政府经济学（第五版）第11章政府失败及其规避

1、第一节公共政策失效第二节官僚主义与政府的低效率第三节寻租与腐败第四节政府失败论的启示第十一章政府失败及其规避一、不同类型政府公共决策的目标二、公共决策的方式三、投票悖论四、政策实施过程的复杂性第一节公共政策失效有一种观点认为,如果政治市场的代理人政治企业家具有较高的决策水平,从而可以区别帕累托有效点与非有效点,那么加总的困难就会由于政治企业家的英明决策而得到解决。但是,由于在既定的生产可能性边界上存在多个帕累托有效点,因此,当政治企业家不知道真实的社会福利无差异曲线(由个人偏好加总而形成)时,他所选择的帕累托有效点并不一定是最优的。一、不同类型政府公共决策的目标与上述观点相反,以公共选择为主的

2、更多的人倾向于这样一种看法:由于政治企业家也是追求个人私利的普通人,再加上委托代理所造成的政治企业家权力的实际扩大,使得他们致力于谋取个人的利益,而不是通过精确加总个人偏好做出合乎全体选民利益的公共决策。这样就可能产生以下结果:在实行民主政治体制的国家中,政府官僚的偏好就是全体选民的偏好在集权制国家中,统治者的偏好就是全体人民的偏好在专制国家中,独裁者的个人偏好就是整个社会的偏好。一、不同类型政府公共决策的目标一、不同类型政府公共决策的目标不同类型政府公共决策的目标(1)柏拉图式的政府,即无私的、只为全民利益的公仆政府。(2)专制君主政府。与公仆政府相反,这是一种自私自利的国家机器。(3)官僚

3、政府。这类政府的目标函数是整个官僚机构的工资收入的极大化。(4)所谓的“民主”政府。这种政府像支票清算中心。(一)一致同意规则含义:指一项集体行动方案,只有在所有参与者都同意或者至少没有任何一个人反对的前提下才能实现的一种表决方式。此时每一个参与者都对将要达成的集体决策享有否决权。二、公共决策的方式特点第一,由一致同意规则得出的集体行动方案,对于所有参与者来说都具有一个特点:对该方案的任何改动,都不可能在不损害任何一方利益的前提下使参与者中某些人受益。也就是说,这时行动方案的任何变化,在使一部分人受益的同时,至少会使某一个参与者的利益受到损害。这种状况被称为帕累托最优。第二,在一致同意规则下,

4、由于每一个参与者都享有否决权,个人选择对集体选择至关重要,任何成员都不能把自己的意愿强加给他人,也不能将自身的利益凌驾于他人的利益之上,因此,所有参与者的权利在一致同意规则下,能够绝对平等地得到保障,个人意愿也可以获得满足,每个个体都有很强的激励去表达真正的个人意愿。二、公共决策的方式第三,可以避免“免费乘车行为”的发生。在一致同意投票规则下,每个参与者都会清楚地意识到,自己的行为不仅会影响与此相关的其他成员的行为,而且还直接关系到集体方案能否进行的问题。假如某项集体决策方案能够使部分成员不付任何代价地从中获益,那么,这种决策将因损害了其他成员的利益而被最终否决。第四,为了得到一个大家满意的、

5、对大家来说是最好(即帕累托最优)的行动方案,通常需要全体参与者一而再、再而三地协商和讨价还价。二、公共决策的方式(二)多数投票规则1.多数票制与简单多数制多数票制,是指这样一种投票规则,在此规则下,一项集体行动方案,必须由所有参与者中超过半数或超过半数之上的某一比例,如2/3、3/4等多数人的认可才能实施。所谓认可,是指赞同或至少不反对。二、公共决策的方式2.多数投票规则的特点在多数投票规则下,一项决策通过与否,取决于能否得到某一多数比例的参与者的支持多数票制选择出的每一项集体行动方案都具有内在强制性。由于单个参与者的选择行为在多数投票规则下具有可忽略性,它无形之中助长了选民不重视选举权的行为

6、。多数投票规则下,集体决策要比全体一致同意情形容易做出。二、公共决策的方式(三)加权投票规则简单的一人一票的投票规则,强调的是各参与者之间的平等权利,然而它在有的情况下就显得不够合理了。加权投票规则正是对一人(或一国)一票制进行了适当更改,以适应这类“利益差别”而提出的一项选择规则。基本特点是,根据利益差别将参与成员进行“重要性”程度分类,然后凭借这种分类分配票数,相对重要者,拥有的票数较多,否则就较少。二、公共决策的方式(四)否决投票规则否决投票规则首先让参与投票的每个成员提出自己认为可供选择的一整套建议或行动方案,汇总之后每个成员再从汇总的方案中否决掉自己最不喜欢的那些方案,此时各个成员投

