突发公共事件管理应对能力

1、突发公共事件管理应对能力突发事件也称危机、 紧急事件或事故等。 我国于 2006 年 1 月 8 日颁布的国家突发公共事件总体应急预案 （以 下简称总体预案）称“突发公共事件是指突然发生，造 成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和 严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。 ”中国目前正 处在“经济结构调整、社会转型”的重要战略机遇期，这一 时期也正是公共安全事件高发阶段。 因此“建立健全各种 预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”， 是各级政府的一项非常重要的工作。 本文认为各级政府应 当主要从以下九个方面提高突发公共事件应对能力。一、对突发公共事件的预警能力 政府管理

2、的理想目标是 “使用少量钱预防， 而不是花大 量钱治疗。 ”防患于未然，未雨绸缪，其社会治理成本是 最小的。 所以，政府突发公共事件的预警能力非常重要。 在 危机潜伏期，危机事变处于量变阶段，风平浪静，因没有显 著的标志性事件发生而容易被管理者忽视，以致最后出现危 机。 “居安思危，思则有备，有备无患”。 （左传） 防御比救济更重要，把危机扼杀在萌芽状态是成功处置危机 的妙方。 但是，这种“作为控制潜在危机花费最少、最简 便的方法，却经常被忽略。 ”由此，政府应加强对危机事 件的监测并具备较强的预警、分析能力，及时向公众发布危 机事件信息。按照唯物主义决定论的观点,没有无因之果，也没有无果之因

3、，因此，事物的发展趋势总是可以预测的。任何危机事件的发生都有预兆，不管是显著的，还是微弱的；也 不管是直观的，还是需要科学分析的，只要政府或其他公共 组织常怀“如履薄冰”的警戒之心，设立专门机构对突发事 件的前兆进行监测，就可以及时发现危机信号，为科学决策提供客观而全面的信息,保障公众生命财产安全。第一,由自然因素引发的危机，也就是“天灾”，主要通过技术设 备获取相关数据，以满足对各种自然灾害的统计、分析、科 研、预测等危机事件管理的需要。根据监测数据，结合灾害历史规律进行全面分析，对灾害爆发的“质”和“量”， 即可能性、严重程度、影响范围做出准确评估，并及时告知 公众，进行有效防御。第二，由

4、人为因素引发的危机，也就是“人祸”,主要凭借对社会经济发展进程和人类社会发 展一般规律中存在的冲突和矛盾，建立社会动力学模型，收集并输入当下的“利益性冲突”和“精神性冲突”数据，对可能出现的突发公共事件的时间、范围、强度、可控性进 行评估,并依据评估结果警示相关社会组织或民众。总体预案要求各地区、各部门针对可能发生的各种危机事件， 建立健全监测预警系统，完善预警机制，进行风险分析，做 到早发现、早报告、早响应、早处置，及时控制事态。 按 照危机事件的性质、危害程度、紧急程度、可控性和发展势 态，预警级别划分为四级： 级（特别严重） 、级（严重） 、 级（较重）和级（一般），依次用红色、橙色、黄

5、色和 蓝色标示。二、应对突发公共事件的决策能力突发公共事件一般具有即时性、 偶发性、 不确定性， 因此， 完全准确的预测和彻底杜绝几乎是不可能的。重要的是， 危机一旦爆发， 能迅速制定有效应对危机的对策。 所 以，“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威， 并 且可以制定和执行带有强制性的政策”。“当事者迷”，决 策者在危机形势下常常陷于一种非理性状态，加之决策的风 险性和各方面的阻力，使得任何决策都很难顺利达成共识， 从而有碍应急工作的及时展开。 因此，政府必须依据危机 的“质”和“量”快速做出权威决策并强制执行， 以便把 危机造成的损失控制到最小程度。 第一，建立相关的最高 权威决策机构

6、。西方一些发达国家设立了应急管理中枢决策 系统防御和处置危机，它可为临时机构，也可为常设机构， 这反映国家最高行政领导机构的战略决策能力和执政力。在 我国，按照总体预案的规定，国务院是突发公共事件应 急管理工作的最高行政领导机构。 第二，危机救治决策是 一种非程序化决策。 与一般日常的程序化决策不同，危机 救治决策需要及时、果断、有效，其突发性质决定它不可能 “按部就班”。 反之，则不仅不能有效抑制危机的蔓延， 还可能酿成更大危机的爆发。 第三，界定危机性质是决策 的基本前提。 如 H1N1 爆发后， 中国政府将其界定为公共 卫生事件（总体预案将突发公共卫生事件分为：自然灾 害、事故灾难、公共

