都市治理差不多理论及我国都市治理体制改革后都市综合治理的职责、范围、依据及简明实务，从而为阐述数字化都市治理和智慧化都市治理奠定理论基础。第一章都市治理概论本章从都市的概念、特征、功能、类型、进展规律等差不多概念、差不多知识、差不多规律动身，着重简要地阐明都市治理的差不多问题、差不多理论、国内外都市治理现状与进展及我国都市治理三种要紧模式。第一节都市治理的差不多理论一、都市的差不多概念（一）什么是都市？都市是“城”与“市”的组合词。“城”要紧是用夯土和石头围墙封闭式地域；“市”是指进行商品交易的场所。

2、古代的都市是将聚拢大量非农业居民和产业及房屋建筑、交易市场整体用夯土和石头巨型围墙包围起来的，以防卫外敌入侵、爱护人民生产生活和生命财产安全的地域。随着社会经济进展和城区居住人口增多，“市”的规模不断扩大，并固定在城中交易，“城”和“市”就逐渐融为一体，成为一个概念。目前，关于都市的概念表述专门多，迄今尚没有一个公认的定论。我们认为，都市是相对乡村而言的概念，是大量人口、土地空间、房屋建筑、公共基础设施、经济资源、社会财宝、知识、技术、信息等各类生产要素的集聚地和物质形态，是人们按照非农业方式在市场上进行资源配置、商品生产、商业贸易活动并赖以满足人们物质文化生活需要的场所，是以城墙或道路、河道

3、、山体、桥梁为标识物作为分界线与乡村进行明确区隔的有限的网状地域，是人类社会生产力提高和商品交换进展的产物，是人类为解决生存和进展问题而创新发明的适合于大量人口集中居住并集政治、经济、军事、文化、教育、科技、交通、应急保障等多种功能于一体的一种生态社会系统，是一定区域范围内政治、经济、社会、文化、教育、科技、信息的中心。（二）都市的特征都市总体上看，具有自然属性和社会属性。由于都市本身确实是人类社会生产生活的产物，因此，没有纯自然或天然的的都市。我们能够将都市的地形、地貌、河流、大气、生态多样性等当作都市的自然属性，都市更多的体现出的是都市的社会属性。都市的特征要紧是指都市的社会属性。都市具有

4、四大差不多特征：一是集聚性；二市场性；三是社会性；四是系统性。其他特征是次要特征或派生特征。掌握了都市特征，实际上确实是掌握了都市的进展规律。1、从组成要素来看，都市具有集聚性、有形性、有限性、封闭性、中心性和社会性特征。2、从环境来看，都市具有生态性、系统性、复杂性、网状性、均衡性。3、从经济角度来讲，都市具有非农性、市场性、发达性、开放性。4、从系统运行来讲，都市具有有序性、组织性、可控性。5、从人口或民族构成来讲，都市具有的异质性。6、从民族文化来讲，都市具有多元性。7、从都市的运行和治理效果来看，都市具有高效性。（三）都市的功能1、什么是都市功能?都市功能是指都市的机能和作用，是都市整

5、体的系统属性。都市功能经历了从简单到复杂、从低级到高级的进展过程。古代都市有防备和交易两种差不多功能，此外还有行政治理和宗教功能。都市功能是多方面的。2、都市功能的类型。（1）从现代都市作为一个综合性的社会系统角度看，包括生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能。生活功能包括衣、食、住、行、吃、喝、拉、撒、睡等差不多生存功能。经济功能包括工业功能、商业功能、金融功能、交通功能、科技功能、信息功能。政治功能包括军事功能、行政治理功能、政党及社团功能。社会功能包括居住功能、安全功能、教育功能、医疗功能、宗教功能、艺术功能、保障功能、历史功能、传媒功能等。生态功能包括环境爱护功能、资源循环利

6、用功能、环境修复及再造功能。（2）从都市功能的地位及发挥作用来看，上述各项都市具体功能在都市中的地位和作用是不同的，有差不多功能、主导功能和辅助功能之分。（3）依据都市具体功能在都市中的不同地位、经济全球化和区域一体化中都市进展的特点及趋势，又能够将都市功能划分为经济功能、治理功能、创新功能和生态功能。这四种功能的综合水平和能力高低，是衡量都市的进展水平和等级地位的决定性因素。其中，经济功能是衡量都市进展水平的全然，治理功能是衡量都市水平的标志，创新功能是都市进展的不竭动力，生态功能是都市进展的保障。3、都市功能具有复合的特征。即都市功能不是单一的而是复合的。在都市功能复合过程中，因受都市定位

7、、地理位置、生产要素、本地资源、社会财宝、进展目标等阻碍，都市的各具体功能作用表现不一，有的都市经济功能更强大，有的都市政治功能更强大，有的都市商业和交通功能更强大。（四）都市的分类及类型1、按照都市产生进展进程和时期分类，可将都市分为早期都市（奴隶社会时期）、古典都市（封建社会时期）、近代都市（自由资本主义时期）、现代都市（帝国主义时期）。2、依据都市功能分类，可将都市分为政治中心都市、经济中心都市、交通中心都市、文化中心都市、旅游中心都市、宗教中心都市、生态中心都市等。3、按照都市人口规模分类，我国都市分为超大都市、特大都市、大都市、中等都市、小都市五种类型。4、从建制市的行政级不分类，可

