论地方性法规行政许可权的界限

1、摘 要伴随着中国经济高速增长的过程，中国许多有关公共管理和公共服务的领域都亟待加强，对政府职能转变的客观要求也更为紧迫，为此，对地方性行政许可权的现状及改革的方向也需要有一个正确的分析和认识。本文从我国现行的地方性行政许可权及其理论基础入手，分析了国现行地方性行政许可权的现状及其特征，进而对我国地方性法规行政许可权模式的问题进行了研究，即：地方性法规行政许可权相关研究理论尚不成熟、部分地方性法规设立行政许可权的界限不清晰、对已经设立的行政许可权的执行力度不够、地方性法规设立许可权具有较大的局限性等问题。最终，根据问题提出了关于地方性法规行政许可权设立的建议。关键词：地方性法规；行政许可权；行政

2、管理制度目 录 TOC * MERGEFORMAT 一、我国现行的地方性行政许可权及其理论基础 一、我国现行的地方性行政许可权及其理论基础（一）我国现行地方性行政许可权的现状分析我国现行地方性行政许可权是有关行政许可的静态的 法律 规定，是法制中关于行政许可的概念、性质、特征和种类、设定范围、条件、行政许可设定权、行政许可实施机关、行政许可程序及法律责任等法律规定的总称。随着市场经济的发展及改革开放的进一步深化，自上个世纪90年代中后期始，我国部分省市就进行了改革地方性行政许可权制度的探索，以谋求良好的社会发展环境。自2000年始，全国20多个地市进行了地方性行政许可权制度改革，并得到了党中央

3、、国务院的高度重视，自2011年10月国务院部署地方性行政许可权制度改革工作以来，地方性行政许可权制度改革取得了重要的阶段性成果。（二）现行地方性行政许可权的特征目前，我国现行地方性行政许可权中关于行政许可条件和标准的问题，主要在于许可条件和标准笼统或没有规定，难以操作，人为掌握的许可条件和内部标准过多。由于现行地方性行政许可权适用范围广，管理事项的差异性大，许可条件和标准因管理的事项不同而异，很难统一界定于一部法律中。但可以就行政许可条件必须公开、具体、透明等作出形式上的要求，一般的说，现行地方性行政许可权的特征有公开性、科学性、切实性。地方性行政许可权的规定必须是科学的，也必须是公开的，同

4、时，地方性行政许可的设定要符合实际情况；且应当明确、具体并具有可操作性，不得含糊其辞，非经法定程序不得更改。二、我国地方性法规行政许可权模式的问题（一）地方性法规行政许可权相关研究理论尚不成熟地方性法规行政许可权发展和建立的时间并不算长，而且其理论除了基本的行政许可权理论知识之外，还包括了大量的管理、经济、经济等方面的知识，因此在推行的时候如果不对其进行深入地了解，是无法顺利推行的。且综合我国的实际情况来看，我国地方性法规行政许可权的理论发展还不够成熟，取得的有效成绩较少，大部分还是借鉴国外的研究成果。（二）部分地方性法规设立行政许可权的界限不清晰虽然我国颁布了各种各样的地方性行政法，但是部分

5、地方性法规设立行政许可权的界限不清晰，所设立的法规中真正有关地方性法规行政许可权的可以说几乎为零，即使有，我国政府的执法力度也是完全不够的，这大大减少了政府部门对实行地方性法规行政许可权的积极性。而且我国政府虽然已经制定了一系列的关于地方性法规行政许可权的制度和准则，但仍然缺乏具有可操作性的规章制度。（三）对已经设立的行政许可权的执行力度不够我国目前的行政许可权执行主要是依靠当地的政府部门，而社会群众以及媒体等对行政许可权问题虽然可以执行并进行曝光，但由于没有一定的处罚权，当地的政府部门也就并不在乎他们的执行，并不以此为戒，由此很难完成行政工作，会产生很多的“漏网之鱼”这使得地方性法规行政许可

6、权得不到很有效的推行，并不能发挥其应有的作用。对已经设立的行政许可权如果不能有理可循地进行，当地的政府部门的可操作空间逐步变大，导致当地的政府部门缺少社会舆论压力，也影响了地方性法规行政许可权信息披露的质量。（四）缺乏行政许可权专项方面的专业人才地方性法规行政许可权的设立中包含的经济管理学、社会管理学等多种学科。对于管理型人才而言，目前我国当地政府部门需要的管理型行政许可权人才可以分为以下几个类别。一是基础的管理人才，对于日常的行政许可权工作进行任务的安排和人员的调配；二是行政许可权专业人才，这类人才通常都是以培养当地政府部门专业化发展人才为目的，以大力发展当地政府部门人力资源为根本；三是行政

