全面建成小康社会背景下的农村精准扶贫方略-兰德

1、全面建成小康社会背景下的 农村精准扶贫方略党的十八大报告首次提出全面建成小康社会的目标建成小康社会的短板在农村农村小康的难点在贫困地区和贫困人口解决农户贫困问题是全面建成小康社会的先决条件一、小康社会建设与农村减贫“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定的减贫目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两不愁）保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障）贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。 十八届五中全会提出的目标：到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困二、

2、贫困地区的区域发展中国的贫困具有明显的区域性特征在国家统计局估计的全国7017万贫困人口中东部地区贫困人口586万，占8.35%，贫困发生率3.7%中部地区贫困人口2831万，占40.34%，贫困发生率11%西部地区贫困人口3600万，占51.30%，贫困发生率18.2%在全国8962.5万 建档立卡贫困人口中东部贫困人口617.8万人，占全国贫困人口6.9%，贫困发生率3.9%；中部贫困人口3889.5万人，占全国贫困人口43.4%，贫困发生率15.1%；西部贫困人口4455.2万人，占全国贫困人口49.7%，贫困发生率22.5% 80年代中期以来，中国的农村扶贫主要强调对贫困地区的扶贫开发

3、，扶持对象是大小不同的区域贫困县和扶贫开发重点县扶贫开发重点村14个连片特困地区扶贫开发的主要内容基础设施（水、电、路、基本农田）社会服务（教育、卫生、文化）产业发展和就业生态环境区域性扶贫开发有力地促进了贫困地区的发展，缩小了区域差距1994-2000年国定贫困县农业增加值年均增长7.5%，高于全国7.0%的年均增长速度粮食产量年均增长1.9%，是全国平均增长速度（0.6%）的3.2倍农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12.8%，比全国平均增长速度快2个百分点 2002-2008年重点村的人均纯收入增长速度要快于重点县和全国的平均增长速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平

4、均增长率外，重点村其它收入的增长都高于全国平均水平和重点县基础设施的变化也更快三、区域发展对未来减贫的局限性但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益扶贫到户的项目和投资不多乌蒙山区6个县的调研发现2013年扶贫项目农户覆盖率约30%，获得补贴的农户比例只有15%对整村推进项目进行评估后发现，扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对比较富裕的农户，贫困农户很少受益整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%而平均收入以下的农户基本没有从整村推进项目中受益贫困农户不能受益的主要原因是缺乏到户机制，贫困户难以参与和分享各类扶贫项目贫困户缺乏利用基础设施项目创收的能力到户项目因为贫困户负担

5、不起配套资金和成本而不能平等享受产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷”的问题金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而被排除在外四、精准扶贫精准扶贫是习近平总书记在2013年11月在湘西考察时提出来的：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”中央办公厅2013年25号文“关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见”中，将建立精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。精准扶贫的含义就是扶贫要到村、到户、到人根据中办25号文的精神，国务院扶贫办制定了“建立精准扶贫工作机制实

6、施方案”目标任务：通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长效机制。习近平总书记在贵州考察时提出“六个精准”要求，即：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。概括地讲，精准扶贫包括：精准识别和精准管理（扶持对象精准）、精准帮扶（项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准）、精准脱贫和精准考核（脱贫成效精准）精准扶贫是地方政府的主要职责精准识别和精准管理精准识别就是通过一定的方式将低于贫困线和没有达到“两不愁、三保障”的家庭和人口识别出来，同时找准导致这些贫

7、困家庭或人口贫困的关键性因素，它是精准扶贫的基础。2013年底全国共有8249万收入低于2736元的贫困人口，2014年底低于2800元的贫困人口7017万，这是精准识别和建档立卡的主要对象。全国的建档立卡的名额就是根据统计部门利用农村住户抽样调查数据估计出的各省和县的贫困发生率的基础上分配的，同时允许各地有10%左右的上浮幅度。全国第一批建档立卡户2948.5万户，8962.5万人精准识别和建档立卡中出现的困难和问题最主要的问题国家确定的识别标准在基层无法可靠地实施国家统计局使用人均消费支出和贫困线来估计全国贫困人口数，建档立卡使用人均收入作为指标精准统计农户的收入是一件复杂的事情，通常由专

