城郊集体土地征收问题研究

1、城郊集体土地征收问题研究 摘要 天元区在发挥土地资源优势过程中创造性地开展工作，为国家级高新区建设作出了积极贡献。但是，在城郊集体土地征用过程中，存在补偿标准补偿范围偏低偏窄、征地收益分配不合理而导致失地农民权益受损；土地征收主体多程序不完备而导致操作不规范；失地农民安置方式单一而导致社会保障不到位等问题。解决这些问题，主要途径是适度提高征地补偿标准、合理分配土地收益、严格规范征地行为、多渠道安置失地农民，着力构建失地农民的长效保障机制。 关键词 土地征收；农民权益；征地补偿标准中图分类号D922.3文献标识码A 文章编号 1006 5024(2011)06 0141 04天元区地处湖南省第二

2、大城市株洲市的河西，成立于1997 年 7 月，辖区面积150 平方公里，总人口 19 万；辖区内有马家河、群丰两个镇，泰山、嵩山、栗雨三个街道办事处， 30 个行政村， 8 个农村管理处， 31 个居委会。 2000 年底，天元区与株洲国家高新技术开发区进行了职能归并，构筑了株洲新区。近几年，随着城市建设、园区发展用地需求量急剧增长、土地征收工作压力增大。经统计，从2000 年至 2010 年，全区共计征收土地1500 公顷，因此而引发的征 地信访量也占信访总量的绝大部分。 2002 年至 2010 年，因土地征收引发的信访量占总信访量的73.5，土地征收中存在的问题已成为引发社会不稳定因素

3、的主要原因之一。一、天元区土地征收现状及存在问题随着城市化进程的加快，征地拆迁工作所面临的环境日益错综复杂。尽管如此，此项工作在按期完成征地任务、安置被征地农民生活生产工作、解决被征地农民社会保障等方面仍然取得了良好成效。近两年，该区完成征地拆迁近万亩，园区开发工业用地4000 多亩，涉及建设工程项目 50 多个，动迁群众7400 户，基本实现了按期交地，无一例恶性拆迁事例，无大规模上访事件。从 2004 年起，该区以“政府主导、统一规划、市场运作、成本销售、社会化管理”为原则，在株洲市率先启动征地拆迁农民安置房建设工程。他们先后出台 9 个政策性文件，保障安置房的建设，集中安置被征地农民。安

4、置房售价约为市场价的 40 。至2009 年底，建成安置房4492 套，安置征地拆迁群众万余人，去年启动建设安置房 7226 套，到年底将从根本上解决安置房供应不足的矛盾，实现拆迁与安置基本同步。根据失地农民的就业意愿和市场需要，该区采取自办和联办的形式，为失地农民免费开办专业技能培训和SYB 创业培训，仅2010 年就培训 6250 人，其中 3826 人实现了灵活就业。同时，面向企业组织订单培训，与株洲铁道职院、冶金职院等院校合作，建立人力资源培训基地，与南方阀门等 20 多家进区企业签订了技能人才用工合同，选送失地农民到培训基地接受1 3年的专业培训，在全市首创了“职业院校+企业+失地农

5、民”的订单式培训模式。为鼓励企业招用失地农民，该区规定落户高新区的高新技术企业招用失地农民的比例不低于 10 ，服务业不低于 30 ，其他企业不低于 20 ， 同时对用人单位给予奖励和资金支持。 目前， 该区 80 的失地农民实现了就业或自主创业。 为全面解决失地农民的养老、医疗等基本生活保障问题，该区实施被征地人员基本生活保障制度，率先在全市将征地拆迁农民75的土地补偿费和全部安置补助费用于建立被征地农民基本生活保障。截止到 2010 年底，已为 6500 多名被征地人员办理各项基本生活保障业务，发放失地人员养老保险补贴、生活补助费、医疗费共计2500 余万元。与此同时，因政策和执行的原因，

