当前财政审计工作存在的主要问题和对策建议来源

1、当前财政审计工作存在的主要问题和对策建议来源作者:lunwen009点击:27次 当前财政审计工作的范围和内容、目标定位及审计组织方式有效整合中存在的问题，制约了 财政审计功能的实现。这些问题的产生有外部体制原因，也有审计计划、队伍建设、考核机 制及财政理论等方面的内部原因。本文提出在构建财政审计大格局的前提下当前财政审计工作存在的主要问题和对策建议【摘要】当前财政审计工作的范围和内容、目标定位及审计组织方式有效整合中存在的 问题，制约了财政审计功能的实现。这些问题的产生有外部体制原因，也有审计计划、队伍 建设、考核机制及财政理论等方面的内部原因。本文提出在构建财政审计大格局的前提下， 财政审

2、计工作应更加科学合理地制定审计项目计划；围绕财政体制改革不断深化审计内容； 打破部门界限，借鉴“多中心理论”创新审计组织方式，采取“多中心协调行动、多兵种协 同作战”的工作模式；结合未来财政改革的方向进行审计理论研究等政策建议。【关键词】财政，审计，改革，代写职称论文1983年审计署成立后，随着我国审计制度逐步建立和完善，财政审计工作蓬勃发展。 近几年，财政审计坚持整合审计资源和不断创新审计组织方式，坚持以“两个报告”为核心 提升审计成果和坚持查处违纪违规问题与发现体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞相结 合等做法，取得了显著成效：一是通过揭露预算执行中的违法违规问题，促进了依法理财和 依法行

3、政；二是通过严肃查处财经领域中的经济犯罪案件，促进了廉政建设；三是通过分析、 揭示和反映体制、机制和管理方面的问题，积极提出切实可行的审计建议，促进了深化改革 和规范管理，维护了民生和国家经济安全，在更高层次发挥了审计的“免疫系统”功能。今后一段时期，财政审计的主要目标是维护财政经济秩序和财政安全，推动建立完整科 学的政府预算体系，推动预算公开和财政管理的规范化，促进提高预算执行效果和财政资金 使用效益，推动财政体制改革和促进廉政建设。当前，财政审计工作存在一些瓶颈问题， 严重制约了上述目标的实现。本文试图在深入分析当前财政审计工作存在的问题和原因的基 础上，提出对策建议，对财政审计工作实践发

4、挥一定的参考和借鉴作用。一、财政审计存在的主要问题（一）财政审计的范围和内容不够全面一是财政审计横向范围覆盖不够宽，部分财政资金成为审计“盲区”。目前的财政审计 主要侧重于预算执行审计，涵盖了一般预算和部分政府基金预算等内容，但对中央转移支付 资金审计和地方财政收支的审计覆盖面不足，省级决算审计和中央预算执行审计的成果整合 不够；对政府性非税收入、国有资本经营预算、社会保障预算、地方政府债务等财政资金的 收支管理活动关注较少，导致很多与国计民生密切相关的财政资金游离于审计监督之外。二是财政审计纵向链条不够长，重“中间”，轻“两端”。财政资金链条包括筹集、分配、 拨付、管理、使用以及绩效评价等各

5、环节。由于受审计资源和审计手段制约，各级审计机关 的财政审计难以完全触及到财政资金运行的每一环节。如，由于受管理体制及审计时间等限 制，特派办的财政审计往往更多的是关注财政资金的拨付、管理和使用环节，对资金的筹集、 分配环节的情况了解不多，在绩效评价方面也做得不够到位。同时，财政审计对预算执行这一“中间”环节关注多，对预算编制和决算审签的关注还不够，审计链条未能有效延伸到预 算编制和财政决算这“两端”。三是财政审计评价内容不够全，重“真实、合法，轻“效益”。目前，财政审计对财政 资金使用情况的审计主要还是真实、合法性审查，审计揭示的问题更多的集中在资金闲置、 挤占和挪用等方面，在重点揭示和查处