8、业机构（如统计部门）通过抽样的方式进行并且成本很高。在没有准确家庭收入的情况下，对建档立卡户的识别通常只能依靠民主评议的方法来进行。基层在民主评议中使用的是综合标准：除了收入外，还会考虑健康状况、家庭负担、财产状况、人际关系等。是一种多维贫困的概念。民主评议较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和合法性问题，但与收入标准会存在较大的差异。导致一部分收入低于2736元的农户没有被确定为贫困户，而一部分收入高于2736元的农户被确定为贫困户。乌蒙山片区的贵州、云南和四川3省6县60个村1200户的抽样调查结果显示，2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58

9、%的农户收入低于贫困线在武陵山片区的贵州、重庆、湖南和湖北4省4县40个村1000个建档立卡贫困户的抽样调查结果显示，建档立卡户中49%的农户收入高于贫困线根据对建档立卡户的抽样调查和评估，按收入标准评估的准确率只有50%表明以收入标准判断，民主评议识别的准确率只有50%。这对精准扶持和精准考核构成巨大的挑战。需要改善识别标准和方式首先要依据中央提出的“两不愁、三保障”的扶贫目标来设定标准国家层面需要改变单纯以消费支出为基础的识别标准，从多维贫困（包括教育、健康、资产等）的角度看待贫困问题扩大建档立卡户的规模对脱贫的家庭继续扶持地方政府进一步改进建档立卡工作要了解国家统计局对消费和收入的定义和

10、计算方法对村干部进行必要的培训确定合理的排除性指标改进识别方法（例如，控两头、选中央）精准管理首先是对所有识别出来的贫困户建档立卡，为扶贫工作提供包括贫困家庭基本状况、致贫原因和帮扶措施等方面的详细信息，为精准扶贫提供信息基础。然后根据贫困状况的实际变化，及时识别出新的贫困家庭和人口，同时将已经脱贫的家庭和人口调整出去，保持精准扶贫的有效性。由于贫困人口的脆弱性，为了巩固扶贫成效，对于脱贫人口也需要关注和扶持。建档立卡工作是一项经常性的工作，技术性比较强，需要有专门的机构和人员负责。精准帮扶与“五个一批”精准帮扶是在精准识别的基础上，针对贫困家庭的致贫原因，因户和因人制宜地采取有针对性的扶贫措

11、施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。致贫原因的多样性和差异性要求精准扶贫有高度的针对性，即需要什么扶持什么。精准帮扶是精准扶贫的关键。中央提出通过“五个一批”的扶贫方式解决7017万贫困人口的贫困问题发展生产脱贫一批易地搬迁脱贫一批生态补偿脱贫一批发展教育脱贫一批社会保障兜底一批精准帮扶方面的问题地方政府和扶贫部门的思想和观念问题没有充分认识到扶贫工作的综合性和艰巨性认为精准扶贫主要是扶贫部门的事情，没有建立有效的大扶贫格局扶贫到户的方式过于简单化直接给所有贫困户现金补贴让贫困户和非贫困户做同样的产业项目出现大量到户项目失败的现象很少进行综合扶持，导致扶持的效果和可持续不佳过分关注贫困家庭

12、当年的收入，不注重资产积累，贫困户的抗风险能力低，返贫现象突出资金管理方面的问题目前很多的资金通常是与项目捆在一起的，资金跟着项目走，缺乏足够的灵活性。项目类型往往又是上级部门确定的，从而导致与实际需求脱节。这不仅会导致扶贫精准度的下降，还会造成资金的浪费短期和长期效果的平衡问题创收与教育创收与儿童健康开发式扶贫与社会保障的有效衔接问题2015年11月农村低保人口4933万，人均支出水平139元/月要解决这些问题需要扶贫资金管理体制的改革和加强资金整合扶贫资金的管理应该进一步下放的到县级政府（今年进行扶贫和涉农资金在县级整合的试点工作）扶贫项目和扶贫方式由县乡政府根据实际情况自主确定中央和省级

