中国水行业发展现状及远景政策趋向

1、中国水行行业发展展现状及及远景政政策趋向向郑翔（建设部部政策研研究中心心）中文摘要要：本文文详细介介绍了我我国水务务行业发发展中水水资源、城市供供水和污污水处理理能力利利用以及及投资建建设资金金等方面面的发展展现状，分析了了水务行行业存在在的体制制、价格格、管理理、效率率等方面面的问题题和未来来的改革革发展趋趋势，提提出了我我国水务务行业未未来持续续发展的的政策趋趋向。Absttracct: Thiis ppapeer iintrroduucess thhe ddeveeloppmennt sstattus of watter souurcees, citty wwateer ssuppply

2、iing, seewagge ddispposiing, annd iinveestmmentt inn Chhineese watter inddusttry; annalyysess thhe pprobblemm off maanaggemeent sysstemm, ppricce, effficiienccy aand thee deevellopmmentt diirecctioon iin tthe futturee; pputss foorwaard thee pooliccy ttrennd oof sstanndinng ddeveeloppmennt iin CChinn

3、esee waaterr inndusstryy. 水行业是是指围绕绕水的生生产供应应分销等等业务而而形成的的产业，其自然然过程如如下：来来自江河河、湖泊泊、水库库等地表表水资源源或地下下水资源源的原水水被输送送到自来来水加工工厂，加加入制水水原材料料后，经经过多道道自来水水加工工工艺，处处理消除除各种污污染物，制成成成品水，然后通通过自来来水供应应管道网网络系统统，把自自来水分分销给消消费者。各类消消费者使使用后的的污水又又排入下下水道排排污系统统，再抽抽到污水水处理厂厂，经过过处理后后流入江江河大海海。部分分城市污污水被处处理后又又作为中中水，被被重新利利用，再再次制造造自来水水。因此此，

4、水行行业包括括原水、自来水水的生产产和供应应、排水水及污水水处理等等业务，形成一一个相对对封闭的的产业链链，参与与自然界界的水循循环。而而本文主主要涉及及作为水水务产业业主体的的供水、污水处处理以及及管道业业务。 1我国水水行业发发展现状状1.1水水资源严严重不足足我国水资资源短缺缺，是世世界上十十三个最最缺水国国家之一一。据中国可可持续发发展水资资源战略略研究的综合合报告预预测，220300年前后后当中国国人口增增至166亿时将将出现用用水高峰峰，人均均水资源源量将由由现在的的22000立方方米降至至17660立方方米，人人均水资资源量将将临近国国际用水水紧张的的标准。20330年前前后中国

5、国用水总总量将达达到每年年70000亿至至80000亿立立方米，而中国国实际可可利用的的水资源源量约为为80000亿至至95000亿立立方米，需水量量将接近近可利用用水量的的极限。资料显显示，目目前全国国6699座城市市中有近近4000座城市市常年供供水不足足，水利利用率不不高，污污水处理理效率低低下。其其中有1110个个城市严严重缺水水，北京京、天津津、大连连等大中中城市已已受到水水资源严严重短缺缺的威胁胁。1.2部部分地区区城市供供水普及及率、污污水处理理率低供水普及及率方面面：20004年年全国城城市居民民用水普普及率为为88.85%，部分分中、西西部地区区城市居居民用水水普及率率不足8

6、80%，个别西西部省份份城市供供水普及及率只有有60%，如果果考虑有有一部分分供水设设施是采采用自备备井供水水的因素素，居民民通过城城市集中中供水的的普及率率会更低低。污水处理理率方面面： 220044年我国国城市污污水处理理率只有有45.67%，上海海、江苏苏等东部部发达地地区的污污水处理理率也不不足800%，贵贵州等西西部地区区城市不不足155%。污污水处理理中通过过污水处处理厂集集中处理理率为332.555%，部分地地区甚至至不足110%。20004年全全国污水水再生利利用率只只有100.200%，部部分地区区城市甚甚至没有有污水再再生利用用设施。据估计，目前全全国900%以上上的城市市

7、水域受受到不同同程度的的污染，其中440%的的城市受受到重度度污染。全国湖湖泊约有有75%以上的的水域和和53%的近岸岸海域受受到显著著污染。我国近近50%的重点点城镇的的集中饮饮用水源源不符合合取水标标准。1.3供供水能力力和污水水处理能能力利用用率低在水资源源短缺的的同时，用水效效率不高高、用水水严重浪浪费。由由于管网网设施不不配套，供水设设施和污污水设施施利用率率不高，目前我我国城市市绝大部部分污水水未经有有效处理理而排入入江河湖湖海，水水体污染染等情况况加剧了了我国水水资源的的匮乏。20044年我国国城市供供水生产产能力利利用率只只有544.2%，污水处处理厂处处理能力力利用率率只有6