6、决策失误、损失浪费等方面缺乏力度，对财政资金使 用效益的总体评价方面做得不够，对影响财政资金使用效益的原因也缺乏深入分析，难以提 出切实可行的改进和完善建议。四是财政审计对财政体制改革进程没有给予足够关注。2008年，审计署对我国财政体 制运行情况进行了审计调查，这是1994年我国实行分税制14年以来第一次把财政体制运行 情况纳入到审计内容之内。由于没有持续对财政体制运行情况给予应有的关注和重视，在揭 示体制运行过程需要加以研究和解决的问题方面做得不够，一定程度影响了财政审计为推动 财政体制改革做出更大的贡献。（二）财政审计在实施过程中的目标定位不够高一是在关注和分析财政资金所承担的政策目标的

7、实现情况方面做得不够，未能有效评价 政策执行效果。目前，财政部门已从传统的“聚财、理财、用财”向较成熟地运用财政杠杆 和宏观政策的功能转变，但审计部门在财政审计的实施过程中没有从更高角度去关注这些变 化，没有反映资金、数字背后所体现的政策执行效果问题。二是从更深层次上揭示问题和分析原因做得不够，未能有效发挥财政审计的建设性作 用。目前，在财政审计中，对财政资金的审计大多还停留在就事论事层面，对问题产生的体 制、机制和制度等深层次原因分析不够深入，没有从如何深化财政体制改革、健全财政法制、 提高政府绩效水平，建立廉洁政府、绩效政府、效能政府的高度去分析问题，提出建议。三是从更全面的角度去对审计发

8、现的问题进行综合提炼做得不够，未充分体现财政审计 把握全局的整体性和宏观性。长期以来，财政审计偏重于对具体项目和具体单位的审计，对 局部财政资金了解得多，对财政资金总体情况掌握得少，对问题进行整体性和综合性的分析 和提炼不够。（三）财政审计组织方式尚未真正实现大统一一是审计的目标等方面未实现有效整合。 目前，财政审计的项目计划安排、工作方案和信息要点仍然是由各专业部门分别编报后简单 汇总而成，审计目标、内容和重点实际上并没有形成一个整体，加之项目时间安排不一致， 导致各专业部门开展财政审计时仍然“各走各路、各踏各步”。二是审计的人力资源未实现有效整合。目前，“各管一块”的职责划分体制，导致在具

9、 体实施过程中各专业部门的人员调配仍是“各自为阵”，未能真正形成“打破界限、协同作 战”的局面。同时，派出局与特派办之间上下联动审计机制也尚未全面开展，“上审下”、“交 叉审，与“同级审，未有效结合，审计资源在不同层次上还未形成有效整合。三是审计的信息未实现有效整合。目前，审计署与特派办、特派办相互之间，以及特派 办和地方审计机关等各级财政审计机关之间进行信息交换的方式还比较落后、载体较为单一，尚未形成一个较为完善的审计信息成果共享平台，严重影响了审计信息资源整合后带来 的效果。（四）财政审计的技术手段未实现新突破一是信息化手段的应用力度不够。由于财政审计对象的信息化建设水平各不相同，目前 除

10、海关审计软件外，其他如税收、社保、农业等财政审计领域还未开发出通用的审计软件， 也没有标准的数据接口能与税务征管信息、国库退入库等系统实现有效的数据交换和共享， 造成财政联网审计、被审计单位数据库和审计数据库建设等工作未取得实质进展。二是缺乏科学的操作指南和评价标准。目前，国家审计尚未出台专门规范财政审计实务 的操作指南，尚未建立中央部门预算执行绩效审计评价体系和财政绩效审计评价体系。“审 什么、怎么审”等大多只能靠审计人员自己摸索，缺乏科学的指导和评价依据。三是审计方法探索和经验总结不够。近些年，财政审计在审计方法和审计手段上存在“吃 老本”的现象，审计人员大多仍习惯使用传统技术方法来开展工

11、作。同时，财政审计各专业 部门集中培训和相互沟通较少，没有对有关财政审计经验、方法和典型案例进行及时总结和 交流。二、存在问题的原因分析当前财政工作存在的主要问题，既有外部原因，又有内部原因，但主要是内部原因导致。（一）外部原因1 .财政改革不断深化，给财政审计带来新挑战。目前，以建立公共财政为重要目标的 财政改革，引起了财政收支结构及运行方式的深刻变化。如，“省直管县”和“乡财县管” 等财政管理方式的转变，财政加大了对支农、教育、科技等方面的支出，支出结构发生了变 化等，这些变化对财政审计的范围、内容和重点都提出了新要求。同时，公共财政在内容和 范围上的扩展，客观上要求财政审计的内容和重点等

