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文档简介

1、淮河行蓄洪区治理的相关法规政策分析内容摘要:经过多年来的建设,淮河流域行蓄洪区已经基本 形成了一个相对完整的治理法规和政策体系,对行蓄洪区的 确定、调整、启用、安全设施建设和治理、补偿等各方面做 了界定,但目前仍然存在法律位阶偏低、部分法规执行主体 不明确、操纵性较差、补偿程序复杂、建设和治理资金不够 明确等题目。建议加快制定蓄滞洪区建设与治理条例。 关键词:淮河流域,行蓄洪区,法规,政策作为重要的非工 程措施,经过多年的建设,目前淮河流域行蓄洪区已经基本 形成了一个相对完整的治理法规和政策体系。其中,1988年 颁布的关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要、1997年颁布 的中华人民共和国防洪法、2

2、000年颁布的蓄滞洪区运 用补偿暂行办法以及2006年颁布的关于加强蓄滞洪区 建设与治理的若干意见这四个法律法规与蓄滞洪区的治理 有着最为直接的关系。本文首先分析淮河行蓄洪区建设与治 理的现行规定,然后讨论现行政策的不足之处,最后提出完 善淮河行蓄洪区治理政策的相关建议。 一、淮河行蓄洪区 建设与治理的现行规定(一)行蓄洪区范围和名录的确定 和调整 根据防洪法的规定,防洪规划应当确定防护对 象、治理目标和任务、防洪措施和实施方案,并规定洪泛区、 蓄滞洪区和防洪保护区的范围,规定蓄滞洪区的使用原则, 蓄滞洪区的名单目录则由蓄滞洪区运用补偿暂行办法以 附录方式确认。根据关于加强蓄滞洪区建设与治理的

3、若干 意见的规定,蓄滞洪区的调整应通过编制(修订)防洪规 划或防御洪水方案,经过科学比选、严格论证,按防洪规划 和防御洪水方案的权限审批。可见,要对蓄滞洪区进行调整, 首先要根据权限调整流域的防洪规划、然后调整蓄滞洪区 运用补偿暂行办法以及地方的蓄滞洪区治理办法。(二)蓄滞洪区治理目标和原则 关于加强蓄滞洪区建设 与治理的若干意见提出了蓄滞洪区治理的四个目标,即确 保蓄滞洪区内人民群众生命安全;确保流域防洪安全;促进 人与自然*相处;促进经济社会协调发展。 意见确 定的蓄滞洪区治理的基本原则为:坚持全面规划,公道布局, 做好蓄滞洪区调整工作;坚持统筹考虑,突出重点,加快蓄 滞洪区建设;坚持依法

4、行政,分级负责,加强蓄滞洪区治理, 实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”,确保蓄滞洪区有效运 用。同时,意见还明确提出了分类治理的原则。即根据 蓄滞洪区在防洪体系中的地位和作用、运用几率、调度权限 以及所处地理位置等因素,将蓄滞洪区划分为三类,即:重 要蓄滞洪区、一般蓄滞洪区和蓄滞洪保存区。 (三)行蓄 洪区安全设施形式及资金来源 根据安全与建设指导纲 要的规定,蓄滞洪区内应该因地制宜地采取多种形式的就 地避洪措施。主要形式有:(1)围村埝(安全区)、(2)庄 台、(3)避水台、(4)避水楼、(5)城墙、(6)其它就地避 洪措施。 按照水利建设基金治理办法规定,中心水利 建设基金专项支出包括大江

5、大河的清淤除障及流域内蓄滞 洪区安全建设,除水利建设基金等专项基金外,目前蓄滞洪 区的建设基金主要来自中心和地方的其他财政预算资金。(四)行蓄洪区的启用 淮河流域行蓄洪区的运用顺序,由 淮委根据国务院批准的关于黄河、长江、淮河、永定河防御 特大洪水方案及其它有关规定,编制淮河流域典型年行蓄洪 区运用顺序及沉没图,由水利部审定后颁布。国务院,国家 防汛指挥机构,流域防汛指挥机构,省、自治区、直辖市人 民政府,省、自治区、直辖市防汛指挥机构,按照依法经批 准的防御洪水方案中规定的启用条件和批准程序,决定启用 蓄滞洪区。依法启用蓄滞洪区,任何单位和个人不得阻拦、 拖延;碰到阻拦、拖延时,由有关县级以