8、分为直辖市、副省级都市（包括省会都市、国家打算单列市、副省级新区）、地级设区市（省辖市）、县级市。截止2015年，我国共有664个建制市（不含台湾地区），其中直辖市4个；特不行政区都市2个；省会都市32个（含15个副省级都市、17个地级省会都市），副省级都市15个，地级设区市 273个（含地级省会都市），县级市370个。5、按照地理位置分类，都市可分为沿海都市、边境都市、内陆都市、沿江沿河都市。6、按经济和社会进展程度分类，可分为经济发达都市、经济中等发达都市和经济欠发达都市。7、按照都市创建主题或内容来讲，可分为园林都市、宜居都市、生态都市、文明都市、卫生都市、旅游都市、森林都市等。（五）都

9、市化是都市和社会经济进展的差不多趋势和差不多规律1、什么是都市化？都市化是指一定时期内一个国家或一个区域社会人口及生产要素不断向都市集聚和扩张的渐进过程。都市化率是衡量都市化程度的重要指标，是衡量一个国家和地区进展水平和综合国力的重要标志，是指都市一个国家或一定区域内都市人口与总人口的比率，都市人口比重越高，表明都市化率越高，反之，则越低。都市化越进展，都市的地位就越来越提升，都市的作用就越来越明显。都市化水平的提高，是人类社会都市历史进展中的必定过程，是社会分工进展到一定历史时期的必定产物，是当今世界重要的社会和经济现象，是人类社会经济进展的必定趋势。2、国外都市化从世界都市化进程看，都市化

10、大致经历了三个时期：一是古典都市时期。因生产力水平不高，可提供都市居民需要的农副产品数量有限，因此都市进展受到限制，那个时期连续时刻最长，都市人口增长缓慢，直到1800年，世界城镇人口仅占总人口的3%。二是近代都市时期。18世纪中叶开始，在工业革命的浪潮中，欧美国家都市数量激增，都市规模快速增长，英国在1900年城镇人口比重达到75%，成为世界上第一个都市化国家。1950年，世界都市化水平上升到29. 2%。三是现代都市时期。第二次世界大战后，尤其是在第三次科技革命和工业浪潮推动下，资本主义国家经济增长较快，都市化开始形成世界规模。殖民地半殖民地国家取得独立后，进展中国家差不多成为构成当今世界

11、都市化的主体，尤其进入21世纪初以来，以现代信息技术为特征的第四次科技浪潮汹涌进展，到目前，世界平均都市化水平已达50%，发达国家甚至达到70%以上，可能到2030年，全球都市化水平将提高到60%。3、中国的都市化新中国由于工业化起步较晚，都市进展又走了一段曲折道路。改革开放前，由于社会经济进展水平不高，受户籍、就业、粮油和住房等因素阻碍，造成我国的都市化进程缓慢和波折。改革开放后，由于生产力提高，经济快速进展，我国的都市化走上了一条健康快速进展的轨道，成为推动中国社会经济进展的的重要方式和机制。与西方发达国家相比，中国都市化有着不同的特点：一是都市的建立和进展受中央政府主导；二是农村人口向都

12、市转移受户籍等因素阻碍；三是都市化初始时期的资金积存以政府政策为保障；四是都市化速度受政府调控；五是都市化水平既大大落后于世界平均水平和发达国家水平，也落后于国内同期工业化水平。2004年，中国的都市化率为41 .8%，比世界水平低10%；六是城区的都市化率差距较大。如，2005年中国平均的都市化率为42 .99%，北、上、广的都市化率分不77 .54%、88 .31%、71 .99%，而西部城区的都市化率则在30%左右。依照国家统计局2015年1月19日公布2015年国民经济运行情况的数据显示，从城乡结构看，全国城镇常住人口77116万人，比上年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人

13、，减少1520万人，城镇人口占总人口比重（都市化率）为56.1%。在我国，由于户藉制度及居住证制度“二元”居住模式的存在，都市化率分为常住人口都市化率和户藉人口都市化率，两者差异较大，一般来讲，户藉人口都市化率一般低于常住人口都市化率约20%30%。七是出现乡村城镇化的新模式。它既有利于发挥大中都市的主导作用，又充分发挥了小城镇在都市化中的生力军作用，在户籍制度未改变的前提下，减轻了农业剩余劳动力人口向在都市转移的压力，扩大了农业劳动力转移的渠道、途径和范围，有力地促进了城镇体系的完善和农村社会的进展。八是农村人口的高速增长与都市人口低出生率是制约中国都市化进展的要紧因素。4、都市化是都市和社

14、会经济进展的差不多趋势从国内外都市化进展进程能够明显看出，都市化是社会经济进展的差不多趋势，也是都市进展的差不多规律，归根结底是由社会生产力进展水平所决定的，并受都市的性质、特征、功能、作用等因素阻碍的。由于都市是社会生产力和社会进展的必定产物，是社会人口、生产要素、社会资源、社会财宝的最重要的物质载体，具有良好的经济功能，能较容易地吸纳大量人口和生产要素，市场成本较低，便于开展大规模商品生产和商品交换，因此，都市人口不断增长，第一产业要素不断向第二和第三产业转移和升级，都市数量不断增加，都市规模不断扩大，都市设施逐渐增多，都市功能日益增强和完善，人类生产和生活方式由农村型向都市型号转化，经济

15、方式和生活方式不断向规模化、集约化、市场化方向转换，都市人口占全社会人口比重越来越高，都市越来越在经济、政治、社会、文化、教育等方面处于核心地位，决定着国家的存亡和兴衰，在社会生产和生活等各方面均起着决定性作用。总之，随着社会生产力水平的提高和科学技术不断进展，导致都市化率不断提高，这是不以人们的意志为转移的客观规律。二、都市治理的内涵（一）都市治理的定义就都市治理定义而言，目前有以下几种比较有代表性的观点，（1）都市治理等同于市政治理，指政府部门对都市的公用事业公司的事等方面的规划和建设的操纵指导。（2）都市治理是以都市为对象，对都市运转和进展所进行的操纵行为，他的要紧任务是对都市运行的关键