6、在征地补偿安置中存在的问题也逐步显露出来，具体表现在如下几个方面。（一 ）补偿标准过低，补偿范围偏窄.补偿标准过低。目前天元区执行的征地政策株政发200620 号文件，是以湖南省人民政府办公厅湘政办发200547 号文件规定的株洲统一年产值标准的约 10 倍数 （国家规定最高补偿30 倍）来确定土地补偿费、安置补助费的标准。 2006 年至今，株洲市统一年产值标准为 1800 元亩，标准一直未增加。天元区是株洲市的政治文化中心，又是国家级高新技术开发区的所在地，其郊区农业经济发达。根据天元区统计部门提供的测算报告，在2009 年末该区综合平均每亩耕地年农业总产值是7059 元，综合农业人口的年

7、均农业总产值是6116 元。在住房安置面积标准上，天元区在土地征收中的人均住房安置面积只有20 平方米，相当于目前城镇人口人均住房面积38.1 平方米的 52.5 ， 在住房货币安置房屋单价方面，远远低于目前的市场价格。.补偿范围偏窄。根据中华人民共和国物权法的规定，农民对土地的承包经营权是一种用益物权，即土地被征收的情况下，农民作为用益物权所有人应该得到合理补偿。但是在实际征地工作中，只象征性地补偿了每亩 1800 元的青苗（生产）补偿费（此为一类标准，二类标准为 1600 元），并没有对被征地农民在集体土地上的投入、残余地分割的损害、经营损失等进行补偿，使得补偿范围很窄。城郊被征耕地由于用

8、途的变更，可能几十倍甚至上百倍地增值，但现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，农民并没有享受到增值收益。（二 ）征地收益分配不合理，失地农民权益受损一是利益分配格局不合理。在征地补偿款问题上，天元区近郊目前的征地价格为每亩平均 30 万元，其中，要收取土地出让金（4 15 万元 ） ，用地管理费 （每平方米 8 元） 、耕地占用税 （每平方米 9 元）、 被征地农民社保金（ 占补偿金的 25 比例 ）等费用， 这样到村一级时每亩只有4 万元多。 这样， 土地转用后的巨额增值收益就为地方政府所有。根据有关调查资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得 60 70 ，

9、村级集体组织获得 25 30 ，真正到农民手里已经不足10 ， 可见， 农民基本得不到土地的增值收入，政府和土地开发商获得大部分土地增值收入。这种利益分配格局显然相当不公平。二是征地费用分配方式不科学，失地农民权益受损。目前，天元区征地费用的分配方式是以当前农村被征地范围内的实际农业人口为基础的，这样将会在一定程度和范围内降低农民生活水平， 并且不能实现新 土地管理法 规定的 “在保持原有的生活水平上有适度提高”这一目的，反而还将会有所下降。具体表现在：（1）在土地被征收之前，如果小孩长大升学、参军、女孩出嫁、老人死亡（或意外死亡），他们的土地都将在土地调整时交还集体，由集体另行配置。但是如果

10、是征地后出现这种现象时，这些人已经享受到的土地补偿是不会随着他们情况 的改变而退出来重新分配的。(2)单身男青年未来的配偶和孩子既不能得到土地又不能得到补偿，这就意味着一个人的补偿将来至少要供三个人生活，然而还有人均生活成本不断提高的因素，这显然不能保持或提高生活水平。如果土地不被征收，他们将在土地调整中得到一份土地，然而土地被征收后他们就永久地失去了获得土地的机会。若土地不被征收，他们在农闲时期也可以外出打工从事非农产业，挣的钱也可能比得上他们农转非后从事非农产业挣的钱，两者相比较，征地后仍比不上征地前的生活水平。(3)有的农民由于身体欠佳文化素质不高， 不能实现再就业和创业， 成为永久性无