8、64.778%。由于城城市供水水管网和和污水管管网设施施不配套套，造成成了，一一方面，我国的的城市污污水处理理率低、部分城城市供水水普及率率不高，另一方方面我国国城市供供水生产产能力利利用率和和污水处处理厂处处理能力力利用率率都不高高的现象象。1.4投投资建设设资金不不足20011年20004年，我国城城市道路路、桥梁梁、绿化化、环卫卫、燃气气、供热热、交通通、供水水、排水水（包括括污水）等公用用基础设设施投资资总量从从23551.99亿元增增加到447622.2亿亿元，年年均增长长26.5%。而我国国城市供供水、排排水（包包括污水水）设施施投资年年均增长长只有113.779%。城市公公用基础

9、础设施投投资中，供水、排水（包括污污水）设设施投资资所占比比例从220011年的221.669%降降到20004年年的155.799%。除了部分分城市采采用BOOT等市市场化方方式进行行融资外外，大部部分城市市水务行行业还是是采用传传统的财财政投资资、银行行贷款的的建设方方式。市市场化投投融资体体制尚未未真正建建立。水水行业投投资建设设资金远远未满足足需求。1.5水水务行业业企业整整体经营营效益低低据统计，20004年11-111月，全全国533个城市市平均利利润总额额为-3378.80万万元，与与20003年同同期相比比下降了555.115%，在533个城市市中有229个城城市利润润为负，所

10、占比比例为554.772%，与20003年年同期相相比有330个城城市利润润降低，所占比比例为556.66%。1.6市场化化改革进进程逐渐渐加快自20001年以以来，随随着国家家发改委委的外外商投资资产业指指导目录录和建建设部关于加加快市政政公用行行业市场场化进程程的意见见、城市供供水特许许经营协协议示范范文本等文件件的出台台，先后后有上海海、北京京、深圳圳、青岛岛、合肥肥等城市市的自来来水厂、污水处处理厂通通过BOOT、TTOT等等方式，引进外外资或民民间资金金，采用用特许经经营的方方式，进进行市场场化经营营，取得得了良好好的效果果。我国国水务行行业市场场化改革革的进程程逐渐加加快。2目前我

11、我国水务务行业发发展存在在的问题题2.1体体制方面面，部分分地区管管理体制制不顺尽管上海海、深圳圳、青岛岛、北京京等地区区水务先先后进行行了市场场化改革革，但是是目前大大部分地地区城市市水务行行业还存存在着政政企不分分，政府府对城市市水务企企业干预预过多，企业不不能完全全行使法法人财产产权和经经营权，适应市市场经济济的约束束和监管管机制还还没有形形成。有有的城市市政府部部门甚至至参与企企业的投投资决策策，当决决策失误误时，由由水务企企业为其其失误买买单，造造成国有有资产严严重流失失。政资资不分，产权不不清，产产权出让让不规范范，产权权结构单单一，政政策性亏亏损问题题比较突突出。城城市供水水价格

12、和和污水处处理收费费不到位位，城市市供排水水价格机机制及调调整程序序不健全全、不规规范。2.2价价格方面面，总体体水价偏偏低尽管目前前我国城城市的水水价不断断调升，但是增增长缓慢慢，总体体水价仍仍处于低低水平，根据调调查显示示，20004年年111月月全国553个城城市平均均售水价价格为11.477元/吨吨，其中中平均工工业售水水价格为为1.669元/吨，平平均生活活售水价价格为11.277元/吨吨。在553个城城市中，水价低低于1.0元/吨的城城市有110个，所占比比例为118.99%，最最低只有有0.775元/立方米米；水价价在1.0元/吨1.55元/吨吨的城市市有244个，所所占比例例为

13、455.3%；价格格在1.5元/吨2.00元/吨吨，所占占比例为为18.9%。国外一些些城市供供水成功功的国家家，居民民家庭水水费与电费开开支相当当，水消消费一般般占个人人收入的的4%，而我国国目前城城区家庭庭水费、电费开开支悬殊殊（电费费几倍于于水费），水消消费仅约约占个人人收入的的1.2%，水价过过低使得得居民不注注意节水水，用水水量远大大于实际际需要量量，造成成很多地地方用水水紧张。作为水水资源匮匮乏国家家，低水水价既造造成可用用水的大大量浪费费，也不不会产生生良好的的经济利利益和社会效效益。2.3企企业管理理不规范范，效率率低下目前我国国水行业业企业经经营机制制和管理理方式还还不能适适