13、政府负责监督、检查、考核和评估，重点放在扶贫的实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领域）其它行业部门的资金管理也需要进一步下放，以便于资金在基层的整合需要审计制度的改革加大一般性财政转移支付创新到户机制是关键产业扶贫：主要解决贫困农户独立发展产业能力弱的问题，让贫困户能进入由新型经营主体主导的产业体系中合作社（协会）+贫困户关键是解决贫困户如何加入一般由大户主导的合作社，如政府提供一些基础设施、对贷款贴息等，同时明确合作社带贫困户的数量对合作社提供技术支持合作社为贫困户解决技术和市场问题贫困户在合作社的技术指导下只负责相对简单的生产环节公司+贫困户（公司+合作社+贫困户）土地流转+就业入股分

14、红技术/资金服务+订单生产要避免用大量的扶贫资金直接扶持企业，扶持的重点是让贫困户有机会和能力从企业发展中受益对企业的扶持主要从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息）等方面考虑联户合作生产（大户带动）对联户生产提供基础设施、技术和资金方面的支持明确联户中贫困户的比例明确贫困户产权和收益分配的比例就业扶贫通过有针对性的培训提高贫困家庭劳动力的意识和技能观念的改变技能的提高综合能力的增强帮助贫困家庭的劳动力找到稳定的就业机会通过东西对口扶贫的安排动员民营企业的参与公益性岗位（以工代赈、生态维护、环境卫生）提供基本的社会保障以及城乡一体化衔接权益保障和法律援助金融扶贫综合性农村金融改革信贷+政策性保险+

15、抵押品市场金融部门与地方政府协作补贴风险控制（担保）成本分担农村金融市场开放和普惠性金融机构的发展扶贫移民搬迁差异化补贴渐进式搬迁（吉安的梯度搬迁）住房成本控制教育与医疗扶贫普及学前教育并对贫困家庭提供补贴免费职业教育和生活补贴免费高中教育和生活补贴提升教育质量（广西全区的远程教学、吉安的远程教学）降低上学成本（吉安恢复教学点）新农合的全面覆盖和差别化的补贴降低贫困人口的就医门槛大病保险和大病救助对留守人员的关爱与帮助资产收益扶贫定义：将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目。对象：资产收

16、益扶贫适用于所有类型的贫困户，但项目实施的主要对象应该为失能贫困户和弱能贫困户。失能贫困户是指完全丧失劳动能力，不能参与生产和创收活动的建档立卡贫困户。弱能贫困户是指劳动能力有限，只能从事轻体力劳动的贫困户。主要包括劳动人口年龄超过60岁以上和主要劳动力健康状况不佳的建档立卡贫困户。弱能贫困户在建档立卡贫困户中的比例大大高于失能贫困户。资产类型自然资源光伏资源、水电资源、旅游资源、矿产资源等农户和村集体自有资源或权益：土地资源，农户的土地使用权和村集体的土地所有权。通过农户土地流转和土地入股、村集体荒山荒坡入股等林权，村集体和农户的林权流转和入股扶贫或其它资金直接投资扶贫或其它资金以入股、借贷

17、等形式直接进行投资，不涉及购买或建设等环节投资理财扶贫或其它资金投资生产设施和不动产扶贫或其它资金投资生产设施和不动产建设，并以其入股或出借给经营主体社会保障兜底低保标准和贫困标准的“两线合一”识别方式和信息系统的统一提高保障水平综合性保障措施社会保障措施和开发式扶贫措施的有机衔接谁来扶的问题处理好贫困人口内生发展动力与外部帮扶的关系穷人最大的贫困是心态外部主导的扶贫既可能改变这种心态，也可能强化这种心态处理好村级自我治理能力的提升与外部帮扶的关系关键是在帮扶的过程中培养和提升村级的管理能力，包括培养村两委的人才让村两委发挥主导性的作用参与式方法的运用贫困人口和贫困村自我发展意识和能力的提高是判断扶贫成效的主要标准干部帮扶到户的方式重点是提升贫困户的自信心需要持续传授、陪伴、鼓励和支持的过程精准脱贫和精准考核精准脱贫的基本标准：“两不愁、三保障”需要制定更具体和可操作的标准精准考核包括：工作考核针对建档立卡贫困户建立第三方的核查评估机制总体扶贫成效的考核国家统计局根据贫困线标准和住户抽样调查数据对全国和各个地区的贫困人口变化情况进行估计这是扶贫成效的重要依据面临与建档立卡标准不一致的问题，精准扶贫的部分成果不能反映在总体考核中需要与统计部门合作以改善监测评估方法五、贫困的