10、11调研环境问题

1、矿地复垦与土地的可持续利用传统上，采矿业一直被尊为农业之后最重要、历史最悠久的人类活动， 它为世界文明做出巨大而非凡的贡献。与此同时，采矿活动也对环境造成严重的影响。1随着公众环境意识的不断增强与世界的迅速增长，消除矿业带来的环境污染，合理利用有限的土地资源，实现可持续发展，已成为摆在面前的迫切问题。过去几十年来，人们广泛地认识到复垦是整治受损地，恢复其原貌的理想补救方式，而且也是矿山开采活动中不可分割的组成部分。国际社会对这一共识积极响应，自 1985 以来，世界上已有 90 多个国家出台新的矿产法，或大幅度修订现有。中国的矿地复垦工作起步较晚，且复垦率和标准均偏低。2此外，由于中国地域广阔

2、，矿山各不相同，所需复垦的面积大、分布广。持续增长的，日益严重的荒漠化以及水土流蚀，都加剧了业已严峻的耕地短缺问题。矿地复垦，作为土地资源管理的必要，正在受到国内越来越多的关注。尽管中国的复垦工作有其自身的特征，但是，国际复垦实践为提供了值得借鉴的经验。二、世界矿地复垦的（一）世界矿地复垦的综述矿业项目资本密集、存续期长、风险不易，而且，往往造成的。为有效降低采矿对环境造成的影响，世界各国纷纷出台政策与。相较而言，发达国家的复垦政策与笼统、可操作性差。较为详尽、明确、可操作性强；而发展中国家的政策与则相对分散、1977 年出台的露天开采治理与复垦法案（以下简称复垦法案）详尽规定了包括原有矿和新

3、开矿作业的标准和程序及复垦技术与目标。例如，规定将使用土地恢复到原用途要求的环境：稳定矿渣堆、恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水、因地制宜种草植树，等等。综合环境效应、赔偿与责任法案，即众所周知的“超级基金”，规定了逆向责任制度与连带责任制度，责成以往矿主中最富有者整理并修复弃用地，然后由自行向其他责任方。发展中国家的采矿业在国民经济中发挥着重要作用，3是的重要税源。4 所以，两难的选择。上，复垦规定散见于有关采矿与环境保护的中，（如，矿产法、环保法、水法和土地法等。），分散而笼统，缺乏像复垦法案一样的专门立法。比如，南律只要求采矿企业“拆除所有建筑物”以及“所有”。这种泛泛的规定不仅不利于操作

4、，而且会给权力部门留下较大的支配权与协商权（Basset， 1998，PP6-7）。此外，发展中国家大多注重矿山关闭后的环境治理，忽视开采过程中的同步整治。比如，中国 1996 年修订的矿产资源定，关闭矿山必须提前一年向国家和地方相关部门提出闭坑（第 21 条）。显然，这一规定对矿山企业进行环保勘探与开采鼓励。在管理体制上，发达国家先行改变分散的职能机制，建立单独的环保主管机构，赋予其不断增强的独立管理职权（Walde， 1993， P58； Wagner， 1993， P13）。环保署于1970 年成立，成为环境事务的唯一管理机构，全权负责制定环保法的实施细则、协调与、监督法律与的实施以及环

5、保问题的研究与解决工作，并直接向总统汇报工作。该署下设具体分管各种污染问题，每一部门都有明确的职责、权限，并设有或监督办事机构。发展中国家也纷纷设立了国家环保机构。但令人遗憾的是，少有像美国环保署那样能够真正独立行使环保职能的，大都涉及多个部门，职责不明，权限（Ottoet al.， 1999， P326）。中国国家环境保护（简称国家环保局）于 1998 年被升格为部级，但截至目前，该机构既无工程项目的权，也无环保法的直接权（世界银行，1997，P87；Hand，ernet； Palmer， 1998， P69）。在技术上，大多数国家都把复垦计划与采矿证的签发结合起来，要求投资者在申请开采证时