14、应市场场经济的的要求，企业内内部管理理不科学学、竞争争力不强强、机构构臃肿、人员素素质不高高、效率率低下。尽管我我国水务务行业整整体效益益不高，但是我我国水务务行业上上市公司司的经营营状况明明显高于于整个行行业。目目前我国国以水务务为主业业的上市市公司有有6家，分别为为原水股股份、武武汉控股股、南海海发展、钱江水水利、创创业环保保及首创创股份，其中原原水股份份、武汉汉控股、南海发发展主要要从事自自来水生生产，首首创股份份主要通通过收购购污水处处理厂和和合资建建立自来来水厂而而进入水水务业，钱江水水利主要要是供水水和水资资源综合合开发，创业环环保是以以污水处处理为主主，根据据这6家家公司2200

15、44年年报报数据显显示，220033年、220044年这66家上市市公司的的主营业业务收入入、主营营业务利利润都远远远高于于整个供供水行业业的平均均水平（下表所所示）。上市公公司能通通过改制制、规范范管理提提高效益益，充分分证明我我国水务务行业的的经营形形势恶化化与自身身的管理理不力、体制不不畅密切切相关。企业名称称20044年主营营业务收收入（万万元）20044年主营营业务利利润（万万元）20033年主营营业务收收入（万万元）20033年主营营业务利利润（万万元）原水股份份971445.33430113.55965228.33471662.88武汉控股股170006.4459966.9160

16、336.8862911.6南海发展展423994.44227227.66255338.88130119.44钱江水利利157333.3374422.8218442.6611711创业环保保755114.88565117.99629669.77466003.88首创股份份312774.66202660.55234220.551551163我国水水务行业业的发展展趋势3.1我我国水务务行业具具有广阔阔的市场场前景目前我国国仍然有有35亿人人在饮用用水的数数量和质质量上还还未得到到充分满满足，还还有四百百座城市市受困于水水量的减减少。据估计计，到220100年城市市供水约约需要投投资20000亿亿元

17、。 污水处理理方面，到20010年年城市排排水管道道普及率率和城市市污水处处理率将将分别达达到900%和660%，直辖市市、省会会城市、计划单单列市以以及重点点风景旅旅游城市市不得低低于700%。预预计到220100年中国国用于污污水处理理的总投投资约需需25000亿元元。另外外，在工工业和生生活污水水治理、城市供供水管网网的改造造、自来来水的深深度净化化、农业业节水灌灌溉设备备、开发发利用节节水型器器具等领领域都有有着广阔阔的市场场前景。2我国国水务行行业市场场化进程程将进一一步加快快20022年以来来国家相相关部委委陆续出出台了关于进进一步推推进城市市供水价价格改革革工作的的通知、关关于推

18、进进城市污污水、垃垃圾处理理产业化化发展的的意见、关关于加快快市政公公用行业业市场化化进程的的意见、市市政公用用事业特特许经营营管理办办法和和城市市供水特特许经营营协议示示范文本本等一一系列关关于水务务行业改改革的文文件，。这些文文件不仅仅对我国国水务行行业的市市场化改改革具有有很强的的指导意意义，同同时对我我国水务务行业市市场化改改革进程程具有极极大的促促进作用用，我国国水务行行业市场场化进程程将进一一步加快快。4我国水水务行业业未来发发展的政政策趋向向4.1加加快水价价改革的的步伐，建立合合理的水水价形成成机制水务行业业属于政政府定价价的公用用事业，水务价格由由政府制制定，这这是由水水务行

19、业的的特殊性性决定的的。但是是水价的的制定必必须符合合价值规规律的要要求，反反映水资资源价格格和供求求关系，并与社社会承受受能力相相适应。我国幅员员辽阔，东、中中、西部部地区，大、中中、小城城市的经经济基础础不同，经济发发展水平平不同，市场化化程度不不一致，目前各各地区城城市的市市政公用用设施的的价格差差距很大大。在公公用事业业市场化化过程中中，价格格的制定定必须结结合各地地的经济济发展状状况，居居民收入入水平和和承受能能力，合合理定价价。4.2在在部分市市场化改改革条件件还不成成熟的中中西部地地区城市市，应调调整管理理职能，加强管管理我国绝大大多数城城市水务企业是是隶属于于政府职职能部门门的