16、机制经济、产业结构进行治理和调节。 （3）都市治理是指包括人口治理、经济治理、社会治理、基础设施治理、科技治理和文教卫生治理在内的都市群体要素治理。（4）都市治理是指对那些构成阻碍都市运转的动态因素进行治理，而那些相对静止的构成要素则不再只是治理范围之内，亦称为都市动态要素治理。（5）西方的都市治理是指资本主义国家的“三权分立”、“大社会、小政府”体制下，都市政府对都市的公用事业、公共设施和公共事务所进行的治理。西方的都市治理大多差不多上广义的民主的都市治理。（6）都市治理是指在社会主义国家的议行合一体制下，都市政府对都市的政治、经济、文化、社会等带全局性事项或重要事项所进行的行政治理.（7）

17、都市治理是指都市各级各类组织机构，对都市各项事务进行的综合性社会治理。综合中外都市治理理论不同学者和流派的观点，都市治理既包括狭义的都市治理，又包括广义的都市治理。 （二）狭义的都市治理（1）狭义的都市治理是指为满足都市居民、企业、政府及其他社会组织生产生活的公共需要，具有法定职权和责任的政府行政部门和企事业单位，通过打算、组织、指挥、协调、监督、操纵、经营、考核、评价、执法、科技及创新等公认手段，运用公共的人力、物力、财力、信息等资源，在公共的市政基础设施、市政公益事业、市容秩序、环境卫生、园林绿化及部分都市公共空间等公共领域方面，按照有关国家、地点法规和部颁标准依法行政、生产和作业，并在上

18、述法规范围内规范都市居民、企业及其他社会组织行为的一种公共治理和执法的总称。（2）狭义的都市治理又称为微观都市治理。换句话来讲，狭义的都市治理确实是具有法定职责的公共部门和单位利用公共的资源，在都市市政、都市环境、都市交通、都市应急和都市规划等公共领域，按照法定的公开的规范、标准、制度，采取公认的方法、方式和手段提供公共产品和服务，并在上述法规范围内规范都市居民、企业及其他社会组织活动和行为的一种社会公共治理活动。狭义都市治理的责任主体是政府主管部门。（3）狭义的都市治理的要紧职责和内容是市政治理、环境治理、交通治理、应急治理和都市规划实施治理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行治理、市容环

19、境卫生治理、园林绿化治理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与都市治理紧密相关、需要纳入统一治理的公共空间秩序治理、违法建设治理、环境爱护治理、交通治理、应急治理等方面的部分工作。都市治理执法即是在上述领域依照国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。（4）目前，我国都市治理体制改革首要目标确实是要建立以主管部门大部门制综合治理为主，以政府首脑机关以数字城管平台进行跨部门高位协调监督指挥为辅的“双轨制”都市治理体制。这种大部门制的都市治理是站在我国政治体制改革的要求、政府主管部门高度及都市治理局局长的角度来确立的，是一种狭义的都市治理。我国关于狭义的都市治理理论我不要，还未形成的完整的理论体

20、系（三）广义的都市治理（1）广义的都市治理是指对都市当中的政治、经济、社会、教育、文化、科技等各方面及都市本体及其生态环境进行全面的打算、组织、指挥、协调和操纵的一种公共治理活动。（2）广义都市治理又可称宏观都市治理。它是以都市所有要素为治理对象，既包括狭义的都市治理的内容，又包括人口治理、经济治理、社会治理、治安治理、生态治理、科技治理和文教卫生治理等在内的都市群体要素的综合治理。广义都市治理的责任主体是政府。（3）目前，我国绝大多数都市治理理论是广义性质的都市治理理论。广义都市治理理论是数字城管、智慧城管和智慧都市构建的理论基础。这也是由社会主义公有制的这一全然社会制度和为人民服务的党的全

21、然宗旨所决定的。依照差不多社会制度、我国“大政府、小社会”的国情及都市治理体制机制的特点，我国的数字城管体系是以广义都市治理理论为基础的，是站在都市政府的高度和都市市长的角度来构建的，是一种跨部门制的都市治理，为政府指挥协调监督各部门及社会各界、社会成员共同治理和治理都市搭建了平台，提供了科技支撑和便利条件。西方的都市治理范围和内容要紧是以都市公共事务为治理对象，为“小政府、大社会”的都市治理格局，强调社会公共治理和市民全过程参与，因而也是一种广义的都市治理。三、都市治理若干差不多问题都市治理有五个差不多问题：一是为谁管（For Who）？即都市治理的目的问题；二是什么缘故要管（Why）？即都

22、市治理的地位和作用问题；三是谁来管（Who）？即都市治理的主体问题；四是管什么（What）? 即都市治理客体问题，即都市治理的内容、职责、范围问题；五是如何管（How）？即都市治理过程中治理条件、体制机制、治理手段和治理方法等问题，概括起来，即“4w1h”。对上述差不多问题的回答，形成了都市治理学的差不多理论。都市治理学是研究都市公共空间、环境的生态维护、市政公用设施运行规律的一门科学。都市治理学与都市环境学、环境卫生学、都市生态学、都市地理学、都市进展史、都市规划学、市政工程学、园林治理学、都市社会学、公共治理学、都市经济治理学等学科存在既相互联系又相互区不的关系，是一门正在兴起的综合性边缘

