企业财务规章制度改革的理性分析与现实选择

1、财政部企业司贾谌袁海尧刘学诗赖永添吴子云王国航刘红绢 企业财务规章制度是国家财政法规的有机组成之一，我国现行的企业财务制度体系是从1993年开始实行的，它以企业财务通则为统帅、以十大行业财务制度为主体构成（以下统称为“企业财务制度”）。10余年来，国家宏观经济体制和企业微观环境差不多发生了重大变化，目前除了少数仍然差不多按照打算经济体制实施财政治理的军工等企业以外，对多数企业而言，它已成为“鸡肋”-弃之诚然惋惜，留之差不多无用。然而，依照我国国情，企业财务制度在现时期尚不能完全退出历史舞台，仍然需要保留一个历史时期。因此，企业财务制度亟需与时俱进，进行全面改革，实现制度创新。 第一部分 企业财

2、务制度改革的回忆与现状 一、企业财务制度改革的历史成就1992年初，党的十四大召开和邓小平南巡讲话，使我国的改革开放和经济建设进入了快车道。十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制的差不多目标，随着经济体制改革的全面推进，企业财务制度改革的浪潮由此掀起。财政部通过全面改革企业财务治理模式、方法，建立新的企业财务制度体系，促进现代企业制度的建立，推动企业自我进展。回忆改革历史，其改革成就要紧体现在以下几个方面：（一）改变企业财务制度散乱状况，统一行业企业财务制度。企业财务通则通过国务院授权后由财政部颁发，是国内所有企业必须遵循的财务规章。以此为基础，财政部将国民经济进一步归类，统一制定了大体

3、雷同的10个行业企业财务制度，并形成企业财务制度法规体系的主体内容。当时形成的行业财务制度，归并了原先按照不同所有制、不同组织形式、不同经营方式和不同行业分不制定的互不通用的企业财务制度，从而改变了企业财务制度散乱状况。（二）改革资金治理模式，建立资本金制度。进展市场经济，建立现代企业制度，企业投资主体逐步多元化，企业财务治理必须明晰企业产权。为此，企业财务制度顺应经济体制改革的潮流，打破了打算经济时代形成的企业资金划分为流淌资金、固定资金、专项资金三段治理，实行专款专用、各自平衡的模式，规定企业总资产对应的资金来源分为负债和所有者权益两部分，其中所有者权益包括资本金、资本公积金、盈余公积金、

4、公益金等，而资本金分为国家资本金、法人资本金、外商资本金、个人资本金和集体资本金，由此建立了便于明晰产权的资本金制度。（三）改革固定资产治理制度，促进企业技术进步。一是大范围调整固定资产标准，将企业固定资产的标准调整为：使用年限在一年以上的房屋、建筑物、机器、设备以及虽不属于生产经营要紧设备，但单位价值在2000元以上，且使用年限超过二年的物品；二是大幅度加快固定资产折旧速度，包括将固定资产使用年限平均缩短20%多，同时制定固定资产折旧年限的弹性区间，由企业自行选定具体的折旧年限，同时规定在国民经济中具有重要地位、技术进步快的某些行业企业固定资产能够实行加速折旧政策；三是对企业下放固定资产处置

5、权，企业能够依法对固定资产进行转让、出租、变卖、抵押、对外投资，也能够依照经营需要购建、改良固定资产；四是依照资本保全原则改革固定资产核算方法，包括固定资产折旧、损失不再冲减固定基金（即资本金），转让、经营等收益不再增加固定基金，固定资产折旧后不实行折旧基金制度，取消提取大修理基金的方法，修理费用作为期间费用处理等。据财政部汇总的全国国有企业年度财务决算反映，1994年全国国有企业固定资产原值3.30万亿元，平均折旧率7.0%，比折旧制度改革前的1992年提高1.5个百分点，增加折旧495.09亿元，同时企业固定资产规模大幅度增加，增幅超过30%，比折旧制度改革的前两年增加了一倍多。固定资产治

6、理制度的改革，有力地支持了企业技术改造。（四）实行制造成本法，改革成本费用治理制度。一是改革传统采纳的完全成本法，规定企业产品成本计算到制造成本为止，将与企业产品生产不直接或者关系不紧密的费用作为期间费用处理；二是适应市场竞争需要，建立坏账预备金制度，同意所有企业提取一定比例的坏账预备金、商品流通企业同时提取商品削价预备金；三是整顿财务秩序，规定企业业务招待费统一实行在分档操纵的标准内据实列支的方法；四是取消按销售收入提取技术开发费的做法，规定企业技术开发、新产品试制等所有收益性支出，全部作为期间费用处理；五是调整费用开支范围，将养老、待业等社会保险费用从营业外支出改列治理费用，对企业长期借款

7、应付利息的处理也进行了调整等等。据财政部汇总的全国国有企业年度财务决算反映，1994年全国国有工业企业制造费用在产品成本中的比重为17.34%，比财务制度改革前的1992年下降2.76个百分点，大量费用直接转为期间费用，不再按照产品摊销，工业企业14个行业除石油、冶金、烟草以外，销售利润率全部下降，有效地在制度上克服了虚增企业利润的弊端。（五）改革财务报告制度，建立新的企业财务评价指标。企业财务制度对企业财务决算制度进行了完全改革，采纳国际通用的企业会计报表格式，并规定企业应当编写财务状况讲明书，同时建立了财务评价指标体系，从企业偿债能力、资产营运能力和企业盈利能力三个方面总结和评价企业的财务