6、上地方人民政府强 制实施。 (五)蓄滞洪区运用后的补偿 补偿遵循的三项 原则是:保障蓄滞洪区居民的基本生活;有利于蓄滞洪区恢 复农业生产;与国家财政承受能力相适应。 考虑到当前蓄 滞洪区大都以农业生产为主,广大居民的生活尚不富裕,基 本生活条件主要是解决吃、住的题目,因此蓄滞洪区运用后, 重点补偿农业、养殖业和林业,保证居民一段时间的基本口 粮,补助修复水毁住房和生产生活所必要的消费品,达到尽 快恢复生产生活、重建家园的目的。 补偿的对象为蓄滞洪 区内具有常住户口的居民;区内居民获得蓄滞洪区运用补偿 的同时,还可以按照国家有关规定享受与其他洪水灾区灾民 同样的政府救助和社会捐助。补偿的范围仅限

7、于:农作物、 专业养殖和经济林水毁损失;住房水毁损失;无法转移的家 庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。不予补偿的损失包括:根据国家有关规定,应当退田而拒 不退田,应当迁出而拒不迁出,或者退田、迁出后擅自返耕、 返迁造成的水毁损失;违反蓄滞洪区安全建设规划或者方案 建造的住房水毁损失;按照转移命令能转移而未转移的家庭 农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。(六)试行洪水保险制度 关于蓄滞洪区安全与建设指导 纲要提出了试行洪水保险,并规定:省级人民政府可选择 受益范围明确、进洪机遇较多的蓄滞洪区,试行防洪基金或 洪水保险制度,取得经验后推广,逐步改变过往洪灾损失单 纯

8、依靠政府大量救济的办法。 试行防洪基金或保险的地 区,保险公司按规定向蓄滞洪区内投保人收取保费,并赔偿 蓄滞洪后的损失;赔付不足部分,可由省级人民政府从受益 地区国营工商企业、集体和个体企业以及居民所筹集的防洪 基金中解决。关于加强蓄滞洪区建设与治理的若干意见 也明确提出要积极开展洪水灾难损失保险研究,建立有效的 洪水灾难损失保险体系,化解蓄滞洪区洪水灾难损失风险, 实现利益共享、风险共担,进步社会和群众对灾难的承受能 力。 (七)行蓄洪区人口控制与土地治理 关于加强蓄滞洪区建设与治理的若干意见等政策法规都明确提出蓄滞 洪区所在地人民政府要制订人口规划,加强区内人口治理, 实行严格的人口政策,

9、严禁区外人口迁进,鼓励区内常住人 口外迁,控制区内人口增长。同时,省级人民政府应组织有 关部分制定蓄滞洪区人口控制规划,规定区内人口增长率(自然增长率及机械增长率)必须低于省内其它地区,提出 具体控制指标并建立分区人口册。关于加强蓄滞洪区建设与治理的若干意见和关于蓄滞洪区安全与建设指导纲 要都规定蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防 洪的要求,保持蓄洪能力,实现土地的公道利用,减少洪灾 损失。 在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目,应当 就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能 产生的影响作出评价,编制洪水影响评价报告,提出防御措 施。 (八)治理机构设置 加强组织领导工作是

10、搞好蓄滞 洪区建设和治理的重要保障措施,纲要建议蓄滞洪区所 在地的省级人民政府可根据工作需要成立蓄滞洪区治理委 员会,作为虚设机构,不设实体办事机构,其日常工作由政 府指定的部分承担;蓄滞洪区治理委员会负责规划的实施和 区内安全建设的治理,分洪时配合各级防汛指挥部保证各项 任务按规划有秩序地完成,也就是说纲要原则是认可通 过建立一个专门的机构来协调蓄滞洪区的建设与治理工作 的。意见固然没有明确提出要建立一个专门的协调机构, 但夸大了地方政府的责任,提出蓄滞洪区所在地人民政府要高度重视蓄滞洪区的建设与治理。 二、现行治理法规政策 存在的不足之处 治理淮河行蓄洪区的政策法规固然已经 基本形成了多层