23、学科。加强这一学科的学习和研究，具有十分深远的现实意义和重要的指导意义。（一）都市治理的性质和目的都市“为谁管”的问题，换句话讲，确实是为谁治理都市或都市治理为谁服务的问题，表明的是都市治理的性质和目的。都市的性质是由社会性质决定的。任何都市必定会处在原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会等人类社会一定进展时期中。处在封建社会的都市，必定体现出都市的封建社会性质，而在资本主义社会的都市，必定是资本主义性质的都市。都市治理的性质是由该都市的社会性质所决定的。即有什么样的性质的社会，就有什么样性质的都市；有什么样的性质的都市，就有什么样性质的都市治理。资本主义社会的都市，决定了都

24、市治理的性质确实是资本主义。都市治理的性质决定了都市治理的目的，即为谁服务的问题。资产阶级经常标榜都市以人为本，但却最终是以为资产阶级服务为全然。我国由因此社会主义社会，都市的社会性质必定是社会主义性质，从而决定了我国的都市治理的性质必定是社会主义性质。这是我国都市治理和西方都市治理的本质的全然的区不。总之，都市的性质、特征、功能、地位及其进展规律，决定了都市治理的性质、特征、手段、地位和作用。都市的社会性质决定了都市治理的社会性质和目的。在早期都市和古典都市时期，都市建设和都市治理首要是为君主、皇帝和国王等为要紧代表的统治者阶级服务的。管子度地讲“内为之城，城外为之郭”。古今注讲：“筑城以卫

25、君，造郭以守民”。这两段话从全然上充分讲明了这一点。都市进展到了近代都市和现代都市时期，资产阶级取代地主时期占据统治地位，依照都市的集聚性和社会性等特性，提出了以人为本的都市治理的差不多原则。最终确立了都市治理以人为本的全然目的、全然立场和全然原则。尽管资本主义国家都标榜都市治理以人为本，但由于立法权掌握在资产阶级手中，因而都市治理最终必定更多的是为资产阶级服务。新中国成立后，由于实行社会主义公有制，作为执政的中国共产党代表了大多数人的利益，都市治理的目的发生了全然变化，提出了“为人民服务”的全然服务宗旨。2015年中央都市工作会议提出的首要原则，确实是要坚持以人为本的差不多原则，要牢固树立为

26、人民治理都市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众中意为标准，切实解决社会各界最关怀、最直接、最现实的问题，努力消除各种“都市病”。 （二）都市治理地位和作用1、都市治理的地位都市治理的地位是由都市的地位和都市进展规律所决定的。都市化越进展，都市化率越高，都市相对农村而言就越处于核心和主导的地位，都市工作也就越来越居于核心和主导地位。同样，都市治理的地位就越来越重要，将越来越居于核心和主导地位。对我国而言，由于都市化率刚刚超过50%，都市的主导地位才刚刚凸显，因而都市治理的在国民经济与社会进展的地位才慢慢提升，尤其是都市治理的法律地位，也被提到各级党委、政府、人大、政协等机

27、构的议事日程，随着都市治理法律法规的制订和出台，都市治理在社会经济进展的自然地位和法律地位必将明晰和巩固。2、都市治理的作用都市是人们从事生产和生活的安身立命的最重要场所。都市居具有生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能，而都市化进展使都市越来越居于核心和主导地位，因此，都市的功能和地位决定了都市治理的作用。而都市的核心和主导地位必定决定了都市治理的重要作用：一是通过都市治理，能进一步强化都市的核心和主体地位，正向强化和发挥都市的各类功能作用，使都市具有宜居性、经济性、政治性、社会性、生态性；二是通过都市治理，克服居住方面人群或个体行为的随意性、无序性，防止破坏性；三是通过都市治理，

28、因地制宜地协调和解决都市的生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能之间的比例、矛盾和冲突问题，尽可能地满足人们日益增长的各类物质文化生活的需要，达到综合平衡的效果。3、发挥都市治理的基础性保障作用首先，这是由都市在经济和社会进展中的中心地位所决定的。一般而言，都市化是人类文明的必定趋势。都市在区域进展中起着中心作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会进展中起着骨干作用，在两个物质文明和精神文明建设中起着示范和引导作用。做好都市治理工作，意义深远，阻碍重大。其次，这是由市场经济进展对都市治理的要求所决定的。随着市场经济体制的建立和完善，市场对资源配置起着决定性和基础性作用，都市的

29、市场作用和功能越来越凸显，人口、资金、土地、物资、工具、知识、技术等生产要素越来越向都市集聚，因而，如何使都市市场更加有序和有效则成为必定的需求，为企业进展提供公平有序的竞争环境和外部基础条件，搞好都市的规划、建设和治理，以提供高效的都市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务，将成为都市政府的要紧工作，加强都市治理就不可幸免。第三，都市自身进展的要求决定了都市治理的重要性。我们生活的都市里，每天都要发生大量的经济活动、社会活动和居民的生活、学习、休息和娱乐活动，为保障这些活动正常有序进行，保证都市正常运转和健康进展，就必须高度重视并加强都市治理工作。古人讲，开门七件事，柴米油盐酱醋茶，以及水

30、、电、气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题，人们的生产生活都会专门不方便；道路再宽，交通没做好，仍然要出现拥挤；道路修的再多，市容治理跟不上，必定会被各种各样的占道经营挤掉；住宅小区建设得好，物业治理和社区服务跟不上，仍然要出现脏乱差。我们通常讲，都市“三分建、七分管”，讲的确实是那个道理。第四，人民群众的愿望和要求决定了都市治理的重要性。随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增强。都市环境是否整洁优美，都市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务，这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和政府是否关怀群众生活，关系到党和政府在人民群众中的