8、状况和经营成果，实现国民经济各行业之间财务信息的可比性，并便于满足企业开展国内、国际市场融资和商业经营的信息需要。二、企业财务制度改革的历史经验企业财务制度实行以上改革，不仅具有划时代的现实意义，而且积存了丰富的可供借鉴的历史经验。经验之一：企业财务制度改革离不开经济体制改革的推进。1978年以来，我国以国有企业改革为中心的都市经济体制改革逐步深入，从扩大企业经营自主权到企业承包经营责任制，从企业承包经营责任制到企业转换经营机制，从企业转换经营机制到建立现代企业制度，实现了经济体制改革的三大跨越。为适应经济体制改革的需要，财政部先后出台了企业基金、利润留成、利改税以及企业自主经营、股份制改造等

9、一系列财务制度，在此基础上，从1993年开始，相继制定并实施了企业财务通则、分行业财务制度和企业内部财务制度指导性意见，初步形成了我国的企业财务制度框架体系。实践证明，企业财务制度改革与国家的经济体制改革密不可分，紧密相联，企业财务制度体系的建立是国家经济体制改革推进的结果。经验之二：企业财务制度改革必须与财政、金融、税收、劳动等改革相配套。经济体制改革的核心是调整国家与企业的利益关系，而利益关系的调整必须通过企业财务制度改革才能实现，触一发而动全身。如国家与企业利润的分配，税收政策的调整，劳动关系的改变，价格杠杆的运用等改革无不体现在财务制度的改革上。因此，企业财务制度必须与一系列紧密相连的

10、改革相配套，相辅相成，互为依存。经验之三：企业财务制度改革，应当循序渐进，不能急于求成。20多年来的改革实践证明，我国经济进展的历史，确实是企业的改革史，每一关键时期的重大改革，必将带来利益的调整，而利益的调整又间接阻碍改革的进程，企业财务制度作为利益调整的差不多手段，无不发挥其特有的作用。企业财务制度改革伴随着国家经济体制改革的脚步，踏实地跨过由打算经济走向市场经济的每一个台阶。三、企业财务制度面临的问题企业财务制度是在建立社会主义市场经济体制初期制定的，在统一国内企业财务政策、建立资本金制度、建立企业财务评价指标体系等许多方面打破了打算经济治理的框框，然而仍然受到“财务决定税收，财务决定会

11、计”的观念局限，其要紧内容仍然是直接对企业交易、会计要素进行确认、计量。现在看起来，从形式到内容都差不多落后于改革的步伐，面临许多问题，突出表现在以下几个方面：（一）国家税收制度逐步健全，财务制度的纳税扣除职能被取代。企业财务制度是从1993年7月1日执行的，财政部门同时行使企业所得税治理职权与企业财务治理职权。然而从1994年1月1日起全国实行税制改革，企业所得税治理职权划归税务机关，企业所得税暂行条例统一了内资企业税制，尽管企业收入、成本、费用、损失的确认、计量差不多按照财务制度执行，但规定了企业个不纳税调整事项。2000年5月16日国家税务总局公布企业所得税税前扣除方法，对企业纳税扣除事

12、项全面作出规定，从而完全取代了企业财务制度的税收职能。关于企业财务制度尚未涉及的企业住房制度改革、资产重组、企业改制、职工保险制度改革等领域，在财政部逐步完善财务规定的同时，相关税收制度随后也逐个补充，使企业纳税调整事项越来越多。（二）会计职能逐步回归，吸纳了企业财务制度关于企业交易、会计要素的确认、计量的内容。1993年实行的“两则两制”是并行的，随着企业会计准则逐个公布，特不是2000年统一制定企业会计制度，企业财务制度规定的确认、计量内容全部纳入了会计准则和会计制度之中。按照财政部的规定，企业会计制度最终将在2005年之前全面推行。关于执行企业会计制度的企业，除了一些诸如职工福利分配货币

13、化改革、产权制度改革等相关财务政策以外，现行的企业财务制度确实能够退出历史舞台了。（三）国家经济体制改革深化，企业产权制度对健全出资人财务职能提出新的要求。2003年，依照党的十六大决定，国务院颁发了企业国有资产监督治理暂行条例，并设立了同时“管人、管事、管资产”的国有资产监督治理机构，政府分离了出资人与社会治理者之间的不同职能。企业财务制度是在“政资不分”的打算经济体制下形成的，没有区分出资人财务与经营者财务不同的功能与责任，在全国总产值大半部分由国有企业制造的情况下，财政兼有国有出资人财务职能而淡化出资人财务。现在，国有企业和国有独资公司制造的产值仅占四分之一左右，财政治理的幅度往往仅限于

14、国有企业，大多数企业基于产权理论由出资人或者经营者自行治理，企业财务制度未能给予提供规范依据。（四）加入WTO以后，企业财务制度不能适应财政治理企业的内容、方式进行调整的形势。WTO规则不仅对我国财政治理企业的行政方式产生深远的阻碍，而且要求财政补贴、财政资助等多项扶持企业政策的实施，应当符合非卑视原则和公平贸易原则，对内外资企业实行“国民待遇”，履行补贴与反补贴措施协定。也确实是讲，财政应当摆脱传统的国有企业的财务治理角色限制，向为全社会企业提供财政服务的政府公共职能部门转型。而企业财务制度一方面没有将财政扶持等政策纳入财务规范，同时没有对享有国有资本、行政资源或者其他国有经济资源等优势的企

15、业进行财政调节，既存在企业（被治理者）与财政（治理者）之间权利与义务不对称倾向，又不能有效实行公平原则；另一方面尽管规定适用于中国境内的所有企业，但在实际上，要紧针对国有企业实施，且由财政部门采取直接治理方式具体治理企业微观事务。显然，企业财务制度不管内容、方式、规范对象方面，都不能适应我国加入WTO之后，财政治理企业角色转变的形势。四、改革企业财务制度的要紧观点由于面临以上种种问题，应当如何看待企业财务制度，众讲纷纭，莫衷一是。归纳起来，当前要紧有以下几种观点：一是“取代论”。财务制度是财务政策的具体表现形式，企业财务制度是对企业各项财务活动的规范和约束。企业财务通则和分行业财务制度产生在九