11、级、多部分、覆盖面广的体系,但仍然存在 法律规范的层级低、部分事项缺乏规范、执行主体不明确、 程序繁琐、内容过期等题目。(一)缺乏一个全面规定行蓄洪区的法规,也就是行蓄洪区治理的“基本*”,法规的位 阶比较低 目前对于蓄滞洪区进行全面规定主要集中在关 于加强蓄滞洪区建设与治理的若干意见和关于蓄滞洪区 安全与建设指导纲要两个由国务院办公厅转发的部分文 件,但前者仅仅是一个指导性的意见,主要是提出今后工作 包括政策制定所需要解决的题目的意见,对很多题目并没有 给出具体的、具体的和有约束性的规定。例如在如何编制蓄 滞洪区建设和治理规划、加大蓄滞洪区投进力度、发展蓄滞 洪区的非农产业和落实地方责任等方

12、面还都只是给出了原 则性和方向性的规定,缺乏落实的部分和责任分工等具体的 措施。而后者颁布于1988年,虽是一部比较全面和系统的 政策规定,但其重点仍然集中在指导蓄滞洪区的安全工程建 设、启用以及安全撤退等水利工程措施方面,而对蓄滞洪区 的经济社会治理乃至日常维护未给予具体规定,这与该纲要 由水利部分拟定有关。况且由于颁布的时间早,有些内容需 要更新。总体上讲,该纲要重建设轻治理的特征比较明显。此外,法律位阶比较高、权威性比较强的水法和防 洪法缺乏对行蓄洪区全面的治理规定,如人口治理题目、 沉没损失负担题目以及行蓄洪区内的建设和发展题目等。这 些题目或交由下位法规规定,或者交由行政部分酌情处理

13、, 导致这些题目难以有效解决。而其他的政策和法规,除蓄 滞洪区运用补偿暂行办法以国务院令的方式发布外,则多 数层级比较低,由各部分制定。较为重要者如纲要和若 干意见由国务院办公厅转发,很多的规定还停留在部分规 章制度。部分的规章一者主要规定本部分职权范围的事务, 涉及的事项比较窄,二者只是一种行政指导,约束性要弱, 其它部分有时难以真正执行。由于行蓄洪区的治理既涉及地 方各级政府,又涉及中心各有关部分,在地方政府方面,又 涉及四个省。同时,区域之间利益矛盾比较突出。在这种情 况下,法律位阶太低,就会失往基本的约束力。再比如,区 域利益平衡题目、人口外迁题目、人口控制题目等,都需要 在较高的层次

14、上进行协调。另外,法律位阶低,难以做出有 权威性的要求,以及责任明确的罚则,也不利于有关方针、 原则的落实等等。例如在1988年的纲要中,固然就行 蓄洪区的人口控制题目提出了明确的要求,但却没有能够就 责任和经费题目做出规定和安排;即使在2006年的若干 意见中,由于牵涉到民政救济,也无法对蓄滞洪区的扶持 与救助办法做出具有约束性的规定。 (二)部分法规的执 行主体不明确,过于抽象和原则,操纵性比较差 法规中的 执行主体不明确是我国法律法规中的通常情况,并非蓄滞洪 区治理政策与法规所独占,具体到蓄滞洪区的治理,比较突 出的有:(1)人口控制政策的执行手段不明确,没有得力的 实施措施,导致指导纲

15、要提出的人口增长率得不到有效 的控制;(2)农村土地利用和农业生产结构调整的主体和责 任不够明确;(3)就地避洪设施的日常治理主体不明确,不 够有效,导致较多的安全设施在建成之后,缺乏有效的治理, 尤其是对于一些小型的安全设施,这种现象更为突出;(4) 安全撤离后的食宿保障主体和经费安排不够明确,可能导致 蓄滞洪区运用次数比较多的情况下,安全撤离后的食宿难以 得到有效保障。目前部分政策法规对蓄滞洪区经济社会活 动的规范比较抽象和原则,缺乏可操纵性。例如如何确定不 同类型蓄滞洪区的治理与经济发展模式,经济结构和产业结 构调整,鼓励当地群众外出务工的规定等;限制蓄滞洪区内 高风险区的经济开发活动,