7、卫生事件、社会安全事件），而世界卫 生组织也将中国纳入了世界公共卫生事件防控体系中。 在 正确予以定位后，我国政府及时采取了一系列有效措施防控 危机， 避免其发展为复杂的社会危机。三、社会秩序的恢复能力 突发公共事件可导致社会全局或部分的混乱、 失衡和不 稳定，使特定人群处于高度恐慌状态，并丧失稳定、正常的 生存环境。 所以，当危机事件应急处置工作结束后，政府 应当及时采取措施，迅速恢复社会秩序。第一，危机隔离。 由于现代社会的信息传播速度是指数式的，也由于危机具有 偶发性、不确定性和延伸性，所以政府必须隔离危机，稳定 公众情绪，防止危机蔓延，维持正常的社会秩序，保障公共 安全。 第二，生产自

8、救。 受突发事件影响的地区，开展恢 复重建工作时，政府应根据该地区遭受的损失和实际情况， 提供资金、物资和技术指导等支援，帮助其迅速恢复生产生 活秩序。 第三，建立心理援助机制。 就整个社会而言，突 发公共事件造成的最大危害便是 “劫后” 社会心理脆弱。 危 机后公众往往呈现失落、焦虑、低迷、易激动、缺乏安全感 的心理状态，即所谓“创伤后紧张综合症”。 因此，危机 过后邀请、组织专家、学者、志愿者，通过平面媒体、广播 电视、网络技术等媒体及义诊活动等方式对公众进行集体和 个案心理辅导有着非常重要的意义。四、动员社会力量参与的能力政府在危机的预警、 处置及恢复重建工作中所发挥的主 导作用是显而易

9、见的。 但是，对于开放、分权、多元治理 的当代社会现实而言，突发公共事件既是对政府执政能力的 巨大考验，也是对社会综合能力的严峻挑战。 因为突发公 共事件直接威胁公民的生命和财产安全，所以积极调动社会 力量的能动性， 充分发挥社会的凝聚力， 激发公众的团聚力， 群防群治，才能有效应对突发事件。 社会力量的广泛参与， 首先有助于公众了解真相，驱除恐慌，从而缓解突发公共事 件的消极影响，发挥稳定社会、维护秩序的作用；其次也有 助于政府降低处置危机的社会成本。 所以，政府应当提倡、 鼓励和优化社会组织和各类志愿者提供资金和服务，以增强 防灾救灾的全民忧患意识和全民危机教育培训工作，提高民 众自救互救

10、能力。 这充分体现了现代多元治理社会在因应 公共危机事件时的 “分权”和“明责”理念。 那么，谁还 可以充当救治危机的主体呢？ 第一，非政府组织。 非政府 组织从事的是 “公益事业” ，具有亲民性、 公益性强等特点。 它们对于推动“小政府、大社会”模式的实现，对于理顺国 家与社会、国家与个人及改革攻坚期的稳定和发展之间的关 系起着良好的缓冲作用。第二，营利组织。 营利组织虽以 营利为目的，但其在危机应对中的作用也不可忽视。 “危 机内” 营利组织作为突发事件的直接利益相关者，其救治 危机的意愿强弱和能力高低，对于政府处置危机的效率有直 接的影响；“危机外”营利组织掌握丰富的自然资源和社会 资源

11、，可以为“危机影响区”提供资金、物资、设备、技术 指导乃至人力等，从而给救治危机创造良好条件，而且能够 有效增强和放大全力救灾的社会效应。第三，社区。 社区 作为基层自治组织和社会共同体，作为各种社会矛盾的交汇 点，对于安抚民心、服务民众、稳定秩序、防患危机发生、 减少危机损失等起着重要作用。第四，专业智库。 危机管 理具有专业性和技术性，需要专家、学者尤其需要危机管理 专家的帮助和支持。 自然科学界专家在一些专业性较强的 危机（如自然灾害、安全事故等）预警和处置方面有着不可 替代的作用。 社会科学专家操作公共危机管理系统的技术 可以大幅度提高危机救治水平。 第五，社会公众。 社会公 众作为危

12、机事件的直接利益相关者，保障其生命健康和财产 安全是政府危机管理的根本要求，而公众的忧患意识、社会 责任意识和处变能力直接影响公共危机决策的贯彻落实水 平。五、国际沟通和协作能力在世界多极化、 经济全球化深入发展的当代社会，重 大突发公共事件的成因、救治和影响不可避免地具有国际 性、全球性。 “在对危机的处理上，尽管世界各国存在着 地域上或意识形态上的差异，但反应是相似的。 ”因而， 政府必须争取国际社会的物质和道义支持，加强彼此在信息 方面的交流，协同应对危机。联合国和非营利性组织。 危 机的产生和直接影响虽然具有区域性，但随着时间的推移， 它可能迅速蔓延。 因而，共同预防和管理各种危机才能