7、许可权咨询人才，该类人才的主要任务是用于社会关系的维护，社会群众疑问的及时解答，或是在日常工作中遇到一些难以处理的棘手问题时，要及时对问题进行分析和做出合适的解决方案，这类人才通常都是以公关和多方只能部门外交为主的；四是行政许可权管理体系研发人才，好的制度通常都有自己的一套完备的体系，不论是硬件方面还是软件方面都需要研发人才来进行体系的调整和研究，开发出一套适用于我国当地政府部门的地方性法规行政许可权体系。（五）地方性法规设立许可权具有较大的局限性地方性法规包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定的规范

8、性文件；较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定并报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行的规范性文件；经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会在授权范围内制定的规范性文件。根据立法法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，省级人大及其常委会有权制定或者批准地方性法规，但不得与法律、行政法规相抵触。行政许可法规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可，这便给地方性法规设立许可权加大的局限性

9、，许多地方性法规虽然契合当地的行政需求，但是由于国家已经对相关的事项进行了行政许可的设立，那么地方性法规只可在此基础上进行许可权的具体实施安排，不可再对许可权进行重新设立。三、关于地方性法规行政许可权设立的建议（一）从政府和国家的角度来看1.完善现有行政许可权管理体制许多专家学者都认同立法型行政许可权管理体制是行政管理独立性和权威性的根本保证，这也应该是我国行政许可权管理体制的最终目标。然而，我国基本国情是中国共产党领导下的多党合作制，因此人大并不能在政府体制中起到关键要素的作用，如果直接把行政管理部门划归人大，可能反而会降低行政管理部门的权威性，同时人员经费也会有问题，因此实行当地政府行政管

10、理机关的领导对于行政许可权管理体制的完善尤为重要。我国的行政管理制度是“行政型”的，行政管理署设在国务院以下，由总理直接领导，而地方行政管理机关则是在上一级行政管理机关和本纪政府的共同领导下。由于当地政府行政管理机关人财物主要是受党政管理，我国上级行政管理机关对于当地政府行政管理机关的管理实际上被弱化，地方行政管理机关成为了政府的内部行政管理，在关于完善行政管理制度若干重大问题的框架意见中细化了地方行政管理机关“双重管理，双重报告”的实施路径。这其中，应当通过加强上级行政管理及关在地方行政管理机关的干部任免中的作用，逐步减少地方政府对行政管理机关的经济支配。从组织架构上，除了在省级部门通过改变

11、人事任免，经济权力逐步推动行政许可权管理体制的化管理外，可以先取消作用不大的县市一级的行政管理机构，逐步试点，待时机成熟再全面推进。2.提高行政许可权的透明度，接受舆论执行目前地方性法规行政许可权出现的问题，并不能全怪罪于行政管理制度和体制。由于受到地方政府追求地方利益所带来的外部压力的压力，行政管理的透明度受到限制。行政管理透明度不足，也让行政管理制度监督作用的发挥受到了很大的限制，据对一些基层行政管理机关和行政管理人员的调查走访，通常行政管理结果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些无关痛痒的结果，真正触动到政府及部门利益的，一般不允许公布，能够促成相关部门立即内部解决就是很不错的了，

12、往往只是不了了之。当地政府行政管理的透明度亟待进一步提高，真正做到公开透明。同时这样也有利于引入舆论的监督作用，降低执法难度。同时，我国有9万多行政管理人员，其中大部分在省级以下的行政管理机关，再加上不同地区的经济发展情况不同很难实现当地政府行政管理的“全覆盖”，在现阶段缺少了管理或者政府协调的任意一环，都很难实现行政管理的“全覆盖”。因此，应当以问题为导向，健全相应的当地政府行政管理机制，协调资源配置，重点是根据地方特点，在强化当地政府行政管理的同时统筹兼顾，保证行政管理力度。通过本文的初步研究，得出的结论是我国应该以立法型行政许可权管理体制为目标，采用渐进式改良的方法，地方性法规行政许可权

13、的完善还需要一定的时日，其中最为重要的就是对于体制的适时渐进的完善，提升上级行政管理部门的管理，减少地方行政管理，同时配合以提高行政管理透明度、优化上级行政管理部门质量考核、统筹兼顾地方经济发展协调纵横向管理的关系，从而实现国家行政管理质量的逐步提升。值得一提的是，现有的地方性法规行政许可权并非毫无是处，由于我国幅员辽阔，各个地区的行政状况和行政管理情况相差较大，现有的行政管理制度在一定程度上有利于当地政府发挥其行政管理积极性，促进专项资金的使用。可以预见，由于行政许可权管理体制改革在不同地区的逐渐深化，未来的研究还可以在从不同地区的适应性着手深化探讨。（二）从行政管理人才培养和学术的角度来看

14、1.加强并完善行政许可权的学术研究地方性法规行政许可权的基本理论虽已成型，但这些成果大部分还是局限在学术理论研究方面，而在实用性理论方面仍然与大城市、一线城市差距较大。因此为了让行政许可权管理体制在当地政府得到更好的应用，应加强对实践性理论的研究力度，即如何进行实际操作，尤其是在行政许可权管理体制的核算和信息披露方面要重点研究。2.建立健全的行政许可权的相关法律体系行政许可权管理体制的实践若想要规范地进行，需要当地政府的相关部门的积极配合。虽然当地政府已经制定了一系列关于经济保护的法律法规，这些法律在一定时间内起到了一定的保护作用，但是其中的部分法律都已是多年前颁布的，与当地政府现在的经济发展