16、鼓励企业向低风险区转移或向外 搬迁,都缺乏相应的财政和税收手段的配套。又例如,如何 加强蓄滞洪区土地治理,土地利用、开发和各项建设必须符 合防洪的要求,保证蓄滞洪容积,实现土地的公道利用,减 少洪灾损失;蓄滞洪区所在地人民政府要制订人口规划,加 强区内人口治理,实行严格的人口政策,严禁区外人口迁进,鼓励区内常住人口外迁,控制区内人口增长,等等。类似这 样的规定和政策往往没有能够提出实现这些政策目的的手 段和措施,导致了政策难以落实。 由于法律和法规对有些 事项规定得不够具体,这些未作具体规定的事项的治理就被 赋予给了行政部分,目前淮河流域行蓄洪区的安全设施建设 由淮委负责,而行蓄洪区的日常治理

17、,普遍实行地方行政负 责制,由省、地、县有关部分分别治理,往往各持己见,轻 易产生矛盾和争执,在蓄滞洪区的运用、建设和日常维护治 理方面出现分歧,协调时间长,轻易延误时机。例如在实际 调研过程中,就发现在行蓄洪区建设了过大的安全区的题 目,其原因就在于原来纲要只是规定了不宜建设过大的 围村埝,但没有更具体的规定,这实际上将裁量权赋予了行 政部分,而地方政府倾向于做大围村埝,以保护更多的土地 和人口,但却增加了日常的运营用度(如电费),也削弱了 调蓄洪水的能力。(三)行蓄洪区的建设和治理的资金来 源不够明确,缺乏保障,导致部分设施和制度难以有效发挥 作用 蓄滞洪区的基础设施建设主要包括蓄滞洪区围

18、堤、控 制闸、隔堤、安全设施、转移道路、通讯设施、预警系统以 及与“移民建镇”配套的生产、生活基础设施,需要大量的资 金,但由于建设资金的安排灵活性比较大,有时出现建设资 金不落实以及暂时挪用的题目,导致目前蓄滞洪区的基础设 施建设不能达标。而且,由于历来重建设轻治理,对于工程 措施的建设资金一般安排得相对比较充裕,而治理方面由于 时间长,治理主体在工程建设期内不是很明确,建成后的治 理资金很难做到有效的估计,经常导致治理资金不能足额及 时到位,蓄滞洪区的安全设施的治理不够有效,小型配套设 施如排涝设施跟不上,造成一些安全设施有时不能正常发挥 作用或者毁损得比较快。 按照1988年纲要的思路和

19、 规定,安全撤离设施的建设与治理责任基本由地方政府负 担,例如撤退道路和对口安排、撤退船只车辆、食宿、防疫 等事项均有地方负责,但在纲要中都没有对此就机构、 职员和经费以及问责等做出规定,其它的法律法规也没有做 出相应的具体规定。 (四)控制蓄洪区内人口增长的政策 不够完善有力 目前,蓄滞洪区人口控制措施不力,人口增 长过快,尤其是对于那些使用频率比较高的蓄滞洪区,致使 行蓄洪运用损失大,难下决心。人口增长过快的原因是多方 面的,首先是没有一个清楚或明确的长远规划以及对人口规 模的控制指标。其次是固然有原则性的规定,但规定太模糊, 没有落实到部分和责任人,缺乏问责制度。三是缺乏必要的 政策手段

20、和资金支持,尤其是对于蓄滞洪区内活动在外的人 口的计划生养工作难度很大。 此外,也有生养习惯和受经 济利益驱使,人口自然向经济发达地区汇集的原因。如有的 蓄滞洪区,随着转移道路等基础设施的建成,生产生活条件 得到了改善,甚至超过了保护区的条件,人们很自然的要向行蓄洪区里迁移,加上有关政府部分、社会团体、学校等机 构的迁进,并由此而带来第三产业人口的增长,很难避免人 口的快速增长。(五)缺乏完善的移民建镇配套办法 移 民建镇”是蓄滞洪区安全建设的有效途径,其基本特征是:农 民的房屋、财产、企业等与农田作业分离,在安全区(镇)内 生活,到安全区外耕种生产。一般情况,安全区的间隔间隔 控制在10公里

21、左右,居民与耕地的间隔最大在5公里左右, 可通过自行车等交通工具到田间耕作。目前由于耕作间隔、 基础设施建设、土地关系调整以及房屋财产等多方面的原 因,“移民建镇”在实施过程中还有一些障碍,为保障“移民建 镇”措施得以顺利实施,还必须制定和实施配套的政策或法 规,以规范和调整“移民建镇”工作,使农民能够迁得出,住 得下。 (六)补偿办法的规定比较繁琐,难以执行, 且导向作用与长远目标不协调 补偿办法核损阶段的操 纵程序过于复杂、任务很重,操纵本钱高。登记核查工作以 “三榜公布”为核心,为了尽量减少三榜公布的异议,在统计 时一个村分几个小组进行,统计结果先在小组内进行公布, 充分发挥村民之间的互