16、十年代初，带有相当浓的打算经济色彩，随着改革的深入，许多内容已被会计制度、税收制度等所取代，这是客观的现实。但企业财务治理所固有的融资、投资、营运、收益和分配、风险治理、财务评价等内容等仍需要财务制度规范，这是其他制度所无法取代的。二是“市场论”。这种观点认为，企业是市场的主体，企业的财务活动完全由市场来决定，不需要统一财务制度来规范。由于我国与其他市场经济国家相比，走过市场经济的路程较短，市场化的规则还没有完全建立。我国的企业大部分依旧国有或国有控股企业占主导地位，与非国有企业相比，不管是在观念、方法上依旧在体制上都有专门大差不。因此，完全按照平等的市场主体对待，取消对企业财务活动规范和约束

17、，显然不利企业的健康进展。三是“接轨论”。国际会计理论的成功经验，对我国的会计制度改革发挥了专门大的借鉴作用，不管是理论探究依旧会计制度体系的建立都超前于财务制度，正逐步与国际接轨。一部分学者据此认为，企业财务制度也应与国际接轨，没有必要建立统一的企业财务制度。诚然，世界上大多数市场经济国家都没有统一的企业财务制度，但我国的企业财务制度在没有国外成熟经验可供借鉴的情况下，若照搬国外的经验，盲目与国际接轨，舍弃统一的企业财务制度，显然不符合我国的现实。四是“自身论”。这种观点认为，在市场经济条件下，企业应当按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我进展的原则治理内部事务，制定内部财务制度是企业自己的

18、事，但对目前仍占有相当大国有资本的企业来讲，企业的经济利益大部分体现在国家利益上。因此，制定企业财务制度离不开国家宏观政策的指导。 第二部分 企业财务制度改革的理性分析 现行企业财务制度按制定主体不同，实际上由宏观财务制度和微观财务制度两个层次构成。宏观财务制度是由国家制定的协调政府与企业之间、企业与企业之间、企业各利益相关者之间财务关系的原则和规范，以法规、部门规章、规范性文件的形式确立；微观财务制度是由企业依照宏观财务制度制定的组织企业财务活动和协调企业内部以及企业与外部利益相关者之间财务关系的原则和规范，一般以公司章程以及企业其他内部规定的形式确立。从宏观财务制度看，现行企业财务制度实际

19、上与现实的制度需求存在着专门大的差距，分析企业财务制度的短缺性，能够为新型企业财务制度的定位和框架设计更好地提供思路。一、 企业财务制度短缺的理论分析改革开放以来，我国原有的经济治理体制逐步进行改革，如何建立现代企业制度也日益成为重要的企业改革话题，而企业财务制度是建立现代企业制度的一个重要组成部分，这对政府（财政）面向企业的财务治理制度和企业的内部财务制度都提出了新的要求。为了适应这些制度需求，1992年财政部制定了企业财务通则以及十个行业财务制度。随着经济体制改革的不断深入，一方面，政府、企业、职工、社会其他利益相关者之间的财务关系迫切要求通过具有权威性的法律法规来明晰，建立一套为各方认可

20、的“游戏规则”；另一方面，随着企业财务通则确定的财务制度的企业所得税治理和会计核算职能逐渐被税收制度和会计制度所替代，企业财务制度的职能呈现“空心化”的趋势。1993年之后，财政部尽管就企业改革改制、职工福利和其他专业财务事项制定了相关的治理制度，但大多扮演“救火队”的角色，往往缺乏统一规划和系统性，不能满足激增的制度需求。企业财务制度的供需不平衡造成了当前企业财务制度的短缺现象，具体表现于以下两个方面： （一）现行财务制度的有效供给不足。经济法律法规对参加经济活动各方的权责和需要规范的经济行为作了明确规定，也确信了要通过财务制度进一步规范和治理（详见表一），但现行企业财务制度因为规定的内容不

21、完善或者内容陈旧，使其指导性、有用性和权威性大打折扣，不能满足法律法规的要求。这是财务制度供需矛盾最集中的表现。 表一：经济法律法规对企业财务制度的需求法律法规名称 有关企业财务行为的规定 要求进一步制定财务制度的条款 公司法(1993年颁布,1999年修正) 利润分配、股东权益治理、破产清算清偿 174条(公司应当依照法律、行政法规和国务院财政主管部门的规定建立本公司的财务、会计制度) 合伙企业法（1997年颁布） 利润分配,清算清偿 36条(依照法律、行政法规的规定建立企业财务、会计制度) 全民所有制工业企业法（1988年颁布） 企业在财务上的权利和义务 37条(企业必须遵守国家关于财务、

22、劳动工资和物价治理等方面的规定，同意财政、审计、劳动工资和物价等机关的监督) 全民所有制工业企业转换经营机制条例（1992年颁布） 投资决策权,留用资金支配权,资产处置权,联营、兼并权,分配约束机制 43条(政府应建立和完善适应商品经济进展的企业财务制度和收益分配制度) 中华人民共和国外资企业法实施细则(1992年颁布,2001年修正) 利润分配 59条(外资企业应当依照中国法律、法规和财政机关的规定，建立财务会计制度) 中外合资经营企业实施条例(1983年颁布,1987和2001年修正) 利润分配、解散与清算 80条(合营企业的财务与会计制度，应依照中国有关法律和财务会计制度的规定，结合合营

23、企业的情况加以制定) 中外合作经营企业法实施细则(1995年颁布, 2000年修正) 利润分配、回收投资 56条(本实施细则未规定的事项，包括合作企业的财务、会计、审计、外汇、税务、劳动治理、工会等，适用有关法律、行政法规的规定) 乡镇企业法(1996年颁布) 利润分配 30条(乡镇企业应当按照国家有关规定，建立财务会计制度，加强财务治理) 从上表可看出：现行经济法律法规要紧是针对不同组织形式和所有制的企业颁布的，但由于现行企业财务制度是针对不同行业和不同财务事项统一制定的，而且在实际执行中大多侧重于对国有企业的财务治理，因此两者之间的对应关系较弱；现行经济法律法规要紧对利润分配、破产清算等少