13、保 证世界的安全， 维护世界和平。 第二，友好国家和地区。 危 机爆发的原因和结果并非是单一的，它往往涉及很多国家和 地区，因而消除危机必须借助友好国家和地区的支持与援 助，增强国际间的交流和协作，利用国际资源处置危机，降 低危机处置成本，提高危机救治效率。六、公共信息收集和披露能力 危机事件信息直接关涉公共利益，因此公众具有知情 权。 政府应建立突发事件信息系统，并通过各种媒介及时 向公众发布信息，使公众了解危机管理各阶段的情况，从而 稳定公众情绪，增强政府公信力。 第一，收集突发事件信 息。 鉴于突发事件的不确定性和难以预测性，因而完备的 信息报告员制度对于提高公共危机管理能力十分重要。

14、无 论是危机的预警、防备还是危机的响应、处置，都依赖于及 时、客观、真实、全面、准确的信息。 政府应充分利用现 代信息技术优势建立完备的突发事件信息收集系统，全面、 多途径地收集危机信息， 达到危机前未雨绸缪， 危机中准确、 快速、有效处理危机事件。 第二，发布突发公共事件消息。 美国危机管理专家奥古斯丁的六字箴言“说真话立即说”， 精辟地指出面对危机只有实事求是、及时公布，才能稳定民 心，维持社会原有的良好秩序。 因而政府要设立专门的危 机信息发布机构 （如新闻发布会、授权传媒等），及时、 准确、坦白地向公众发布危机信息并保持自身的沉着、 镇定， 避免小道消息、流言等造成的消极影响，安抚民心

15、、控制危 机事态。七、财政资源运用能力 对于不发达地区或经济社会发展水平较低的地区， 从预 警危机到恢复重建，国家都应给予更密切关注。 这些地区 的地方政府往往财政资源匮乏，根本无法面对危机、处置危 机，如果财政支援不及时、不到位，很有可能贻误处置危机 的最佳时机。 第一，设立危机处理专项资金。 “在国家预 算内设立专门的紧急状态处理基金，建立危机财政调度制 度，这样就可以增强政府应对紧急状态和社会危机的能力。 ” 我国在处理 SARS、汶川地震和 H1N1 的过程中，中央专 项财政就发挥了良好的作用。 从 2009 年 4 月份以来， 中 央财政特安排 50 亿元专项资金， 支持甲型 H1N

16、1 的防控 和救治工作， 并要求各级地方财政也积极拨款。 甲型 H1N1 专项资金的设立， 为防控、 处置工作提供了坚实的财力保障， 稳定了民心，有效控制了危机的蔓延。 第二，实施国家援 助。 国家援助是一种新型制度性财政安排，是国家在传统 社会保障之外所提供的事前承诺和事后援助， 在美国、 日本、 英国等发达国家的危机管理中得到广泛应用。 实践证明， 这种新型财政保障制度能有效控制危机、消解危机造成的恐 慌、重建人们的安全感。八、公共危机评估能力 导致危机事件爆发的原因是十分复杂的，有自然原因， 也有社会原因，有直接原因，也有间接原因，有客观原因， 也有主观原因，有导因，也有诱因。 对于危机

17、管理而言， 一定要具有捕捉诱因的敏感意识。 诱因通常是多方面的， 但是， 诱因总是折射着问题的实质所以， “从某种意义上说， 危机是一定时期内，潜在的社会制度问题的外在表现。 ” 因此， 建立健全危机事件监测制度， 完善监测网络， 全方位、 多角度评估危机事件并及时公布于众，是危机管理的重要方 面。 高效监测、准确评估、及时通报危机事件，对于安抚 民心、维护社会稳定，进一步消除危机有着重要作用。 同 时，通过评估，总结经验教训，并对技术、管理及运行程序 加以改进又可避免日后同类危机事件的发生。九、善后学习能力“吃一堑，长一智”。 危机事件后，一定要及时进行 反思， 认真总结经验教训， 以此危机

18、为契机， 变危机为机遇， 以便把新的危机消灭在萌芽阶段。 同时，把握危机可能发 挥的积极作用，变阻力为动力，使危机成为推动经济发展、 社会整合的助力器，增进社会活力。 第一，培养危机意识。 政府要加强宣传和培训工作，增强公众危机意识和自救互救 能力，努力形成全社会防灾抗灾的良好局面。第二，完善法 律制度。 运用法律手段保障危机应对工作的顺利展开， 惩 治危机事件干扰人，切实维护公众利益。 第三，政府机构 建设。 政府应适时调整机构设置，及时检查、分析组织的 结构和运行程序上存在的问题和缺陷， 作出修改和改进方 案，与时俱进，根据新形势、新状况快速建立新的危机应对 机构。第四，改进公共政策。 危机事件的发生与政治变革 和发展有着特定的联系，把握危机性质、追寻危机诱因、准 确定位危机，可以成为政府改进和完善公共政策的催化剂。 如美国 20 世纪 60 年代中期至 70 年代初期， 以黑人为主 的大规模种族骚乱，极大地促进了美国公共政策的改进。突发公共事件的出