12、方面必须做相应调整。法律法规相对滞后，制约财政审计职能发挥。一是法律法规赋予审计的权限、手段 尚不能完全满足实际需要。财政审计在查找线索、落实取证和分析提炼上具有更高、更细和 更灵活的特点，现有法律法规所赋予财政审计的权限难以与之匹配，导致财政审计常常“束 手束脚”。二是法规依据不完善，审计查出违背公共财政原则的一些做法往往无法可依，导 致处理处罚的标准难以确定。三是事后责任追究机制不完善，财政管理问题屡查屡犯，大大 影响了财政审计应发挥的规范管理的作用。现行体制的现状，给财政审计带来长期困境。一是受现行审计体制的局限。我国政 府审计实行由上级审计机关和本级政府双领导的领导体制，在整合全国各地

13、审计资源和进行 统一的项目安排时存在一定难度，一定程度上影响了财政审计大格局构建。二是受地方政府 重视程度和支持力度影响，导致一些地方审计机关的财政审计难以发挥有效的监督作用。三 是受财政部门财权的制约。对于地方审计机关而言，审计经费未实行垂直和独立，由同级财 政部门安排和拨付，经费上的不独立也影响了财政审计的执法力度。（二）内部原因1 .审计计划和工作方案的制定，缺乏系统性和针对性。目前，财政审计项目计划和方 案的编制不够科学，有些项目是在没有进行充分的需求调查和可行性研究的基础上，对各部 门年度项目计划和审计工作方案的简单汇总，存在一定随意性。同时，由于上级部门统一计 划多、地方自主项目少

14、，导致基层审计机关缺乏系统性和有针对性的审计成果来反映各地财 政管理水平，一定程度上影响了财政审计作用的发挥。财政审计队伍建设相对滞后，人员结构和整体素质亟待提高。财政审计要求审计人 员具有较强的宏观分析能力，具备较丰富的宏观经济知识以及财政、金融、投资等方面专业 知识，熟练掌握财政体制、财政政策、财政管理和财政法规，能够从体制、机制和管理层面 等方面分析问题和提出建议。目前，财政审计队伍素质参差不齐，在宏观意识、政策敏感性、 知识结构等方面存在不足，难以满足当前财政审计工作的需要。审计成果分配机制建设滞后，制约了审计资源效率的充分发挥。财政审计涉及财政、 农业、社保、行政、投资、资源环保等多

15、个业务部门，由于财政审计大格局下的财政审计组 织方式与一般审计项目存在很大差异，业绩考核还是简单地按照原来以部门为单位的考核办 法进行，审计成果分配等配套制度建设未得到应有重视和相应调整，导致了审计项目在实施 时，各个审计业务部门为了各自业绩需求，往往自扫“门前雪”，削弱了应有的团队优势。财政理论研究较为滞后，制约了财政审计“免疫系统”功能的有效发挥。当前，财 政审计的理论研究滞后于财政审计实践。近年来，随着对财政审计工作模式的不断探索，财 政审计遇到的新情况和新问题也层出不穷，迫切需要财政审计理论研究成果进行指导。但目 前财政审计理论研究多数是对现有政策和法规的诠释，对全部政府性资金审计的理

16、论研究不 多，对新的审计方法探索和总结不够，对前沿经济学的有关理论在审计实践中的运用关注甚 少，一定程度上影响了财政审计“免疫系统”功能的发挥。三、深化财政审计的对策建议财政审计工作是国家审计的永恒主题。深化财政审计工作是审计机关未来的一项重要任 务，构建财政审计大格局是做好未来财政审计工作的一项重要举措。为了解决前文所述的问 题，建议做好以下几方面的工作：（一）在审计项目计划的制定上，应更加科学合理，同时要加强组织管理，切实提高工 作效率在新的国家审计准则中，虽然对审计计划的编制有了明确的规定，但在具体操作 时有些因素应引起关注。如，审计计划的调查审计需求和可行性研究过程环节，应该吸收大 财

17、政审计口（包括财政、农业、社保、行政、投资及资源环保等）的专家能手，还可以邀请 财政部、发改委等中央部门及高等院校专家学者参与到某些项目计划的编制过程中，使项目 计划的制定更加科学合理。组织管理更多的是体现在对审计现场的人员配备安排、现场组织 实施、审计结果乃至报告的综合利用等方面。人的因素要自始至终对整个项目实施过程发挥 关键性作用，如何加强财政审计大格局下的人员管理，做到审计人员聚而不冗、散而不乱， 是在审计实施过程中需要解决的重要问题。因此，建议审计署进一步加强审计项目立项和审 计计划编制的科学性，在充分调研或试审的基础上，制定统一的工作方案并组织实施，同时要加强对审计的组织管理，切实保