15、情况不符，减弱了法律的效力，无法更好地保障行政工作的开展，所以当地政府和政府的相关部门应该对行政管理法等系列法律予以修订，加入行政许可权管理体制的相关理论和措施等，使其适应当前的社会实际情况，同时也要加大执法力度，毕竟有了法律没有人执法，法律就是形同虚设。3.加强对行政许可权的重视程度推行地方性法规行政许可权的设立制度，单靠几个人，几个组织或者几个部门的努力是不可能实现的，这需要的是全社会的共同努力。所以当地政府部门要充分发挥其宏观调控职能，做好地方性法规行政许可权的推广工作及地方性法规行政许可权相关人员的培训工作，让政府部门的行政管理人员能够更好地了解地方性法规行政许可权体系的原理及应用方法

16、。在这个前提下，提高当地政府部门的经济效益。以此提高当地政府部门对实行地方性法规行政许可权的积极性，进而通过当地政府部门实行地方性法规行政许可权提升社会整体的经济效益。4.大力培养专业人才，提高人员素质因为地方性法规行政许可权还融合了社会学、市场经济学等学科的知识，对人才的要求较高，所以当地政府专业的地方性法规行政许可权人才还比较缺乏，为扩大地方性法规行政许可权在当地政府的应用面积，需要国家大力培养地方性法规行政许可权专业人才。一方面当地的公务员培养渠道要增设地方性法规行政许可权相关课程，开始是选修课，随着经济形势愈来愈严峻，地方性法规行政许可权会成为同行政管理学原理一样重要的必修课，让这些政

17、府部门的行政人员在进入社会前对地方性法规行政许可权有个系统的认识，同时当地政府可以在行政管理人员的每年的继续教育课程中增加地方性法规行政许可权相关课程作为必修课，普及地方性法规行政许可权相关知识，在思想上也要加强职业道德的培养，提高从业人员的环保意识，鼓励他们在实践中发现和解决问题，满足当地政府部门和社会经济发展的需要。总结我国应该以立法型地方性法规行政许可权为目标，采用渐进式改良的方法，地方性法规行政许可权的完善还需要一定的时日，其中最为重要的就是对于体制的适时渐进的完善，提升上级行政管理部门的管理，减少地方行政管理，同时配合以提高行政管理透明度、优化上级行政管理部门质量考核、统筹兼顾地方经

18、济发展协调纵横向管理的关系，从而实现地方性法规行政许可权设立质量的逐步提升。值得一提的是，现有的地方性法规行政许可权体系并非毫无是处，由于我国幅员辽阔，各个地区的行政状况和行政管理情况相差较大，现有的行政管理制度在一定程度上有利于政府发挥其行政管理积极性，促进专项资金的使用。可以预见，由于行政管理体制改革在不同地区的逐渐深化，地方性法规行政许可权未来的研究还可以在从不同地区的适应性着手深化探讨。参考文献1冯勇.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=TNGL201401086&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2014&v=t/kcms

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20、v=t/kcms/detail/frame/_blank从“馒头许可”事件看行政许可设定问题J.创新.2013(05)4叶轶,黄锡生.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=BLDS201303019&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2013&v=t/kcms/detail/frame/_blank论对行政许可设定中“利益均沾”的规制J.北京理工大学学报(社会科学版).2013(03)5王佳宁,罗重谱.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=REFO201305003&dbcode=CJF

21、Q&dbname=CJFD2013&v=t/kcms/detail/frame/_blank行政审批制度改革背景的地方操作:京津沪渝证据J.改革.2013(05)6徐晓明.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=ZJXK201303021&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2013&v=t/kcms/detail/frame/_blank行政许可退出机制理论问题探究J.浙江学刊.2013(03)7赵媛媛.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=FBZX201305063&dbcode=CJF

22、Q&dbname=CJFD2013&v=t/kcms/detail/frame/_blank试论行政许可设定范围的合理界定J.法制博览(中旬刊).2013(05)8任海青.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=SXDD201302020&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2013&v=t/kcms/detail/frame/_blank论行政许可设定以价值分析为主线J.山西大学学报(哲学社会科学版).2013(02)9沈寿文.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=YNXY201301038&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2013&v=t/kcms/detail/frame/_blank行政许可性质之宪法学反思J.云南行政学院学报.2013(01)10教军章.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=SZDX201206010&dbcode=CJFQ&dbname=CJFD2012&v=t/kcms/detail/frame/_blank中国行政改革的制度问题及其思考J.苏州大学学报(哲学社会科学版).2012(06)11章剑生.HYPERLINK/kcms/detail/detail.aspx?filename=Z