24、数财务行为作了原则性规定，对这些财务行为的具体规定以及法律法规没有涉及的其它财务行为的规范都需要通过制定企业财务制度来实现。 （二）现行财务制度职能存在“缺位”现象。企业经营业务不断拓展、治理手段不断更新，随之发生的全面预算治理的推行、创新性的销售手段、金融衍生工具的使用、企业的重组和并购等等经济行为，使企业财务治理的内容、面临的环境发生了巨大的变化。由于企业经济行为的复杂化，要求确立系统的财务制度作为财务治理的依据，否则将导致经济秩序的混乱。但经济法律法规、现行财务制度大多只原则性地要求企业结合自己的实际情况，参照已有财务制度制订内部财务治理方法。如此规定导致的结果是：由于已有财务制度没有对

25、新拓展的业务及创新性的治理手段做出规定，企业苦于没有可供参照的规定，或者即使有，也因为散见于各个文件以及文件作为政府行政行为结果的不稳定性，导致企业依照其制定的内部财务制度受到司法部门、审计机构等外部机构的质疑，实施起来困难重重。在政府作为要紧制度供给者的职能没有到位的情况下，企业财务治理人员的素养对企业内部财务治理的水平就起着决定性的作用，但实际上各企业的财务治理人员素养参差不齐，无法胜任制度供给者的角色，因此企业间财务治理水平参差不齐的现象极为普遍，不利于形成公平的竞争环境。制度经济学的理论和制度变迁的历史经验都表明，假如制度短缺现象长期存在，必定会阻碍受制度约束和规范的领域的进展和进步。

26、就企业财务制度而言，假如其短缺问题得不到有效解决，就会产生相关的经济秩序混乱现象，使企业遭受其害，进而阻碍整体经济的进展和进步。因此，政府必须依照现有制度需求，制定相关的对企业财务制度，增加必要的财务制度供给。二、 企业财务制度供给的理性推断广义的财务制度可分为三个层次：第一个层次是财务治理体制，它确立了国家（其代理人即政府）与企业之间投资、分配和再分配的一整套差不多规则，是经济治理体制的重要组成内容，是形成另外两个层次规则的依据；第二个层次即本文所界定和讨论的企业财务制度，指个人和组织在企业财务活动过程中，组织财务活动和协调财务关系的原则和规范，属于制度安排；第三个层次是财务行为规范，指一定

27、文化背景和意识形态下人们对企业财务活动和财务关系形成的共识、适应和规范等，属于非正式的制度。依照制度经济学的观点，第二个层次的制度成本高于第三个层次的制度成本（其中包括制定成本和实施成本），两者之间具有潜在的替代性：假如财务行为规范认为某种财务行为会阻碍利益相关者的利益，是不恰当的，那么制度制定者就能够减少在企业财务制度安排上的投入；假如财务行为规范认为某种财务行为无害，但实际上这种行为又确实损害了利益相关者的利益，那么制度制定者就必须加大在企业财务制度安排上的投入。例如对经营者的财务约束和经营者的职业道德，前者是一种制度安排，后者是一种财务行为规范，当经营者缺乏职业道德时，所有者和其他利益相

28、关者只能依法通过加强对经营者的财务约束来保证经营者不损害其利益，而当经营者自我职业道德约束较强时，对其财务约束就能够适当放松，制定和实施制度的相关资源能够配置到更有效率的地点。随着经济体制改革的深化，我国现时期的财务治理体制已差不多确立，企业自主经营、自负盈亏、自我约束、自我进展，国家通过税收、财政投资与补贴等财政政策以及企业财务行为规范实现对企业的宏观财务治理，政府同时还能够以出资人的身份对经营国有资本的企业实施财务治理。但我国的市场经济仍处于进展时期，企业财务制度体系与西方发达市场经济国家在长期运行中形成的以自律为主的财务行为规范体系尚有专门大差距，企业财务制度短缺现象专门明显，或者讲参与

29、财务活动的各方自我约束、守法合规的市场经济文化和意识形态尚未形成（至少是尚未形成大气候），政府必须通过加强第二个层次的企业财务制度安排增加制度供给，以实现对企业财务行为的规范。三、改革企业财务制度是国家完善社会主义市场经济体制的客观需要任何制度规章差不多上与当时的历史条件相适应的。企业财务制度作为国家财政法规的组成部分，在完善中国特色社会主义市场经济体制下，取消或者废除企业财务制度，可能不是最好的选择，而应当适应我国经济改革与进展的形势进行全面改革，既不能盲从西方发达国家的经验，又要幸免强调中国特色而停步不前。随着我国市场经济体制的完善和企业制度改革的推进，改革企业财务制度是完善社会主义市场经

30、济体制的客观要求。（一）协调资本的逐利性与政府经济治理目标的多元性矛盾的治理途径。在市场经济条件下，资本具有逐利性，私人资本理所因此地要求获得投资回报，国有资本也要实现保值增值。应当讲，追求利润最大化是各类资本的内在要求和共同特征，也是资本运营的经济规律。然而，政府作为社会治理者则需要实现充分就业、消除贫困、促进科技进步及产业升级、确保区域经济协调进展等多元目标，采取各项宏观政策措施，对经济进行适当的调节。财政政策是重要的宏观调控手段之一，而企业是国民经济的细胞，其经营成果和运行情况，均会通过财务指标反映出来。企业财务制度是财政对依法企业实施治理的一种手段，因此，改革企业财务制度，运用财政政策

