关于中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述

1、中央与地地方关系系法治化化学术研研讨会会会议综述述二第三三单元中央与与地方关关系基本本制度5、中央与与地方关关系基本本制度变变迁中国国社会科科学院马马克思主主义研究究院博士士生导师师辛向阳阳研究员员指出，研研究中央央与地方方关系就就应当正正视中央央与地方方关系出出现的新新变化。中央与与地方关关系的变变化体现现在各地地方发展展的失衡衡、以及及央地关关系的复复杂性。同时，辛辛教授认认为目前前在央地地搏弈过过程中，又又出现了了许多强强大的国国有企业业的背影影。这背背后诸多多力量的的角逐，也也是不容容忽视的的。同时时，现在在很多省省经济实实力很强强，这些些经济实实力的变变化使得得中央与与地方关关系，尤

2、尤其是中中央在对对地方的的调控力力度方面面出现了了一些新新的变化化。针对对以上这这些问题题，辛教教授提出出了自己己的几点点对策：首先，以以法治的的力量来来推进中中央与地地方关系系法治化化的进程程。其次次，当下下要建立立事权与与财权研研究的评评估机制制。再次次，区域域制度化化、组织织化向区区域法治治化进程程转化。要在区区域发展展的前提提下，理理出一条条法律规规制的程程序与道道路，形形成一套套法律的的机制与与规则。最后，要要处理好好几对关关系，一一是财权权与事权权的关系系、二是是垂直与与扁平的的关系、三是党党政关系系、四是是民主与与共和的的关系。在处理理这些关关系的问问题上，国国际上有有一些好好的

3、经验验我们可可以借鉴鉴，当前前研究央央地关系系对推动动中国经经济社会会的发展展也是有有极大的的重要意意义的。厦门门大学社社科处处处长、博博士生导导师朱福福惠教授授回应了了辛教授授的发言言，同时时结合自自身厦门门特区的的实际，论论证了央央地关系系的复杂杂性。朱朱教授提提出政治治公共管管理学中中的一些些研究方方法与手手段也是是值得借借鉴的。6、中央与与地方关关系立法法制度中央央党校封封丽霞教教授认为为地方立立法的第第一个价价值在于于拾缺补补遗。第第二个价价值在于于创新。中央立立法的立立法成本本比较大大，地方方立法的的成本相相对而言言是比较较低的。第三个个价值是是立法民民主价值值的实现现。通过过地方

4、立立法，在在地方立立法的小小单元中中，公民民的参与与才能变变成可能能。与此此同时，封封教授也也指出了了地方立立法存在在的一些些问题：一是立立法的重重复性现现象比较较多，另另一个就就是立法法的“先先行先试试”问题题。象上上海浦东东、天津津滨海，这这都存在在一些先先行先试试的问题题。面临临这一问问题，有有很多法法律上的的困惑。有试验验就有风风险，失失败了风风险由谁谁承担?封教授授为这一一系列问问题都值值得学者者们去深深思去研研究。中国国行政法法学研究究会副会会长、国国家行政政学院法法学部杨杨小军教教授认为为中央与与地方的的关系，很很多方面面是政治治学与宪宪法学的的问题。封教授授对三十十年的成成就与

5、几几个问题题的梳理理是非常常中肯与与有见地地的。我我国存在在的特殊殊的中央央与地方方的关系系与我们们的国情情有关。我们的的党是靠靠革命取取得的胜胜利，而而不是靠靠民主选选举而产产生，所所以相对对而言不不符合一一般意义义上的民民选政府府的概念念。这也也造成了了一个问问题，地地方官员员主要对对上负责责，而不不是对选选民负责责。另外外，杨教教授还指指出目前前比较突突出的财财税体制制的问题题，地方方的财权权、事权权不匹配配问题。7、自治区区自治条条例出台台难的原原因分析析及对策策中南南民族大大学法学学院副院院长潘弘弘祥教授授解释了了自治区区自治条条例出台台难的原原因。认认为自治治区自治治条例的的出台就

6、就涉及央央地关系系问题。中国是是典型的的行政化化的分权权方式。这种行行政化的的分权方方式在中中央集中中垄断之之后，就就会导致致各种各各样的问问题。会会使得中中央与地地方关系系很难按按宪法所所规定的的模式来来运作。权力具具有天然然的扩张张性的倾倾向，中中央一旦旦拥有权权力的话话，就不不会轻易易再把权权力下放放到地方方。潘教教授认为为要改行行政化的的分权方方式为立立法化的的分权方方式，使使得国务务院不在在分权模模式中占占主导地地位，让让立法机机关在分分权模式式中占主主导地位位。此外外，还要要建立起起民族地地区多元元化的纠纠纷解决决机制。中央央民族大大学法学学院田艳艳副教授授指出自自治区自自治条例例