6、提交一份作业计划，详细说明开采方法及矿地整治计划。与此同时，很多国家引入激励机制，如缴纳保证金制度。即矿业公司在采矿作业开始前上缴主管部门一笔资金，作为其履行矿地治理义务的保证金。还有的国家创立行业自律机制，作为环保法的补充。自 1986 年以来，为实施矿地复垦的模范煤矿颁发年度，以强化矿业公司的环境保护意识，激励环保作业。另外，一些国内法开始加入促成公众参与采矿各个阶段作业的内容（ELI， 2000， P26）。等）都允许市民提几部主要的环保（包括空气、水污染，废弃物和讼，同时还允许市民就矿业公司采矿证的规定所造成的损失进行索赔 （ELI， 2000， P29； 世界，1992，P89）。、

7、秘鲁和巴西要求环境影响评估机构先行召集听证会，然后进行采矿项目的核准 （ELI， 2000， PP26-27）。从世界范围来看，矿地复垦呈现出注重设立独立的环保职能机构、全过程，强调经济、鼓励行业自律和公众参与的特点。（二）中国矿地复垦的现状与世界其他国家相比，中国的复垦工作起步较晚。因地域广袤，矿种繁多，环境破坏的面积也相对较大，5加之、技术资源匮乏，使其复垦工作具有与他国所不同的特点。20 世纪 80 年代前，人们自发在矿区废弃地上小范围地尝试种植、放牧与开发建设。80 年代初，中国启动了针对沉降矿区的综合复垦计划。 1988 年出台土地复垦规定（简称复垦规定）。它将土地复垦定义为，“将在

8、生产和建设过程中因挖损、塌陷和压占等破坏的土地恢复到可利用状态的活动”（第 2 条）。它规定了工业主管部门、矿山和个人对治理被损土第一部有关矿地复垦的规范性文件。1995地的责任和义务，以及相应的来源。这又颁布了土地复垦技术标准（试行）。至此，中国矿地复垦工作步入道。化、规范化的轨三、中国矿地复垦所的3.1分散、笼统，权利与义务界定模糊长期以来，中国的环保一直侧重于空气污染与水污染的防治。复垦要求常常笼统地散见于相关中。6复垦规定的出台克服了分散，但是，作为计划经济的产物，它很难在市场机制下进行操作。传统上，中国实行国家征用被破坏土地，费用由国家和矿业公司（乡镇与私营企业除外）分摊的单一做法（

9、Zhu， 1996， P19； Wang， et al.， 1999， P59）。国有企业大都经营亏损、社会负担沉重。这种背景下的复垦，结果只能是先征用后废弃。虽然以“谁破坏，谁复垦，谁受益”的原则为指导，但是，复垦规定既没有明确界定破坏者的责任与义务，也没有明确复垦者应享有的权益 （Li， 1999， P14），特别是在土地复垦后的利益再分配和所问题上（Luo et al， 2000）。这些不利大挫伤那些意欲复垦者的积极性。将大3.2 管理体制，协调性中国的管理机构分为三级（国家、省/直辖市、地市级）。然而，与西方国家不同的换句话说，PP146-147）。的一级部和局在地方没有其直辖的分支机

10、构，而是与地方平起平坐。， 2000，一级的部门无法直接调控地区与地方一级管理部门（亚洲开发7 横向看，同级的土地管理、环境保护、以及工业管理等部门都有义务执行国家的复垦政策。国家环保局负责空气、水、和其它生态环境污染，部负责履行土地利用计划、土地分级、征用、划拨与分配等职能。交叉下属的资源的目标与任务往往往会造成相关部往导致“重复管理，或是责任推委”（柏林，1999，P66）。利益门间缺乏合作与信息沟通，甚至会经常发生相互拆台、倾轧等现象（亚洲开发， 2000，P145），最终导致环境不力。特有的管理体制决定了它长期既缺乏能组织协程序（亚洲开发， 2000， P146）。调、强有力的公共机构