31、，实施企业财务治理，是协调资本逐利性和政府多重目标矛盾的重要途径。（二）建立有序竞争的市场环境、防范财政风险的制度保障。西方发达国家经历了上百年的市场发育，从自由经济走向法制经济，建立了比较完善的市场游戏规则（即经济法律制度），但为了克服经济周期进展等问题，仍然对市场经济采纳适度而强有力的政府干预。我国社会主义市场经济刚刚建立起来，许多经济法律尚需逐步健全，市场秩序混乱，企业缺乏共同的财务行为规范，财务治理薄弱，导致企业债务负担沉重，资产质量不高，技术开发投入不足，财务责任无法落实，市场竞争能力难以提高。政府对企业运行承担着义不容辞的社会责任、公共道义，企业的财务风险归根结底要转化为政府的财政

32、风险。为此，必须从加强企业的基础治理制度入手，从源头上规范企业财务行为，整治市场秩序，防范和化解财政风险。（三）完善财政体制，健全公共财政职能的内在要求。在公共财政框架下，国家财政具有提供社会公共产品、调节收入分配和促进经济稳定增长的职能。建立稳定、平衡、强大的财政，则取决于经济进展，而经济进展又体现在企业的进展上。公共财政不等于“吃饭财政”，而且社会公共需要也没有固定的模式。因此，在公共财政框架内，首先应当确保建立稳定的收入增长机制，通过实施各项财政政策和资金投入，促进经济进展和提高企业效益，培植财源；其次应当发挥公共财政职能满足各种社会公共需要。我国由于历史缘故，一些国有企业承担了大量的社

33、会职能，解决这些问题事关整个经济社会的稳定和进展，政府理应给予财政扶持，并实施相关财政政策逐步加以解决。假如片面理解公共财政的内涵而取消对企业必要的资金投入，或者完全把企业往市场一推了之，财政不加以治理，将导致财政职能的“缺位”。改革企业财务制度，将有利于公共财政体制的完善，健全公共财政的职能。（四）完善与社会主义市场经济相适应的企业差不多经济制度的具体体现。建立现代企业制度是包括国有企业在内的所有企业的进展方向。公司制是现代企业制度典型的组织形式，它要求产权清晰、治理科学，按照国家法律、法规和市场规则自觉运行。中华人民共和国公司法要求公司按照国家财政部门的规定，建立公司财务、会计制度，这是企

34、业差不多经济制度的差不多要求。由于传统的企业财务制度职能明显弱化，严峻阻碍了企业差不多经济制度的建立和完善，以至一些企业财务行为无章可循，出资人财务职责与经营者财务职责缺乏规范，出现了许多扰乱经济秩序、损害社会公共利益和有关各方权益等问题。因此，改革企业财务制度不仅是企业加强自我约束，实行科学治理的需要，而且是治理经济秩序，健全市场经济法制的体现。 四、宏观财务制度是企业改进和加强内部财务治理的自主需要许多人认为，企业财务属于企业内部事务，完全能够由企业自行治理。然而，任何单位的经济运行都具有外部性，企业财务也如此，因而企业“自行治理”必须以遵守共同的财务治理法规为前提。国家统一制定的企业财务

35、治理法规，一方面作为国家财政规章的重要组成部分，既能够给各级财政部门治理企业财务行为提供制度平台，实现依法行政，又能够为各类企业获得国家财政支持创建沟通与联系的渠道，实现公平竞争，另一方面作为企业财务治理的行为准则，为企业在组织财务活动、处理各种利益关系提供参照的标准。现行企业财务制度尽管差不多成了“教科书中看不见、实际工作中拖后腿”的“空壳子”。然而，由于企业内部财务活动具有的外部性，决定了企业内部财务治理与国家统一的宏观财务制度存在着紧密的联系。作为国家财政治理的一种工具、一种理念、一种旗帜，在现实中并没有偃旗息鼓，其对改进和加强企业内部财务治理仍然发挥着积极的作用。从调查情况看，东南（福

36、建）汽车工业有限公司是于1995年中外各出资50%组建的合资企业，公司财务经理认为，企业内部财务治理方法是依照国家财务规章制定的，假如废除了财务规章，企业就没有依据了。民营的福建凤竹纺织科技股份有限公司财务总监归纳认为，私营企业建立、健全内部财务制度，要紧依据国家规定，结合上市要求，继承原有的有效做法，并参照不的企业。福建鞋帽进出口公司差不多整体改制，财务经理认为，企业如何样向股东交代经营状况、财务成果，应当有游戏规则；不同股东之间、企业内部与外部之间如何协调，应当有权威标准，而这些游戏规则、权威标准，就应当是国家统一制定的企业财务通则。非国有企业对国家统一规定具有自发的需求，究其缘故，龙岩市

37、财政局主管副局长认为，一是来源于中国文化的积淀，二是来源于企业财务治理公正、公平原则的要求。从文化根源讲，西方发达国家的个人道德成本专门高，企业财务治理中具有讲求信用的一面，自我约束的道德觉悟比较高。而我国的个人道德成本则专门低，自我约束的道德觉悟比较低，在企业财务治理中，私人老总与经理人之间的互相约束，都不能完全依靠个人的道德，都需要依照权威的标准。而文化积淀形成的共同观念，权威都来源于政府的行政权力，技术标准、质量标准、卫生标准如此，企业财务治理的标准也不例外。私营的福建龙工企业集团财务经理认为，国家出台适用各类企业的财务制度，能够给企业财务治理指明方向、提供规范。因此，从公正、公平原则讲