18、障财政审计大格局工作落到实处。（二）在审计内容重点把握上，要紧紧围绕财政改革的步伐，不断深化财政审计的内容， 进一步促进国家预算的完整统一、促进财政预算的公开透明和增强财政预算的执行效果把握住财政改革的发展方向。当前和未来一段时间，财政审计工作要着重关注五方 面内容：一是关注完善协调配合的财税政策体系，加强和改善宏观调控，推进经济结构调 整和发展方式转变；二是关注深化财政体制改革，完善转移支付制度，健全中央和地方财力 与事权相匹配的体制；三是关注优化财政支出结构，建立保障和改善民生的长效机制，完善 体现科学发展要求的公共财政体系；四是关注稳步推进税费改革，建立健全资源有偿使用制 度和生态保护机

19、制，大力构建有利于科学发展的财税制度；五是关注坚持依法理财，大力推 进财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效。关注财政改革中的热点、难点问题。一是围绕建立包括财政一般预算、政府性基金 预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的完整的政府预算体系，扩大审计覆盖面，关 注政府预算与部门预算、部门预算与部门决算草案的差异，重点关注政府债务的规模和结构， 摸清政府融资平台的真实情况，国家重大投融资项目，世行贷款、亚行贷款项目中财政性资 金投入和使用情况，有关政府行政事业性收费及乱收费等与财政有关的财政性资金收缴和使 用情况以及财政性资金投资项目的相关情况。二是围绕中央转移支付资金的使用效益，关注 财政

20、体制运行情况和转移支付制度运行情况，重点关注事权划分不清晰、财力与事权不匹配， 一般性转移支付的数量和比例较高而专项转移支付投入较低等问题。三是关注民生政策执 行，关注社会保障、救灾和住房保障等资金筹集、分配和使用情况，加大对体制、机制和重 大管理漏洞问题的揭露和查处力度。围绕重大专项内容开展审计工作。一是围绕财政支出结构及所发挥的作用，关注资 金收支是否按照预算执行，是否符合经济性原则；工作任务是否按计划开展，按时完成；已 完成的工作任务是否达到预期目的；预算执行是否达到事业发展政策目标等，重点关注财政 资金使用是否有利于科学发展，有利于促进经济发展方式转变，有利于调整经济结构和推动 科技创

21、新、技术进步，关注地方政府执行中央各项重大经济方针政策、宏观调控政策落实情 况以及地方政府是否存在出台违背中央各项政策的情况。二是围绕农业、教育、科技、文化、 卫生、社会保障、环境保护等社会关注的热点、难点，在把握财政资金总体投入情况的基础 上，关注财政资金的使用和管理、重点项目的管理和建设情况，各项支出的政策目标实现情 况。三是围绕税收部门征管税收收入的真实性和合法性，加大对税收征管的审计力度，扩大 非税收入征管审计的范围，扩大财政收入征管审计的覆盖面。重点关注因税收政策调整产生 的新情况、新问题，地方政府是否存在干预税务部门依法征税和税务部门是否严格依法征收， 税收政策与宏观经济及国家产业

22、政策协调情况等。（三）在审计组织方式上，要彻底打破部门界限，积极探索和创新审计工作模式美国经 济学家埃莉诺奥斯特罗姆因对公共资源治理分析做出杰出贡献而获得2009年诺贝尔经济 学奖。长期以来，经济学家们都认为，解决公共资源配置效率低下的难题有两种途径:一是 由政府集中管理，二是将公共资源私有化由市场来配置。但是，对于大量公共资源来讲，诉 诸于政府或市场的治理模式都被证明是无效率的。奥斯特罗姆的研究则摆脱了“政府与市场” 两分法的传统观点，寻找到介于两者之间的多中心治理模式。即在多中心秩序中，许多行为 单位既相互独立，自由地追求自己的利益，但又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会 的一般规则体