31、形象。创建文明都市、卫生都市确实是党和政府在全国范围内开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。因此，都市治理既关系都市的物质文明建设，又涉及精神文明建设，是加强两个文明建设最充分、最有效的结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。总之，都市治理的好坏，直接制约都市经济和社会进展的速度和质量，直接关系人民群众的生产生活，直接展示都市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接阻碍都市的对外开放和投资环境，全社会必须充分认识都市治理的重要性及政府工作的重要地位。古今中外，对都市治理的重要意义和作用都有十分明确的认识。（三）都市治理的主体“谁来管”的问题

32、即都市治理的主体问题。都市治理主体，即都市公共治理的责任承担者。政府、事业单位、企业、社团组织、居民个人差不多上都市治理的主体，但这些不同的主体，在都市治理中的作用不同，所充当的治理角色也不同，毫无疑问，政府仍是都市治理这些主体中的主角，充当着都市治理主导者、决策者、指挥者、协调者的角色，其他都充当着积极的执行者、监督者、参与者的配角角色或消极的旁观者、抵触者甚至破坏者等角色。在我国，政府中承担都市治理的主管部门是国务院住房和城乡建设部。国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国都市治理工作的指导，研究拟定有关政策，制定差不多规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市都市治理工作的指导监督协调，

33、积极推进地点各级政府都市治理事权法律化、规范化。各省、自治区、直辖市政府住房和城乡建设主管部门负责本辖区内都市治理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。传统都市治理由都市政府垄断都市治理的决策、指挥、管制、监督权，由都市政府负责都市治理的全过程，因此，政府就成为都市治理唯一主体。现代都市治理强调都市居民的主人翁地位及由居民组成的其他非执政社会团体的主体性作用，以及政府是为市民服务的主体地位，承认市民对都市公共事务的有关广泛的参与权利，注重利益相关者尤其是市民对都市公共事务的广泛参与，注重在政府与社会以及私人机构之间达成合作与伙伴关系，形成合力，共同促进都市善治。（四）都市治理的对象“管

34、什么”的问题即都市治理的对象问题。都市治理对象又称都市治理客体，是指都市治理的内容和范围，在数字城管系统中表现为治理事件和治理部件。广义来讲，都市治理对象包括都市领域内的政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、教育治理、生态治理、环境治理等为内容和范围的一种全面治理。狭义来看，都市治理对象要紧包括市政治理、环境治理、交通治理、应急治理、都市规划实施治理和都市治理综合执法在内的一种综合治理。目前，我国都市治理的具体实施范围包括：市政公用设施运行治理、市容环境卫生治理、园林绿化治理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与都市治理紧密相关、需要纳入统一治理的公共空间秩序治理、违法建设治理、环境爱护

35、治理、交通治理、应急治理等方面的部分工作。都市治理执法即是在上述领域依照国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。（五）都市治理的运行“如何管”的问题即都市治理的运行问题，是指都市治理主体为达到的一定都市治理目的，在一定的职责范围内和一定的治理体制、机制和模式条件下，依据一定的治理标准，持续地采纳一定的治理手段，运用一定的治理方法解决都市的一定治理问题，并对一定的治理结果进行评估的整个过程。具体又包括治理手段、治理方法、治理体制、治理依据、治理制度、治理时刻（When？）治理地点（Where？）、治理效果等内容。1、都市治理体制。都市治理体制是指都市治理系统的结构和组成方式，即采纳如何样的组织形

36、式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以如何样的手段、方法来实现治理的任务和目的。具体地讲:都市治理的体制是规定中央、地点、部门、企业在都市治理方面的各自治理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。它的核心是治理机构的设置、各治理机构职权的分配以及各机构间的相互协调。都市治理体制的强弱直接阻碍到治理的效率和效能，在中央、地点、部门、企业整个治理层级及运行中起着决定性作用。2、都市治理机制。都市治理机制是指都市治理系统结构及其运行机理。治理机制本质上是治理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定治理功效的核心问题。3、都市治理模式。真正的、现代意义上的都市治理，都要通过治理模式来进

37、行。都市治理模式是在都市治理理念指导下和一定都市治理体制框架下建构起来，由都市的治理方法、治理模型、治理制度、治理工具、治理程序组成的治理行为体系结构。如：都市建设、治理、执法三位一体模式；都市治理相对集中行政处罚权模式；法制化都市治理模式；数字化都市治理模式；等等。4、都市治理方法。都市治理方法是一种治理规定，通常用来约束和规范市场行为、专门活动的一种规章制度。它具有法律的效力，是依照宪法和 HYPERLINK /view/768004.htm t _blank 法律制定的，是从属于法律的规范性文件，人人必须遵守。依照 HYPERLINK /view/136673.htm t _blank

38、立法法，我国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地点性法规，国务院制定全国性的行政法规、国务院部委制定部门规章、各省市自治区政府制定地点性规章，除以上外各级政府及其部门均可依法制定规范性文件（有时政府省部一级也会制定规范性文件，人大是无权制定规范性文件，但有权审查）。都市治理方法因治理主体层级不同，可表现为都市治理法律、都市治理条例或方法（规章）、都市治理地点性规章、方法和规定、都市治理规范性文件等形式，他们差不多上都市治理的依据。5、都市治理的方法。现代都市治理的方法要紧有：（1）行政治理的方法：这是一种最古老方法和最常见的都市治理方法。（2）经济治理的方法：这是利用经济杠杆进