22、相监视作用,时间一般是35天。 规定的“三榜公布”以7天为准,公布后有异议的修改后再公 布。固然名义上为“三榜公布”,但是实际公布时有些地方达 6、7次之多,由于操纵过程中牵涉的人很多以及退水较慢, 进行财产损失登记时很多财产还泡在水里,难以进行核实,从组建小组、登记、上报、核查、下款到发款,也要半年的 时间,大部分群众是在春节前拿到补偿金,有时出现题目还 要进行核查,拖的时间更长。有些题目在政策上也很难把握, 如缺乏对工矿企业和农户依法承包滞洪区内的种植物的补 偿,缺乏对在进行抗洪抢险中负伤或死亡职员及家属的补 偿。而且部分地方滞洪区与非滞洪区的边界难以确定,补偿 面积难定。 此外,对“移民

23、建房”政策也产生了消极影响。2003年淮河大洪水中蓄滞洪区的大规模运用,使国家意识到 了补偿政策的实施难度与补偿负担的沉重。因此,更加倾向 于采取一次性投进将区内居民迁出蓄滞洪区的“移民建房”政 策。2003年大洪水之后,安徽省一期计划搬迁11个蓄滞洪 区的居民,但由于种地间隔远,不方便,有些区内职员仍不 愿意搬迁。此外,邻近蓄滞洪区的低标准保护区固然受了灾, 却不能得到像蓄滞洪区那样的补偿待遇;而蓄滞洪区不分洪 的年份可以得到丰收,分洪的年份有国家补偿,反而成了人 们更愿意生存的地方,这就与实施移民建镇政策产生了矛 盾。 固然2006年5月财政部对原国家蓄滞洪区运用财 政补偿资金治理规定进行

24、了修订,农作物的补偿不再按照 耕地上实际耕种的农作物确定补偿标准,而是按照当地主要 农作物前三年同季农作物均匀产值的50%-70%来确定补偿 标准,简化了确定农作物、专业养殖和经济林补偿标准的程 序,但仍然存在程序比较复杂,导向性作用不强的题目。三、调整淮河行蓄洪区治理政策与法规的建议 (一)按照 蓄滞洪区的重要性和使用几率对蓄滞洪区进行分类治理 在蓄滞洪区的建设与治理过程中,应该充分体现分类分级治 理的原则,按照蓄滞洪区的重要性和使用几率对蓄滞洪区进 行分类,非常重要而且使用几率高的蓄滞洪区就要严格控制 人口以及非农经济活动,尽量减少蓄滞洪区使用所带来的损 失,对于那些不是很重要但使用频率高

25、的蓄滞洪区,可以通 过适当进步防洪工程建设标准,降低使用频率,同时答应蓄 滞洪区内发展一些非农产业,对于那些很重要但使用频率不 高的蓄滞洪区,由于暂时不能转为防洪保护区,一方面要加 强安全设施建设,保障生命财产安全,同时要在离口门比较 远,有相对充分转移时间的地方发展第二和第三产业,对于 那些既不是很重要使用频率又不高的蓄滞洪区,要创造条件 转为防洪保护区,积极发展二、三产业,促进蓄滞洪区的经 济发展和人民生活的改善。(二)尽快制定蓄滞洪区建设与治理条例 由于蓄滞洪区的建设和治理牵涉的部分和 地方多,既有中心多个部分(如水利部、财政部、民政部、 国土资源部、人口与计划生养委员会、发改委、交通部、建 设部、保险等金融监管部分)要承担的责任,又有地方各级 政府承担的职责,情况复杂,领域多,解决的难度大,因此, 有必要制定一部对蓄滞洪区的建设与治理进行全面规定的 法规性文件,如制定蓄滞洪区建设与治理条例,将涉及 蓄滞洪区的重要题目予以明确规定,作为蓄滞洪区建设和治理的“基本*”,并以国务院令的方式颁布,进步蓄滞洪区建 设与治理法规的权威性。(三)尽快明确蓄滞洪区安全设施建

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