7、出台难难的最为为根本的的问题就就是中央央与地方方关系没没有遵循循法治化化的道路路。自治治区自治治条例在在出台前前法律上上是没有有规定要要报国务务院各部部委征求求意见的的，但是是在实践践中却每每次要征征求各部部委的意意见的，所所以一征征求意见见就遭遇遇各部委委的反对对，遇上上了“审审批难”的的问题，一一直不能能出台。同时，田田教授还还认为现现有自治治条例的的质量不不高，很很大程度度上都是是对民族族区域自自治法的的抄袭，自自治条例例的质量量低下导导致不能能有效的的调动地地方的积积极性，最最终不利利于推动动少数民民族自治治地区经经济的发发展。8、论地方方立法权权北京京航空航航天大学学法学院院王锴副副

8、教授采采取了曲曲线救国国的策略略，从讨讨论地方方立法权权转而来来讨论中中央与地地方权限限划分的的问题。王教授授认为对对地方立立法权这这一问题题的研究究十分重重要，它它有助于于更加明明晰央地地权限的的划分。北京京大学法法学院博博士生曹曹旭东认认为学者者们似乎乎限于法法律的框框架之中中来看中中央与地地方关系系法治化化这个问问题，中中国需要要在法律律与政治治关系的的角度看看，中国国政治架架构不是是法律问问题，政政治问题题是前提提问题，探探讨中央央地方关关系首先先要考虑虑政治上上的前提提和可能能性问题题。中国国共产党党的角色色没有转转换完成成。提出出要打破破法律框框架，从从更高的的视角来来看待这这个问

9、题题。国务务院法制制办青锋锋司长认认为要从从实际出出发，注注重中央央和地方方究竟存存在哪些些新变化化。同时时，在实实践中，立立法主体体的增加加很有限限度，要要用非常常严格的的程序进进行控制制。不能能以领导导人的意意志说了了算。行行政化分分权转变变为立法法方式分分权值得得讨论，尤尤其涉及及到自治治区自治治条例问问题。比比如很多多学者都都提到的的国务院院放权问问题，这这其中更更多的是是涉及到到利益博博弈的问问题。对对于地方方立法权权更应多多关注合合理性。同时，青青司长认认为讨论论立法基基本制度度问题，目目前现状状需要关关注，立立足现状状更有说说服力。对于，通通过行政政区划的的变更带带动经济济发展问

10、问题。这这涉及一一个成本本问题。最后，青青司长呼呼吁建立立中央地地方关系系法治化化的模型型。第四四单元中央与与地方关关系法治治化建构构9、民族地地区财政政权研究究湖北北民族学学院院长长戴小明明教授就就民族自自治地方方(地区区)财政政权这一一问题进进行了四四个层面面的描述述：首先先，财政政权是民民族自治治地方的的宪法权权利。现现代宪政政国家的的职能是是提供公公共产品品，因此此财政权权成为宪宪政重要要内容，也也是限制制政府的的一种方方式。关关于民族族自治地地方的财财政权相相关法律律主要有有：我国国宪法1117条条，我国国民族自自治地方方的财政政权规定定;预算算法第332条;民族区区域自治治法622

11、条关于于财政转转移支付付的规定定。其次次，民族族自治地地方财政政权的层层级是与与我国目目前实施施的民族族自治体体制相对对应的，主主要有四四个层级级：自治治区、自自治州、自治县县、自治治乡。其其中主体体是前三三个，最最后一个个是补充充。再次次，民族族自治地地方财政政权的现现状。首首先，对对自治地地方政府府的财政政权利的的重视不不断加大大。其次次，民族族自治地地方财政政权利不不断增强强。这种种增强主主要体现现在经济济实力的的增强与与转移支支付的加加大。但但是这种种增强仅仅主要体体现在自自治区、自治州州，而自自治县的的财政能能力却基基本没有有太大变变化。最后后，民族族自治地地方财政政权的困困境。第第

12、一、从从经济基基础的视视角上看看是财政政薄弱，自自给能力力差，制制度规则则与潜规规则同时时并存造造成了不不同层级级的自治治地方财财政能力力的差异异;第二二、制度度规则视视角上看看，财政政转移支支付制度度很不规规范，缺缺少公正正性、公公开性、规范性性这三个个法治环环境下财财政转移移支付制制度的特特征;第第三、基基层财政政主要是是保吃饭饭、保生生存、保保稳定，财财政能力力很有限限，甚至至情况比比较差。戴院院长认为为对中央央与地方方关系的的法治化化建构应应当从地地方出发发进行试试点，同同时完善善现行的的财政转转移制度度是最好好的突破破口。并并且，政政治家与与学者之之间在认认知上是是存在差差异的，不不