11、业人员， 没有收入， 只有支出， “坐吃山空”，仅依靠低廉的补偿费维持生活，很多最后沦为吃“低保”，靠政府发的每月几百元的最低生活保障费维持一家人的生活。由于长期无业，又生活在繁华而贫富差距悬殊的城市，不免会产生不健康心理。(三)土地征收操作不规范，缺乏透明度一是征地实施主体多，导致标准执行不一。天元区实施土地征收的主体为各项目指挥部、 株洲高科集团、 区重点办，国土管理部门只负责征地文件报批和结算工作。目前，由于该区土地征收由国土部门委托各单位实施，由于各征地实施主体的领导、土地所在地的镇（街道 ）领导和具体实施征地工作的人员对政策的理解程度、处理问题的方式及其他方面素质的差异，或利益取向不

12、同，导致政策执行上产生偏差。同时，个别实施主体为了所谓按期交地、加快项目开发建设，为了安抚农民和平息信访，便擅自提高标准发放待安置生活费，随意放宽补偿标准。二是程序不够完善，实施不够到位。概括地讲，主要存在以下问题：现行土地征用程序基本上是事后程序，土地 征用过程中农民几乎没有发言权；程序执行不到位，即为 了赶进度，征地程序的履行时间不符合法定时间逻辑关系的现象时有发生。比如，未进行“征收土地公告”和“补偿安置方案公告”就进行清理补偿，不在规定时间内发布“两公告” ，即使发布公告也只是满足于形式上的需求，造成程序上的混乱。三是征地前的人为限制性政策过多且太早。为了所谓的节省征地补偿费用，降低土

13、地取得成本，该区就在拟征地前的 1 3年，以政府或部门的名义发布文件，对户口的迁移、农村房屋的建设、产权的变更等予以冻结，使得一些合法的手续无法得到审批，有剥夺群众权利之嫌，比如：合法的亲属投靠、房屋的改扩建、买卖等都不能办理，冻结了有关农村建房手续的审批和户口的正常迁移。（ 四 ）失地农民安置方式单一，社会保障有待完善目前执行的株政发200620 号文件规定，对失地农民主要有农业生产安置、基本生活保障安置、入股分红安置、货币安置和留地安置五种方式。实际上，天元区对被征地农民主要采取货币安置方式。一次性货币安置从短期看比较省事，但不利于农民的长远利益。很多农民失去了土地的同时也失去了自己的房屋

14、和职业。由于农民社会保障制度建设远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，失地农民参保覆盖率还是不高。从农民自身层面看，对“农民缴费为主、集体补助为辅、国家政策支持”的农村社会保障制度认知度还不高。在住房安置方面，尽管该区在安置房建设上投入了大量的人力、物力和财力，但是随着该区建设项目用地的增加和城市化进程的加快，被征地拆迁农民越来越多，因安置房建设相对滞后 （启动于 2004 年） ，需求量又远大于供应量，所以还不能实现住房拆迁和安置同步的工作目标。二、构建被征地农民长效保障机制的对策从根本上解决目前征地工作中诸多问题的基本途径，是 改革土地征收制度。我们应从科学发展观

15、的高度出发，从真正代表人民群众的最根本的利益的角度出发，加快征地制度改革，用制度制约征地，切实保护被征地农民的合法权益，从而使有限的土地资源在社会主义现代化建设过程中发挥 更大作用。（一 ）完善土地征收补偿机制，科学确定征地补偿标准。针对征地补偿标准偏低、范围偏窄的问题，我们必须对现有征地补偿标准进行调整，适度提高征地补偿标准，同时扩大征地补偿范围， 维护好、 实现好农民的土地权益。 笔者建议： 第一，在规划确定的相同区片内，征地时应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。第二，在确定补偿标准上，引入市场机制，由土地资产评估机构来取代征地主体而决定补偿价格。征地主体政府确认几