38、，企业股东在两个以上时，股东之间、股东与经理人之间的财务行为准则，借助于政府规定的财务通则，能够减轻许多交易成本，提高协作效率。 第三部分 企业财务制度改革的现实选择 改革企业财务制度，既不能翻版1993年开始实行的企业财务通则以及分行业财务制度，也不能重复税收治理制度和企业会计制度的规定，而应从社会治理的现实角度，为企业在经济活动中涉及的财务行为提供法律规范，解决我国经济立法滞后所带来的经济活动无章可循、无法可依问题，为企业出资人、经营者、债权人、内部职工等相关利益主体治理、评价企业财务活动提供客观的依据和标准。因此，必须解决制度创新、职能回归、定位准确等问题。一、企业财务制度改革需要实现制

39、度创新改革企业财务制度，重建企业财务制度体系，必须从以下几个方面实现制度创新：一是转换财务治理观念。财务制度不再是税收扣除标准，不再是会计要素确认、计量的规定，而是组织、协调、操纵、监督企业财务活动的制度规范，也确实是从财务角度回答企业经济活动“是否需要”、“如何样开展”、“谁来实施”、“后果谁负”的问题。二是还原财务治理真相。“财政”与“财务”差不多上“financial”,长期以来财政直接作用于企业的财政政策、财政资金、财政监督，被排除于企业财务治理制度之外，实质上属于“宏观财务”，从社会治理角度看，应当纳入企业财务治理范围进行规范。三是顺应产权制度改革。公司制是典型的现代企业制度，也是我

40、国企业改革的方向。在公司制企业的治理结构中，出资人与经营者之间存在产权代理关系，客观存在不同的财务治理诉求。重建企业财务制度体系，不能抹杀企业产权关系，模糊出资人与经营者之间具有实质区不的财务治理权利与责任。四是拓宽财务治理领域。在市场经济条件下，企业购并、重组是与市场竞争相伴的，企业财务风险也无时不在、无处不存。因此，企业产权结构的调整、资产与债务的重组以及财务风险的治理，应当作为企业财务制度的重要内容。二、改革企业财务制度需要面向全社会企业财务制度的适用范围不能仅针对国有及国有控股企业，还应面向对全社会各种所有制、各种组织形式、各种经营方式和各种行业的企业。在加入WTO之后，新型企业财务制

41、度假如仅适用于国有企业，在治理手段严格的情况下，就会把国有企业置于不利的竞争状态；而在治理手段宽松的情况下，则会给非国有企业造成不公平的待遇。财政部门是政府宏观调控的职能部门，财政部是全国人民的财政部，包括财政补贴、财政扶持、财政救济、财务规范在内的所有治理措施，都不能再按照加入WTO之前的打算经济时代那样，对国有企业宠爱有加而排斥其他所有制的企业，应当按照WTO规则施行，对全社会的企业实行公平的“国民待遇”。这也是消除政策壁垒和体制障碍，进展社会主义市场经济，为各类企业制造公平竞争环境的客观要求。三、企业财务制度应当由财政部依法制定国家统一制定的企业财务制度应当具备刚柔相济的特征。所谓“刚”

42、，是指制度规定在某些方面应当具有强制性，企业必须执行，一旦违反，就要承担明确的、有监管部门或者机构单位追究的法律责任，以达到规范财务行为、治理财务秩序的目的；所谓“柔”，是指制度规定在某些方面又具有指导性，提出的治理内容、治理方法、治理程序科学、合理，企业能够参照执行，使企业能够结合自身特点制定具体的内部财务治理方法。企业财务制度要具有刚性，前提在于制定机关必须依法行政，从而获得权威。即使一时摆脱不了历史的惯性思维，把国有企业财务仍然作为国家财政的子系统对待，由于依照企业国有资产监督治理暂行条例的规定，由国有资产监督治理委员会履行出资人职责的国有企业，不是所有的国有企业，由国有资产监督治理委员

43、会制定国有企业的财务治理制度，也只能适用部分的国有企业，将造成其他国有企业财务治理无章可循的结果。从我国几千年形成的观念看，非国有企业进展到一定程度，也具有规范治理内部财务的自发需要，而规范治理的标准，便是政府机关，产品质量、技术标准如此，财务规范亦然。因此，制定、修改企业财务制度，由财政部承担比较合适，按照国务院给予财政部的职能，财政部也有这项职责。然而，财政部制定企业财务制度会可不能存在法律依据不充分的难题？答案是否定的。因为依照立法法的规定精神，国家差不多经济制度以及财政等差不多制度只能制定法律（第八条）；如尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院“依照实际需要，对其中的部分事项

44、先制定行政法规”（第九条）；国务院各部“能够依照法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”（第七十一条）。财政部按照“三定”方案给予的职能制定企业财务规章，既是履行职责的要求，又是依法行政的体现。而且，我国有关企业组织法律、行政法规也给予相应的支持，比如公司法第一百七十四条规定：“公司应当依照法律、行政法规和国务院财政主管部门的规定建立本公司的财务、会计制度”；外资企业法实施条例第五十九条规定：“外资企业应当依照中国法律、法规和财政机关的规定，建立财务会计制度并报其所在地财政、税务机关备案”；乡镇企业法第三十条规定：“乡镇企业应当按照国家有关规定，建立财务会计制度，加

45、强财务治理，依法设置会计帐册，如实记录财务活动”等等。四、企业财务制度需要重新定位从制度经济学的角度讲，只要对企业财务制度的需求仍存在，企业财务制度就有存在的必要性，关键是需要对其进行重新定位，使企业财务制度从全然上摆脱现在所面临的种种困境，并能够充分发挥其应有的作用。从企业财务制度改革的目标看，财政部能够采纳“老瓶装新酒”的途径，统一修订企业财务通则，并以它为基础，制定相关的企业财务行为规范和财政资金治理方法，再以企业内部财务治理制度为补充，从而构建与税收治理、会计制度并行的新型企业财务法规体系。新型的企业财务法规体系应当具有以下差不多职能：一是规范企业相关利益主体的财务行为。企业财务制度不