39、行调控，促进都市经济进展的方法，适合以经济见长的都市。（3）法律治理的方法：这是一种依法治国、依法治市的方式，强调依法行政，符合现代都市治理进展趋势。（4）咨询治理的方法：这是决策者能吸取智囊团的智慧进行都市治理的方法，是一种精英治国、精英治市的方式。（5）都市规划治理方法：强调制定和实现都市长远进展蓝图来治理都市。（6）数学治理的方法：建立数学模型进行都市治理。（7）目标治理方法：建立目标、 分解目标、 指导目标的实施、对目标进行检查的方法。上述任何单一治理方法和手段都不能解决现代都市进展出现的问题。现代都市治理必须综合运用上述方法和手段。6、都市治理制度。都市治理制度是指从事都市治理或具有

40、都市治理职责的组织对内部或外部资源进行分配调整，对组织架构、组织功能、组织目的的明确和界定；对实现治理目标所采取的组织，操纵，协调，反馈等活动所依据的规范形式的总和，是都市治理规范的制度化成果。7、都市治理手段。治理手段是保证治理方法发挥作用的工具。都市治理手段可分为法律手段、经济手段、行政手段、科技手段、宣传手段、教育手段、文化手段、舆论手段等不同类型。都市治理手段的运用不是单一的，而是综合的。治理手段从内容上讲，包括5个方面：（1）强制。是治理主体依靠其强势地位对被治理者采取的强制治理措施。强制的表现形式有战争、政权、暴力、抢夺等。战争通常发生在国与国之间，政权要紧发生在国内的治理方面，在

41、单位来讲多为强制性的行政命令等，在非正式组织中表现为暴力及黑社会等，在个体中要紧表现为抢夺等。（2）交换。是指一方与另一方在双方平等意愿的基础上为利益互换而进行的交易。自愿平等的交换能为双方带来利益，可有效促进社会利益的合理分配，并有效调节社会关系。（3）惩处。是指对组织认为的违规行为进行的惩戒。它是抑制不良行为（或违规行为）的最效的手段。包括物质性的和非物质性；包括强制、法律、行政、经济等方式。惩处需要有一定的额度，低于那个额度，其惩处的效能较低，甚至达不到应有的效果。（4）激励。是指对被治理的行为进行的确信或奖励等措施。通过激励能够激发人们的潜在的能力。通常适用应用于对一些行为的倡导、鼓舞

42、等方面。激励也存在一定的额度，达不到一定的额度，其激励的效能会大大降低，甚至达不到应有的效果。（5）沟通与讲服。沟通是指可理解的信息在两个或两个以上的人群中传递或交换的过程；讲服要紧指通过沟通改变被治理者或对象人对待事物、对待人的观念或态度，从而改变处人行事的行为方式。8、都市治理效果。治理效果是指 HYPERLINK /wiki/%E7%AE%A1%E7%90%86%E4%B8%BB%E4%BD%93 o 治理主体 治理主体预期目标的实现状况，包括工作任务的完成情况、 HYPERLINK /wiki/%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E6%95%88%E7%8E%87 o 工作效率 工作

43、效率的高低、 HYPERLINK /wiki/%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E6%95%88%E7%9B%8A o 工作效益 工作效益的好坏等等。 HYPERLINK /wiki/%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%95%88%E8%83%BD o 治理效能 治理效能、效率、效果、效益是互相联系又相互区不的概念。 HYPERLINK /wiki/%E6%95%88%E8%83%BD o 效能 效能高，效率不一定高；效果好，效益也不一定好。然而，效率以效能为基础；效益以效果为基础。效能、效率、效果、效益之间既是传导关系，又是递进关系，一般情况下是 HYPERLINK /wiki/

44、%E6%AD%A3%E7%9B%B8%E5%85%B3 o 正相关 正相关，但不一定是正比例。四、现代都市治理若干差不多理论目前，都市治理要紧有如下几种差不多理论：（一）生态都市治理理论都市生态学的差不多思想是以都市为对象，将都市作为一个生态系统，探讨其结构、功能和调节机制的生态机理与方法，并将其应用到都市规划、治理工作中去。都市生态思想体现在以下一些都市生态学差不多原理中：（1）生态位原理；（2）多样性导致稳定性原理；（3）食物链（网）原理；（4）系统整体功能最优原理；（5）环境承载力原理。（二）新都市主义治理理论新都市主义的特点在于强调传统、邻里感、社区性、场所精神、全面、整体、有机、持续

45、进展，主张恢复都市人文价值以提高都市生活品质的设计观念。其设计思想内涵和原则要紧体现在：尊重自然构建完整的都市生态系统；尊重社会与个人建设充满人情味的生态社区；保持“多样性”维持都市生态系统的稳定；节约资源实现都市生态系统的可持续进展。能够讲，新都市主义和当今最富魅力的“生态都市”具有殊途同归的内在一致性。这种治理思想一方面实现了都市环境对人的关怀，另一方面也提升了都市本身的魅力。（三）都市营销理论都市营销的思想强调的是通过对都市有形、无形资产的整合来满足居民、旅游者和投资者的需要，从而产生价值。在这一理论基础上，都市营销将都市的土地、基础设施、旅游资源以及依附于都市本身的某种品质、意象、文化