23、系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。这种多中心的社会秩序既强调上 级和权威的重要性和必要性，也强调个体自发行动是创造有效率自治模式的重要力量。目前， 奥斯特罗姆的多中心理论正被广泛运用于各种公有资源和公共事务的治理中。我们可以借鉴多中心理论对在财政审计大格局框架下的组织方式进行创新，创造一种新 的工作模式。如，在财政审计大格局框架下，可采取“多中心协调行动、多兵种协同作战” 的工作模式，在财政审计大格局工作协调领导小组的领导下，通过成立信息研究中心、数据 分析中心和项目执行中心等来实现目标。信息研究中心主要负责协调和指挥，制定总体实施方案并组织实施，研究政策、收集信 息，确定数据分析和审计

24、重点，发布审计工作动态，撰写综合审计信息和财政审计总报告。 数据分析中心主要负责构建财政审计数据平台，对大量数据进行整合和分析，为延伸审计提 供审计线索和证据支撑。项目执行中心由各若干项目执行组组成，主要负责根据实施方案、 信息研究中心确定的重点、数据分析中心提供的线索具体实施审计、提交重大问题核查情况 报告和审计项目分报告。三个中心的存续时间和具体工作内容应根据每年具体实施的项目进 行适当调整和变更，人员接受财政审计大格局工作协调领导小组的统一调配。从三个中心的职责和任务看，信息研究中心为数据分析中心提供数据分析重点、为项目 执行中心提供审计重点；数据分析中心为项目执行中心提供线索和证据支撑

25、。同时，项目执 行中心为信息研究中心和数据分析中心提供新的研究点和分析素材，二者再根据项目执行中 心提供的新素材进行再研究和再分析，再提出新的线索和证据，从而形成良性循环。这样， 三个中心之间既相互独立，有各自的目标，又相互协调，相互支撑，这种工作模式能够解决 以往参审部门各自为政的局面，能大大提高审计资源的配置效率，有效提供审计人员合作和 分享成果的途径，达到切实整合审计资源，提高财政审计的层次和水平的目的。（四）在审计理论研究上，要结合未来财政改革的方向，开展前瞻性研究财政审计是一 种研究式审计工作，不能只停留在就事论事层面，要有前瞻性。刘家义审计长指出，要健全 完善社会主义公共财政体系，

26、就要解决如下几个问题：一是要健全统一、完整的国家财政， 把各级人大讨论的预算盘子变成一个完整的预算盘子；二是深化财政体制改革，解决事权与 财权不匹配问题，完善转移支付制度，合理划分和建设主体功能区；三是完善财政法规，实 施灵活有效的财政政策；四是优化结构，提高资金使用效率。这是站在国家审计角度对当 前财政改革提出的较为精辟和权威的论断，也是审计部门加强财政审计监督的切入点和主要 着力点。财政审计理论研究要围绕刘家义审计长指出的上述问题展开深入理论研究，关注以 下五个方面的内容：一是深入研究被审计对象的管理状况和运行规律；二是高度关注财政管 理、财政体制和财政政策效果等方面前沿问题和热点问题，正

27、确把握我国经济社会发展形势 和财政体制改革趋势;三是重点关注财政政策执行效果在审计项目所涉及的被审计对象的情 况及特点；四是关注最新前沿的经济学理论等，研究这些前沿理论对财政审计的内容、组织 方式、目标、技术方法和手段带来的启示和应用；五是注重对财政审计实践中出现的新问题、 新方法的研究，要逐步探索出一套财政审计理论与实践结合的研究模式。（五）在其它保障措施上，做好三项基础工作，确保财政审计工作深入开展1 .充分利用数据分析载体和信息传递载体，实现审计手段的突破和信息的及时通报和 共享。要积极创造条件扩大计算机审计的覆盖领域，构建财政审计数据平台，加大数据分析 的力度，实现财政审计手段取得一定的突破。要充分利用AO和项目管理平台等数据传递载 体，使各审计组能够更安全和快捷地传递信息，同时，单位领导和各相关综合部门也能及时 掌握各个具体项目的工作进度、人员状况和动态，进一步加强对审计项目的指导和服务，真 正实现信息的及时通报和信息资源的共享。加强培养和培训力度，加速提高财政审计人员的各种能力。要采取有效措施，加强和 充实财政审计队伍，尽快形成专业结构和年龄结构合理的财政审计队伍；要把加快对财政审 计业务骨干人才和审计专业领军人才的培养和财