11、，又无一套管理部门例行的矿地复垦计划涉及多个部门与学科，所以，有必要建立一个垦工作。主管部门来组织协调整个复3.3匮乏，融资不畅通实施矿地复垦所要面对的又一大。国家与企业分摊复垦费用的瓶颈前已有述。迄今为止，大部分地方仍然要求煤矿企业对煤矿破坏土地先行征用，而后进行复垦。换句话说，采矿企业必须先行支付耕地征用费，然后再承担土地复垦费用（Wang etal.， 1999， P60）。显然，这种做法不利于鼓励企业实施复垦。8 有些煤炭企业只好从维简费中切出部分费用，用于复垦。对于当地来说，征地费属于正常的财政收入，以此实施昂贵的复垦计划，他们不大情愿，也却有难处（Zhu， 1996， P20）。国

12、家虽然设立土地复垦专项基金，但真正能够到位并见效的屈指可数。9复垦规定鼓励企业或个人承包复垦（第 13 条），但缺乏鼓励与扶持措施，这在很大程度上制约了潜在的来源。修订后的土地管理定，没有条件复垦或复垦达不到要求的，应缴纳复垦费（第 31 条），专款用作复垦基金。但是，缺乏具体金额的规定很可能导致复垦支付或筹措。四、中国矿地复垦建议4.1 完善现有克服上述不利，必须立足现有的，出台一部全面的矿地复垦法，辅之以详尽、易于操作、包括管理程序和工业技术标准的实施细则。像界定各级主管部门与相关企业的义务、责任，规定土地复垦所需的复垦法案那样，明确来源、相关费用的管理与使用、复垦后土地的验收和再使用，等

13、等， 其中应包括复垦后土地使用权可以有偿转让的规定（Zhu， 1996， P21）。所有土地使用者，包括乡镇企业和私营企业都应作为主体体现在中，因为他们曾经是土地的破坏者，而且将来也会如此。对于弃用地，可要求采矿企业先行投资复垦弃用地，而后用复垦后的土地换取拟征用的土地 （Zhu， 1996， P21； Li， 1999， P14）。或者，由采矿企业向当地交纳采矿污染补偿费，用以代替土地征用费，以资助当地开展自我复垦计划（Hu Chen，1994，PP16-17）。这些措施可以大大减轻企业的经济负担，也可避免耕地长期压占和弃耕现象，同时又能激发复垦行动。对于新开矿，可效法证挂钩，并与、菲律宾等

14、国的经验，将复垦计划、缴纳复垦保证金与签发采矿评价结合起来。这一要求将有助于加强对开采项目的环境管理，同时促使采矿企业进行自律作业，以期返还保证金。4.2 健全管理体制，提高管理效率矿地复垦是一项系统工程，需要一个的机构，既能 “沟通矿业和环境两方面信息和标准”（Walde， 1993， P58），又能协调和平衡各方利益。笔者以为，有必要在立法上加大或强化国家环保局的综合协调与监督职能，全权负责复垦工作。由其牵头，下设由资源部、农业部、林业局、矿业公司、技术机构以及当地社区代表组成的特别复垦办公室，规制、实施和监督复垦活动。在各地设立直辖于国家特别、由相关部门代表与当地矿区代表组成的地方办事处，加强合作与协调。国家和地方各级主管部门的职能还需进一步明确界定，每一级部门的职责范围应一致、规范（Andrew-Speed et al.， 2000， P99）。此外，应在国家和地方各级司法程序中设立公众听证制度，以监督复垦政策、况。的实施情4.3吸纳多元资本，拓宽复垦如上所述，短期内对废弃矿可采取先造地后补地的办法。交换的原则是垦多少，换多少。从长远看，废弃地可以像德国那样通过拍卖和招标的方式得以复垦，从而减轻的财政负担。同样，也可以辅之以某些激励机制，比如减征土地使用税、允许有偿转让土地使用权等等。对于原有矿与新开矿，有必要实行复