46、视为“产品”。为了提高都市竞争力，对这些“产品”进行形象和服务组合设计。其营销对象是市民、来访者、现有和潜在的以后投资者以及外部竞争者的都市；其目的是引进产业、居民，留住原有产业和鼓舞原有产业的扩张。用经济学的语言来讲，确实是通过引进投资来加强其活力，通过引进企业和居民来降低都市公共物品的平均成本。（四）经营都市理论经营都市这一理念是在我国诞生的，大连市于1993年领先提出了要经营都市，1998年9月，中国都市经济学会会长汪道涵首次在在上海召开的纪念十一届三中全会20周年研讨会上正式提出经营都市的概念。这一思想在近十年进展中获得了理论界和都市治理者的逐步熟悉和认同。概括来讲，经营都市确实是要转

47、变政府观念，将政府角色由事必躬亲的参与者转换为场外的治理者和守护者，制订对都市功能和区域角色的战略定位，通过市场手段引导都市资源的集聚、整合与有效配置，放弃由政府大包大揽的行为，引入竞争机制，同意民间资本参与投资和治理都市公共事业建设，提高都市基础设施系统的整体运营效率，充分发挥资源作用，实现都市价值。目前在我国已有几十个都市提出了要以经营都市的思想来进展都市，其中不乏实践成功者，因此可见基于经营都市的都市治理思想关于促进都市进展是有积极意义的。（五）都市竞争力理论都市竞争力反映的是都市在科学的制度安排下集聚、整合自身及外界资源，把握区域经济定位，实现经济的可持续进展和社会的全面进步的能力。都

48、市竞争力的都市治理确实是将提升都市竞争力作为治理工作的任务，在分析明确内、外部环境的基础上，通过对都市实力、都市能力、都市活力、都市潜力和都市魅力五个方面的进展来实现对都市竞争力的提升，促进都市的可持续进展。对实际治理工作者而言，都市竞争力这一系统概念为治理工作提供了引导性作用，其较为明确的内涵和构成要素也提高了治理工作的针对性和可实施性。（六）数字都市理论数字都市是以计算机技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础，以宽带网络为纽带，运用PC技术(遥感UC、全球定位系统ATC、地理信息系统ABC)、遥测、仿真虚拟技术等对都市进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的三维描述。本质上讲数字都市属于一种

49、技术手段，它为都市建设和治理工作提供了一套崭新的解决方案。信息的全面性和及时陛使得都市治理决策效率大大提高，通畅的信息流淌路径整个都市的经济、社会、生活有机的融合在一起，提高了都市整体运行效率。基于数字都市的都市治理较以往的方式提高了效率，然而要紧集中在行政治理的内容上，更多地停留在技术理性层面上，假如能够与其它都市治理理论思想结合起来，则必将发挥更大的作用。（七）新公共治理理论新公共治理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业治理的方法用于公共部门。新公共治理理论要紧依靠私有部门治理实践，强调将竞争引入公共服务领域的重要性，它要求我们重新考虑政治家、治理者和市民在

50、地点治理中正在转变的角色与作用。（1）分析了新都市治理形成的全球化和公共舆论两大动因；（2）概述了大多数国家认可的从地点政府到地点治理的转型；（3）审视了从公共行政到新公共治理的转变；（4）重新考察了政治家、行政官员和市民之间的三角关系和相互作用；阐述了转型中的市民参与方式；这四个部分合在一起便形成了新都市治理的理论轮廓；（5）对领导者、政策制定者和都市治理者所面临的挑战进行了反思实践中，新公共治理力求将市民、公民定义为产品的消费者或公共服务提供者的顾客。近十几年来，公共服务途径经历了重大转型。一个多世纪建立起来的公共服务精神受到了新公共治理理论的挑战。（八）对现代都市治理理论的评析与展望现代

51、都市治理理论的繁荣促进了都市治理科学向更深层次、更高层次的进展，同时为都市治理工作提供了良好的引导作用，不管是在理论层面上依旧在实践层面上都有着积极意义。然而在理论进展繁荣背后也应该看到不足：首先，当代都市治理理论多是围绕着都市治理中的某一个问题或某一种思想展开的论述，缺乏系统性的观点，尤其是我国的都市治理研究，专门多还停留在条条块块的技术层面上，没能上升到综合的、宏观的角度。治理科学作为一门系统科学，有其自身的复杂性和多层次性，都市治理作为治理学的一个分支，也应该本着系统的、多层面的角度去看待，如此才能使都市治理的研究上升到更高的科学层面上。其次，当代都市治理研究与其它学科的综合性联系还不够

52、紧。都市治理学科的产生是在都市规划、经济学、社会学和治理学的共同促进之下完成的，而我们看到的是当代都市治理理论在进展过程中多是循着某一门学科的着眼点和研究方法展开的，比如有些理论单单是从都市规划的角度动身作出的扩展，有些则完全停留在公共行政治理的层面上，如此的研究方法和思路有可能导致将都市治理局限于某个学科的附属地位，而忽略了它本身的综合性和制造性。因此在今后的研究中，我们应当更多的综合各个相关学科的理论，兼收并蓄，通过消化处理形成一套以都市治理为中心的独立的理论体系。再次，当代都市治理研究多停留在理论的定性分析层面上，缺少规范的定量分析方法。数学是经济治理理论界公认的规范且有效的分析工具，当

53、代都市治理作为科学的一个重要分支，通过对数学工具的应用，有助于建立完整而富有逻辑性的理论体系，有助于加强理论本身的可扩展性和可传授性。在利用数字工具讲明和解决都市治理问题的层面上有待进一步深入。第四，当代都市治理尤其是我国的都市治理，理论研究有余，而实证研究不足。都市治理科学是一门实践性专门强的科学，都市治理理论成果是实践工作的有效指针，都市治理理论体系的丰富和完善必须依靠对现实现象的不断观看、分析、总结来完成，也只有通过实证研究，才能够印证理论本身的科学性，做到去伪存真，促进都市治理理论的健康进展。目前，许多都市治理研究人员既没有从事都市治理工作的直接经验，又缺乏对都市治理工作实际的调查和研