20、国有有自然垄垄断企业业，垄断断经营，缺乏竞竞争，效效率低、成本高高。随着着跨国水水务集团团大规模模进入我我国供水水市场，国内供供水企业业要在竞竞争中求求得生存存和发展展，必须须市场经经济规律律和建立立现代企企业制度度的要求求，通过过完善国国有资本本出资人人制度，实现政政资分开开、政企企分开。通过引引进外资资和民间间资本等等，加快快多种形形式的产产权制度度改革，在保持持自然垄垄断环节节国有资资本控股股的前提提下，逐逐步将大大多数国国有独资资公司改改造成股股份有限限公司，有条件件的企业业要尽快快整体上上市。严严格依法法设立股股东会、董事会会、监事事会，明明确各自自的权利利和责任任，推动动企业建建立

21、规范范的公司司法人治治理结构构，转换换经营机机制，推推进国有有经济的的战略性性调整。积极探探索经营营者持股股、股票票期权等等股权激激励办法法，建立立有利于于对经营营管理者者和科技技骨干进进行长期期激励的的机制。通过建立立“产权权清晰，权责明明确，政政企分开开，管理理科学”的现代代企业制制度，健健全企业业法人治治理结构构，建立立绩效考考核制度度、激励励机制和和约束机机制，完完善用人人制度和和财务制制度，提提高企业业的运行行效率。为适应水水务行业业市场化化的需要要，城市市供水行行业必须须实行政政企分离离，建立立高效率率的政府府管制机机制和企企业经营营机制。政企分分离后，政府与与企业之之间原有有的行

22、政政隶属关关系将变变成资产产纽带关关系，政政府对水水务企业业进行行行业监督督管理。政府有有关部门门主要做做好市场场的准入入和退出出监管，产品与与服务价价格监管管，供水水企业成成本监控控，产品品与服务务质量的的监管等等工作。4.3积极推推进供水水、污水水处理一一体化经经营过去我国国污水处处理企业业运作方方式带有有明显的的计划经经济色彩彩，目前前我国仅仅有部分分城市征征收排水水设施有有偿使用用费或污污水处理理费，而而且收费费额度低低于污水水处理的的成本，城市污污水处理理厂运营营主要靠靠政府财财政支持持，资金金不足致致使维持持运转十十分困难难。为了了促进水水务行业业的改革革发展，根据国务院院关于加加

23、强城市市供水节节水和水水污染防防治工作作的通知知、国家家计委关关于印发发改革水水价促进进节约用用水的指指导意见见的通知知和城市市供水价价格管理理办法，建立立从供水水、排水水到污水水处理回回用供水水、污水水处理一一体化经经营的方方式入手手，通过过合理水水务价格格体系和和经济调调节机制制，切实提提高节水水水平和和水资源源综合利利用效率率，为水水务企业业改革和和建立良良性水务务运行机机制，吸吸引民间间资本和和海外资资本创造造条件。4.4 加强水水务行业业市场化化改革后后的监管管水务行业业是公用用事业，市场化化进程必必须保证证普通群群众的公公共利益益，因此此，在水水务行业业的改革革开放过过程中政政府必

24、须须对水务务的价格格、水质质和服务务质量进进行监管管。我国国水务行行业的民民营化采采用的是是特许经经营制，水的特特许权经经营过程程中，为为了保证证合理的的水价和和水质必必须对进进入水务务行业的的投资运运营主体体的资质质、能力等进进行审查查以保证证普通百百姓能够够享受合合理的水水价、合合格的水水质和优优质的服服务。（1）在在对水务务行业进进行监管管时，首首先必须须明确监监管的内内容除了对价价格进行行监管以以外，还还必须对对市场准准入进行行监管。水务行行业是公公用事业业，一家家企业进进入以后后，就会会形成自自然垄断断。得到到了垄断断地位的的企业，很难约约束，因因此在进进入之前前，应对水务行行业经营

25、营特许权权进行竞标标，使企企业在进进入之前前形成多多家竞争争，根据不不同标的的采用不不同的投投资运营营模式。水务行行业属于于比较特特殊的领领域，与与人民生生活密切切相关，安全和和质量都都非常重重要，因因此运营营企业进进入以后后也必须须进行事事后监管管。（2）监监管时必必须注意意监管主主体的独独立性目前部分分地方的的监管机机构还同同时兼任任发包的的职能，监管的的职能很很难独立立。监管管部门应应该是独立于于发包的的政府部部门，是买卖卖双方之之外的第第三方，必须保保持中立立性。另另一方面面在监管管的同时时应建立立相应的的司法体体系，这这样一旦旦和约出出了问题题，就可可以启动动司法程程序。目目前国际际上比较较通行的的做法是是建立一一个比较较独立的的公用事事业监管管机构，独立机机构的地地