13、进入实实际中不不能了解解实际的的情况，这这就需要要考验我我国政治治家的能能力。中国国社会科科学院法法学所博博士生导导师陈云云生教授授回应戴戴院长的的发言，认认为戴院院长从财财政这个个角度对对民族自自治地方方的财政政制度进进行的梳梳理，是是非常必必要的。戴院长长提出的的困境非非常重要要，也指指出了解解决困境境的道路路。陈教教授认为为我国中中央与地地方关系系法治建建设不易易展开，而而民族自自治地方方与中央央的关系系则更容容易展开开，容易易达成目目标。同同时，作作为解决决民族自自治地方方财政权权问题的的一个思思路是财财政转移移支付制制度，但但是这种种制度容容易对民民族自治治地方的的发展造造成障碍碍，

14、因为为“吃皇皇粮”的的思想并并不能提提升民族族自治地地方发展展的积极极性，西西方国家家的经验验即使明明证。如如何提高高自治地地方的发发展经济济的积极极性与主主动性是是值得学学者们思思考的重重要问题题。100、完善善我国中中央与地地方法律律冲突调调节机制制中国国社会科科学院法法学所刘刘海波副副研究员员认为一一旦不同同法律之之间出现现了层级级冲突有有两种解解决方法法，一个个是政治治层面，就就是全国国人大常常委会，二二是司法法调节，选选择性适适用，就就是在案案件中是是否适用用。如果果发现抵抵触，地地方性法法规和法法律冲突突，逐级级报请全全国人大大常务会会。同时时，刘教教授还提提出要完完善我国国既有的

15、的审查制制度，而而不是建建立权威威的抽象象审查，只只有建立立判例制制度，依依靠立法法和司法法的双轨轨体制，调调节央地地关系，才才能真正正实现法法治化。中国国政法大大学王建建勋副教教授同意意将法院院的介入入作为解解决法律律冲突的的一种方方式。但但是，王王教授提提出如果果单纯只只采取由由法院审审查地方方法规是是否与中中央法律律抵触，这这是完全全不够的的。因为为，如果果中央法法律法规规本身就就存在问问题怎么么办?王王教授认认为，更更重要的的是法院院应当有有权利根根据宪法法或宪政政原则、精神对对中央制制定的法法律法规规进行审审查。因因为，实实际在我我国，很很多中央央法律都都是有问问题。如如果不能能突破

16、“法法院仅仅仅只能通通过选择择适用法法规的方方式来实实现调节节作用”，不不能给予予法律违违宪审查查权，那那么中央央与地方方关系的的法治化化是无法法真正实实现的。111、人民民代表大大会制度度:高度度地方自自治与高高度中央央集权的的困境云南南大学法法学院沈沈寿文副副教授认认为中央央与地方方关系法法治化的的主要方方式就是是分权。我国当当前走了了两个极极端，第第一个是是特别行行政区的的自治权权，第二二个是民民族区域域自治制制度下的的自治权权。国际际社会上上的“自自治权”主主要体现现是如果果中央侵侵入地方方自治范范围事项项，地方方可以诉诉诸裁判判机构，反反之亦然然。而我我国的自自治权是是说其他他地方没

17、没有，而而当地享享有的权权利。因因此，我我国的自自治与国国际上的的自治概概念是不不同的。沈教授授还提出出研究中中央与地地方关系系，人民民代表大大会制度度作为切切入点是是必须的的，这一一制度实实质是我我国国家家权力配配置的问问题。对对这一制制度主要要考虑的的是其设设置上如如果回归归宪法文文本的话话是否存存在问题题。如按按我国当当前宪法法及法律律规定，我我国人民民代表大大会一方方面是作作为塑造造政权组组织形式式的制度度，这是是横向层层面的表表现，实实际上呈呈现的是是一种一一权独大大的体制制。另一一方面则则是作为为塑造国国家结构构形式的的制度，这这是纵向向层面的的表现，实实际上蕴蕴含地方方自治的的内

18、容。所以，人人民代表表大会制制度这种种高度地地方自治治的制度度设计，却却被生硬硬地植入入一个注注重高度度中央集集权的单单一制国国家中，由由此带来来了一系系列制度度上的困困境。因因此，重重新审视视人民代代表大会会制度是是必要的的。中国国人民大大学王建建学博士士后认为为，中央央与地方方关系可可以分为为三个层层面，第第一是应应然层面面，第二二是规范范层面，第第三是实实然层面面。法学学家应该该在第一一与第二二层面之之间，特特别应当当重视对对法律文文本的规规范分析析。王建建军提出出是否能能从宪法法规范层层面对中中央民族族大学英英文名称称的改变变分析?同时，我我国宪法法在分析析中央与与地方关关系之中中所起