46、在于给各项财务收支范围及其标准作出规定，而是保障企业在同一财务行为中，尽可能公平、合理地对待不同利益主体的权益，不至于顾此失彼，有失偏颇。二是协调企业内外部财务关系。企业作为市场争竞的独立主体，企业财务制度应当协调好企业内外财务关系，包括与出资人的产权关系，与债权人或者债务人的债权或者债务关系，与供应商或者销售商的经济往来关系，与国家的依法纳税关系，与经营者和其他职工的劳动酬劳关系，从而促进企业进展壮大。三是贯彻国家有关社会经济进展的政策。国家的社会经济进展政策和经济形势，是现代企业重要的财务治理环境，对企业财务行为及其后果产生专门大的阻碍。企业财务治理应当随时调整企业的财务行为规范，使企业财

47、务行为符合国家有关社会经济进展的政策要求，从而实现企业的财务目标。四是监督企业财务经济运行。企业财务制度应当在建立健全企业基础治理制度的同时，利用财务治理工具反映企业经济运行状况及其趋势，操纵财务风险，监督和保障企业经营按照自身进展战略和规划进行。 五、企业财务制度应当发挥的作用通过以上调整、改革，企业财务制度应当发挥以下作用：（一）必须服务于政府对企业实施宏观财务治理的需要。这是因为：首先，国内外经验皆表明，企业作为经济的微观组成单位，其财务行为具有外部效应，即对整体经济的有序、健康运行会产生重要的阻碍，因此其财务行为不仅需要来自企业内部的约束，也需要来自企业外部的约束。由政府提供的企业财务

48、制度确实是企业外部约束的要紧组成内容，也是政府对企业实施宏观财务治理的重要依据。我国政府在对企业的操纵方面一直采取专门强势和积极的态度，然而操纵手段已由原来的直接干涉变成了间接治理，这是符合我国市场经济进展时期特点和传统治理文化的做法，具有保证制度权威性、减少推行阻力、符合规模经济等优点。其次，我国现行财务治理体制中，国家与企业之间除了税收关系以外，还有基于国家向企业直接投资如技改贴息、支付国有企业改革成本如政策性破产补贴、向某个行业或特定企业提供财政资金支持其进展如外贸进展基金和中小企业进展基金、向企业收取政府性基金如碘盐基金等财政活动而形成的财务关系。国家目前对这些财务关系的规范存在分散、

49、零星的缺陷，应当纳入企业财务制度进行统一规范，方能更好地保证这些财政政策发挥其目标作用。（二）应当为企业财务活动和财务关系确立游戏规则。所谓“游戏规则”，包括企业内部和外部关于企业财务活动和财务关系的原则和规范。由于财务活动贯穿企业创立、进展乃至消亡的每一个时期，财务关系是所有经济关系中比较稳定的，因此确定的财务游戏规则能够减少企业运行及资源配置的不确定性和交易成本。换言之，被企业各个利益相关者所认可的财务游戏规则，能够为企业乃至整个经济的运行提供良好的财务环境。具体而言，企业内部财务规则包括三个层次：一是企业财务体制，通过公司章程等文件确立所有者、债权人、经营者、财务部门、职工等利益相关者的

50、财务权责及关系；二是企业自行制定的财务治理制度，涉及资金治理、成本操纵、收入、利润分配方法、预算治理、筹资、投资、担保、资产重组、财务分析与财务评价等内容；三是企业内部形成的财务治理文化。从保证公平竞争及整体经济顺利运行的角度看，企业内部财务规则应依照企业外部财务规则来制定，并以不违背企业外部财务规则为前提。（三）应当有助于提高企业内部财务治理水平。企业内部财务治理工作涵盖了多方面的内容，实际上在相当多的企业，财务部门花费过多的精力于会计核算上，真正的财务治理职能并不到位；有些企业财务治理重心放在成本费用和流淌资产治理上，由此制造的利润和节约的资金却没有可投资的去向，只能以银行存款的形式获得专

51、门低的资金酬劳，无法充分发挥财务治理为企业制造价值的作用；有些企业的利益相关者则利用财务治理上的漏洞损害其他利益相关者的利益，为自身牟取不正当利益总之，我国企业的财务治理仍是粗放型的，不利于均衡爱护各方利益，同时还大大提高了国家的监督治理成本。 六、新型企业财务制度的设计框架围绕企业财务制度的改革目标及其四个职能、三项作用，新型企业财务制度的设计框架可分为以下三个层次：第一个层次：企业差不多财务制度（或接着称之为企业财务通则）。要紧内容是规定国家（政府）对企业的宏观财务治理关系，企业各利益相关者的权利与义务，企业财务制度制定权力在国家（政府）与企业之间的分配，企业差不多财务行为规范等。这是面向

52、所有企业的基础性、纲要性制度，其作用有三：一是明确在当前经济体制下，政府如何对企业实施财务治理，防止治理越位或缺位；二是从财务治理的角度，为企业各利益相关方确立一套差不多的“游戏规则”；三是界定财务制度的内涵和范围，明确违反制度规定的法律责任。由于它属于我国差不多经济制度的组成部分，因此应当给予其足够的权威性和强制性。第二个层次：企业具体财务制度（或称之为具体财务规定）。要紧内容是结合实施经济政策和财政治理的需要，在企业差不多财务制度的原则指导下，对企业具体财务行为进行规范。其作用有三：一是从操作层面支持相关法律法规有效地发挥作用，防止经济秩序的混乱；二是从财务角度引导企业贯彻国家制定的宏观经

53、济政策；三是监督企业用好各种财政资金，使财政的宏观调控政策意图得以体现。那个层次的制度也必须是强制执行的，然而它与第一层次的制度最大的不同点在于其稳定性方面差不多财务制度在相当长的一段时刻内具有相对稳定性，除非经济体制发生了重大变革，否则不需要做大的变动，但企业具体财务制度却会随着经济政策的时期性变化和财政资金的建立和调整而发生变化，具有时期性。因此，企业具体财务制度应由主管部门依照制度需求的变动情况及时予以调整和修订。第三个层次：企业财务治理指南（或称之为财务治理指导意见）。要紧内容是为企业内部财务治理工作提供指导性意见，为企业财务人员提供工作思路和操作方法。企业内部财务制度属于微观制度，是