16、家资 产评估公司，征地客体被征地农民抽选资产评估公司对 自己被征收土地和资产进行价值评估， 形成政府、 中介公司、 被征地农民三者之间的相互监督关系。 第三， 在补偿范围上，对被征地农民在集体土地上的投入、残余地分割的损害、经营损失等进行补偿，以便享受到土地增值补偿。第四，在补偿对象上，对征地时的学龄前儿童和在读的非大、中专毕业生及连续攻读的研究生， 制定相关补偿标准， 即不能考入大、 中专的一次性补助标准和能考入大、中专的一次性补助标准；对征地时在读的大、中专学生和连续攻读的研究生，制定一次性补助标准；对土地被征后一直享受日常生活保障基金的农转非人员，如果死亡，也制定一次性补助标准对其家属予

17、以补助。（二 ）建立健全配套制度体系，合理分配土地收益。一是建立农转非人员子女入学制度。当前，农转非人员子女入学是征地后续管理过程中的一大难题。他们农转非后，子女人学完全按照城镇人口的收费标准对待，显失公平。因此，农转非人员的子女在义务教育阶段，可以继续享受农村义务教育的政策。二是建立健全农转非人员医疗保险制度。目前，农村在逐步推广农村合作医疗制度， 以解决农民看病难问题。 但是，因征地而农转非后，有些人就不再属于农村合作医疗制度覆盖的对象，同时，也未纳入城镇医疗保险范围。因此，应根据农转非人员的实际情况建立独立的医疗保险制度。三是加强监督机制建设。 第一， 加强征地补偿费的分配、使用等的监督

18、；第二，加强征地后的监督，征地程序不应在用地单位获得土地使用权后即告结束，而应对用地实行有效的跟踪监督。四是建立健全土地市场。应尽可能地将除划拨土地目录规定应实行划拨方式供地以外的土地，全部纳入招、拍、挂的供应范畴，并且招标、拍卖和挂牌的底价一律按市场价格进行评估，不再由政府以行政决策的方式确定，以真正发挥市场的调节配置作用。五是加快推进集体非农建设用地使用制度改革，推动现有集体非农建设用地使用权入市流转。允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转，做到“两种产权、一个市场” ，统一管理。在农民自愿的前提下，实行土地人股、租赁等方式，使农民从土地开发中得到长久的收益。六是

19、合理分配集体土地收益。学界争论的“涨价归公”亦或“涨价归私” ，都带有一定的片面性。地方人民政府应本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的土地收益分配比例，让农民参与土地增值收益分配，以保护农民的长远利益。（三）完善集体土地征收程序，严格规范征地行为。为维护失地农民的利益， 规范征地行为， 必须完善土地征收程序。具体来讲，按照公正、公开与效率的原 则，完善土地征收及补偿的程序，提高征地程序中的公开性和农民参与性，强化土地征收过程的监督。借鉴有关国家和先进地区的先进经验，制定一套具体的土地征收程序，并严格规范地执行到位。首先， 统一征地实施主体。 为规范征地实施工作的管理，只应组建一个征地实施

20、主体，归国土管理部门管理，政策由国土管理部门统一解释。 其次， 必须完善行政内部民主制度，征地项目必须经征地机关正式会议程序表决通过；再次，土地规划方案、征地的用途以及补偿金的确定程序应增加透明度，必须通过事前公告、听证等方式保障利害关系人的知情权和参与权，并接受社会监督；第四，应该完善村级民主制度，凡涉及处置集体土地所有权的事项，必须经村民大会或村民代表大会集中讨论决定；第五，对于土地征收协议以及补偿安置方案，必须经村民大会三分之二以上的村民，或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意；第六，建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。建立司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权来制约政府的土地征收行为。比如，土地或房屋的权利人为维护自己的物权，在与政府就土地征收标准达不成一致时，便可以通过司法救济程序予以解决。（ 四 ） 多种渠道安置失地农民，着力构建失地农民“保障网” 。农民的土地被征收后，由于征地补偿机制目前尚待完善，不可避免地会有部分被征地农民或家庭沦于贫困的境地。保证被征地农民的可持续生计，既是社会公正的要求，也是政府职责所在。因此，在土地征用过程中，要采取以市场为导向的多种途径安置被征地农民的方法，构建全面的农村社会保障体系，让被征地农民实现“住有所居”、“