19、的的作用是是什么，是是否有指指导作用用?同时时，人大大在宪法法文本中中是否真真正存在在“一权权独大”的的现象也也是值得得探讨的的。122、地方方治理的的本土资资源苏州州大学法法学院博博士生导导师杨海海坤教授授主张解解决中央央与地方方关系应应当从以以下四个个方面着着手：一一、从村村委会开开始把社社会权利利发展起起来;二二、加强强党内民民主;三三、地方方制度应应当创新新，不要要害怕多多样化;四、特特别警惕惕部门、地方集集团利益益的扩张张，警惕惕垄断利利益对中中央的影影响。国家家行政学学院法学学部杨伟伟东教授授认为认认为中央央与地方方关系法法治化是是建构性性的，就就从解放放思想，从从自治开开始，改改

20、变央地地关系，很很重要是是提出多多样化，提提供思路路。但多多元化的的起点是是什么?本土资资源应放放在何种种位置?在大的的框架下下，单靠靠地方发发挥资源源，作用用很有限限。组织织部长学学习发言言，公推推直选，问问题就是是，提倡倡地方创创新，但但整个控控制权在在中央。所以应应该充分分给地方方空间，否否则永远远是空盘盘。中国国政法大大学法学学院张树树义教授授指出现现在考虑虑央地关关系，需需要考虑虑联邦制制问题。危险境境地，群群体事件件，此起起彼伏，对对任何政政权都很很危险，极极端事件件如成都都的房屋屋拆迁案案引发的的自焚案案。这对对政权一一个极为为危险的的信号。张教授授认为大大国没有有一个国国家，搞

21、搞集权是是成功的的。我国国需要考考虑联邦邦制，经经验上，理理论上都都成立。自治、联邦就就是从人人性来的的。自己己事自己己做主。基本人人性。从从这里升升华出个个人自主主，超过过个人范范围，就就是资源源合作，然然后市政政自治，在在此基础础上，才才有公共共权力。从下到到上，在在人性基基础上建建立起了了国家。从上到到下，蔑蔑视人性性，不符符合人性性。我国国社会转转型，要要回到原原点，如如何建立立符合人人性政治治体制?永远要要有明确确战略目目标，那那就是奔奔向联邦邦制，这这是最为为根本的的指导。北京京大学法法学院博博士生导导师姜明明安教授授认为中中央与地地方的关关系主要要体现为为权力配配置上，包包括人权

22、权、财权权、事权权、人权权的配置置。姜教教授指出出：首先先，央地地关系只只要有法法律的规规定，就就是法制制化。其其次，不不但有法法律制度度的规定定规定，还还要有其其它的制制度为支支撑。第第三就是是价值的的判断。要有判判断的标标准，强强调达到到合理的的配置。一种是是从下到到上的配配置，还还有一种种是从上上到下的的配置。存在这这两种的的配置方方式。还还有是央央地在动动态的搏搏弈，最最后姜教教授认为为权力按按一种模模式配置置，更要要注重权权力的保保障机制制。一种种是权力力机关来来保障，一一种是司司法机关关来保障障，都要要有完整整的机制制。并且且由法律律来保障障，唯有有此，才才能真正正的解决决中央与与

23、地方关关系法治治化的问问题。自由由讨论中国国宪法学学研究会会副会长长、武汉汉大学法法学院博博士生导导师周叶叶中教授授认为研研究央地地关系法法治化，首首先要明明确为什什么有关关系，这这种关系系是什么么，其实实质是什什么?其其实然是是什么，应应然又是是什么?这些问问题都是是央地关关系的基基础。央央地关系系的内涵涵是权力力配置关关系，其其实质是是利益关关系。基基础问题题的视角角应当是是研究的的基础。央地关关系法治治化的研研究应当当以宪法法文本为为基石，但但是，宪宪法文本本在我国国当前央央地关系系中是否否起到了了作用，其其构建的的体系在在实然中中是否得得到实现现。因此此，宪法法文本的的适用是是值得研研究的。总结结陈斯斯喜 全全国人大大常委会会内务司司法委员员会副主主任陈主主任认为为这个会会议开得得很有特特点，会会议很紧紧凑，四四个单元元，加上上发言人人、评议议人、主主持人的的发言，效效率很高高。同时时，也表表现在讨讨论的问问题很广广泛，今今天是开开小会研研究大问问题。讨讨论的问问题包涵涵了整个个央地关关系的方方方面面面，具体体到立法法权、