54、由企业出资人和经营者依照其推断和需要而制定的，尽管会因所处行业、企业规模等因素的不同而不同，但只要符合以上两个层次的制度要求，政府就没有必要进行干预。相关于以上两个层次制度的强制性而言，企业财务指南更多地偏向于服务性，也确实是讲把企业财务制度作为一种公共品来提供，旨在提高企业的财务治理水平。用长远的眼光来看，那个层次的制度还有助于引起人们对企业财务活动和财务关系的重视，并引导其形成一定的共识，即在企业乃至整个社会中潜移默化地倡导一种恰当的“财务文化”（即非正式制度），当这种文化形成并发挥作用时，企业财务制度的制定和实施成本便会得到降低，企业财务治理的目标也就更容易实现。 第四部分 企业财务制度

55、的改革内容及其制度安排 企业财务，实质是利益问题。在市场经济体制建立以后，企业内部与外部之间、所有者与经营者之间、出资人与债权人之间，各种利益关系尤其得以强化。自现行企业财务制度施行10余年以来，我国经济体制、行政体制、企业制度等进行了一系列成功的改革，必定导致制度变迁，从而产生新的制度需求。假如没有及时实现制度供给，就会发生一些意想不到的社会经济秩序混乱的现象。因此，企业财务制度应当适应环境的变化，围绕“财务治理”的实质，区分强制约束与制度规范两个层面，切实解决现实中确需解决的财务治理规制问题，实现有效的制度供给。一、企业财务制度改革的内容在市场经济条件下，国家改革企业财务制度，重建企业财务

56、治理法规体系，应当适应企业进展战略和内部治理结构的需要，从以下几个方面着手：（一）界定财务责任。企业是独立法人，其内部治理结构包括出资人、经营者两个层面，不同的财务利益决定着其不同的治理责任。企业经营者在企业财务治理中的责任，按照公司法的规定，要紧由公司内部治理结构作出安排。然而，目前我国大多数企业并非按照公司法进行组建，出资人与经营者之间往往存在职能“错位”、“越位”或者“缺位”现象。比如对外投资，属于出资人决策的转移资本行为，而往往由经营者决策；企业改制，往往经营者在操纵；内部分配，优势企业千方百计向职工倾斜，而劣势企业则想方设法拖欠甚至降低职工的合法酬劳。究其缘故，在于出资人与经营者之间

57、财务治理的职权不分，责任不明，导致企业财务行为无序。因此，新型企业财务治理法规应当站在社会治理者的角度，客观公正地界定企业相关利益主体的财务治理职责，弥补我国企业组织法律、法规的缺失。（二）引导资本流向。不论是国有资本，依旧外商资本，或是民间资本，都具有逐利性，而国家社会经济进展的目标和政策具有时期性。资本顺应国家社会经济进展的目标与政策流淌，能够降低风险，增强安全性，并最大限度实现资本增值；假如逆势而行，则将增大投资风险，甚至亏蚀。新型企业财务治理法规应当通过有效的制度安排，包括发挥财政政策的导向作用，向企业传输财政治理理念，将市场对经济资源的基础配置作用与国家的社会经济进展目标与政策紧密结

58、合起来，为各类资本建立起安全、流淌与增值的机制，引导各类资本的流向。（三）规范资产处置。企业拥有的各类资产属于企业法人财产，其处置属于企业经营事务，应当由经营者依照出资人的授权进行。然而，假如企业出资人或者经营者对资产的处置行为杂乱无章，处置方向五花八门，将导致社会经济秩序混乱，阻碍社会公共利益，也不利于企业健康进展。现实中，一些企业由内部人操纵，资产以低价出售、通过关联交易转移企业利益、随意放弃资产权利导致企业损失等，侵害所有者、债权人、职工的利益，侵蚀了国家税基。因此，新型企业财务治理法规应当按照有利于社会公共利益与企业利益和治理社会经济秩序的原则，对企业资产处置事项、处置方式、处置作价、

59、处置方向等作出行为规范。（四）约束财务开支。企业财务开支有哪些项目，按什么标准执行，属于企业经营者的权利，也是企业生产经营所必需的。国家通过税收治理维护税基，出资人通过企业治理结构以及内部财务操纵维护资本权益。问题在于我国有关财务规范的经济法制不是专门健全，专门多企业财务活动实质上借助于经营者的职业道德来约束，而企业经营者一旦发生道德失衡，便会损害公共利益，造成社会经济秩序混乱。比如：业务招待费，本应当用于企业业务往来的招待开支，而经营者用于自身个人需要或者用于与企业业务没有关系等不当方面时，尽管在税收制度同意的开支标准内，然而侵害了出资人的权益，引发行贿等违法违纪行为，扰乱了经济秩序。又如职

60、工工资，操纵工资标准能够增加国家税收和出资人的投资回报，然而拖欠工资，或者工资标准降低到法律规定的最低线以下，便侵害了职工权益，造成社会分配不公。因此，新型企业财务治理法规应当从维护公共利益、实现社会公平、治理经济秩序角度动身，通过建立公认的价值观念和道德规范，引导、约束企业财务开支行为。（五）调节收益分配。企业是国民经济的组成细胞，实现的利润假如过度分配，将削弱企业的再生产能力，不利于国民经济的持续进展；假如过少分配，又将抑制出资人的投资积极性，也不利于国民经济的进展。因此，企业利润分配不完全是出资人财务问题，既是法律问题，也是社会经济治理问题。公司法对公司制企业的利润分配有所规定，但不能涵