54、究而带来的间接经验，掌握的关于都市治理方面有价值的第一手资料不多，导致所提出的思想和理论缺乏针对性和指导性，脱离实际，泛泛而谈，比较空洞，不能给实际从事都市治理工作的人们以关心和启迪。伴随着信息技术的飞速进展，都市治理体制改革的全面深入开展，以后对都市治理的研究必将呈现进一步综合化、系统化的趋势，为全面构建都市治理理论体系提供了契机，都市治理理论工作者必须这一历史机遇，将更多的时刻和精力投入到都市治理领域的实证研究工作中来，为我国都市治理理论体系和内容的完善作出应用的贡献。第二节都市治理现状与进展一、我国都市治理现状（一）差不多现状（1）多种都市治理体制和模式并存。我国都市治理的差不多现状是多

55、种都市治理体制并存。一是建管一体化治理体制。新中国成立后，我国的都市治理工作总体上经历了建管一体和建管分离两个时期。建管一体时期是从1949年10月新中国成立后至1997年4月在都市治理领域实施相对集中行政处罚权前，有48年时刻，个不地区目前仍然采纳这种治理体制；二是建管分离体制。建管分离时期是从1997年4月在都市治理领域实施相对集中行政处罚权制度后至今，各地的都市治理工作普遍从建设工作当中分离出来，采取了以城管综合执法为主的治理模式，至今有18年，目前大部分都市或地区采纳这一治理体制；三是数字化城管体制。至2004年，北京市东城区在建管分离的基础上，创建了数字化都市治理新模式，实现了“治理

56、和监督分离”，运行至今也有十多年。目前，有许多都市采取数字城管模式与综合执法模式并行不悖的治理体制。（2）都市治理和执法内容繁杂不一。多数设区市的都市治理包括市容环卫治理和综合执法，但不包括园林绿化治理内容、市政治理内容，更不包括应急治理内容，都市园林绿化治理多数单独设置与都市治理局平级的园林绿化治理机构来治理，或者与市政治理一样归口和依附于建设部门。（3）我国的都市治理缺乏应有的明确而独立的法律地位。从建国至今的，尤其是改革开放30年以来，还没有一部独立的关于都市治理方面的法律法规，缺乏对都市治理各要素及相互关系的界定，致使都市治理职责混乱，都市治理内容不统一，都市治理机构乱设置，都市治理主

57、体不明确，托付执法、借法执法现象普遍，都市治理队伍参差不齐，造成都市治理领域内问题不断，乱象丛生，为人诟病，与社会经济进展极不相适应，差不多到了都市治理体制非改不可，都市治理法规非立不可的地步。（4）我国的都市治理存在“六不统一”现象。具体包括：一是名称不统一。如称都市治理局、都市治理行政执法局、都市市容局、都市市政局、都市园林局、都市环卫局、都市治理委员会，等等；二是主管不统一，“上面无爹无娘，下面兄弟满堂”过去城管部门真实的写照；三是职责不统一。更多的都市治理部门的都市治理的要紧职责是市容环境卫生治理和城管综合执法；四是执法范围不统一。北京、天津等大都市为“13+ 1”，江西省宜春市城管综

58、合执法的范围曾扩展为“18+1”；五是体制机制或治理模式不统一。个不都市的治理体制一直未分开，绝大多数则是实施的是“建设与治理分开”甚至“治理与监督分开”的治理体制机制；六是制服不统一。全国各地城管制服从款式、颜色、规格、布料、数量、种类、标识等均不相同。（二）进展现状的特点（1）多元化治理模式并存。为顺应经济进展和都市化进程不断加速的趋势，都市治理者逐渐意识到传统的、以政府组织为单一治理主体的都市治理模式已不适应现代都市治理进展的需要，逐步建立起以政府为主导、公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参加的多中心治理模式。治理主体从都市政府向都市治理转型，组织由官僚型组织向核

59、心、竞争、学习型组织转型。（2）行政组织保障成型。为克服我国实施打算经济体制以来都市治理长期缺乏统一性，条块分割，机构设置重叠，政出多门，人浮于事，效率低下的弊端，当前各地正在积极探究建立“两级政府、三级治理、四级网络”的都市治理工作网络，形成两级政府治理新格局，科学确定市、区、街三级治理职责与权限，促进治理重心下移，责权利相统一，并强化社区的自我治理和服务，形成全面治理网络。都市治理部门在一定程度上得到精简，治理效率有所提高且实际效果有所改善。（3）技术手段日益多元。伴随信息技术尤其是电子政务系统和地理信息系统在公共治理领域的不断深入，中国许多都市治理都引入了扁平化治理和网格化治理等现代治理

60、理念和数字信息技术，如北京东城区为完全改变都市治理条块分割、资源分散、治理滞后于进展的问题，自2004年初开始探究改进都市治理体制，创建了以“万米单元网格”为基础的数字化都市治理模式。信息技术在都市治理中的运用不仅有利于改善传统都市治理方式的不足，还有利于提升都市品位，增强都市竞争力。（4）民众参与度逐步提升。近十年来，随着新公共治理理论的传播与实践，政府正逐步完善各项法律机制，承认和保障公众参与都市治理的权利和义务，我国都市治理要求治理目标及措施都要以大多数市民的需求为动身点，协调各方利益，提供多元化的参与方式和途径，如听证会、信访、诉讼等制度化的参与以及民生热线、网络论坛、提供志愿者服务等