7、票的次序可以随意确定。这样一来,最后剩下的没有被否决掉的方案就成为全体成员可以接受的集体选择结果了。二、公共决策的方式好处:由于每个参与成员都有机会表达自己的偏好情况,同时又有权否决对自己最不利的供选方案 在否决投票规则下,每一个成员都能充分选择自己认为合适的供选方案,所有供选方案中最不为某一个或若干个成员所喜好的方案又在选举过程中被否决了。否决投票规则的实施,要求所有参与集体行动的个体,在利益与兴趣上有某种共同性。二、公共决策的方式(五)需求显示法二、公共决策的方式ABC税王3010520李1040200张2551015社会价值65553535需求显示法的含义与使用过程 单位:元(一)投票悖

8、论现象指在运用简单多数制进行集体选择时,容易出现投票结果随投票次序的不同而变化,大部分甚至全部供选方案在规定的分步骤的方案比较过程中都有机会当选的循环现象。三、投票悖论举例假设有同属一个系统的三家企业正准备合并成一家大公司,新组建公司的总经理将从三家企业的厂长中产生。这三位厂长老牛、老杨、小马都赞同存在三种可供选择的方案:职工普选(A)、上级主管部门任命(B)、按各自拥有的资金额决定权力分配(C)。问题是要由三位厂长从三种供选方案中挑出一个作为最终决策方案。由于牛厂长、杨厂长、马厂长分别拥有职工规模大、与上级关系好、资金丰厚的相对优势,他们对三种选择方案的偏好次序自然不同:三、投票悖论牛厂长:

9、ABC(A优先于B,B优先于C)杨厂长:BCA(B优先于C,C优先于A)马厂长:CAB(C优先于A,A优先于B)如果从A、B、C三个方案中任意挑选两个,按照简单多数制,即三人中有两个或两个以上的人支持某方案,该方案就当选。将此方案与余下的第三个方案相比较,并依据同样的简单多数规则产生最终结果,这时便出现了一个奇怪而有趣的三、投票悖论现象。若先比较A与B,相对来说,老牛与老杨更偏爱A,故A方案当选。然后将A与C比较,因为老杨与小马更偏好C,最后C方案当选。若从对A与C的比较开始,最终获胜的将不是C而是B;从B与C的比较开始,最终当选的方案又变成了A。这些过程中的投票悖论现象如图三、投票悖论由此我

10、们看到,这时的最终投票结果完全取决于各方案的排列次序,而不是方案本身的优劣。如果排出简单多数制下集体对三个供选方案的偏好次序,就会产生ABCA的循环或称周期,这就是“周期多数”一词的来源。三、投票悖论(二)投票悖论现象的消除三、投票悖论投票悖论现象表明,在三个参与者同时投票选择三种供选方案时,集体决策的结果不存在;如果分步骤地进行两两比较,这时虽然存在集体决策结果,但结果却并不唯一。按照经济学术语,这两种情形分别被称为“选择的均衡不存在”和“虽存在均衡,但不唯一”。周期现象的存在,令众多研究民主政体运行的政治学家们感到苦恼。为了避免周期现象的出现,公共选择理论家们从两个角度寻找解决办法。三、投

11、票悖论第一,政府实施政策的直接行政开支是相当可观的,不仅包括必要的开支,还可能包括不必要的开支。第二,政策的制定和实施本质上是一个“瞄准”和“射击”目标的过程。第三,政策实施的效果有很大的不确定性。第四,政府和民间企业之间,常常存在信息不对称的情形。第五,管制民间企业的官员虽然代表的是国家和社会的利益,但他们很容易被私营企业所“捕获”。四、政策实施过程的复杂性一、官僚主义的必然性二、政府的低效率三、利益集团与政策操纵第二节官僚主义与政府的低效率首先,在政府决策过程中也存在着类似市场中的“双边垄断现象”。其次,选民对政府官员的监督常常是无效的。最后,官员为了降低个人成本而采取相应行为也是官僚主义

12、的一个来源。一、官僚主义的必然性第一,官员的行为没有竞争含义。第二,官员的行为也没有利润含义。第三,政府决策达不到帕累托最优。第四,官员决策的出发点是部门利益,动机是扩大权限、提高待遇、扩大影响和势力、减轻工作负担。第五,政府各部门之间缺乏竞争。二、政府的低效率在现实的公共选择过程中,政府机构往往受到利益集团的控制,少数特殊利益集团的利益因而得到不成比例的满足,政府丧失了公共利益代表的身份。在现行的公共选择程序下,作为经济人的公民参与政治过程的热情不高。集团操纵政策导致不公平结果的一个重要原因是其具有分利化倾向。三、利益集团与政策操纵首先,立法官员并不是“中立”的。利益集团操纵政策难以实现资源

13、的有效配置。其次,有些集团对政策的影响力明显高于其他人群。三、利益集团与政策操纵一、寻利与寻租二、租金的来源三、寻租活动的危害四、寻租与腐败五、寻租与腐败的治理第三节寻租与腐败(一)生产性与非生产性活动从社会福利的角度来看,人类追求自身经济利益的行为大致可以分为两大类:生产性的增进社会福利的活动。非生产性的有损社会福利的活动。这类活动非但不能增进社会财富,反而白白地消耗了社会经济资源。一、寻利与寻租(二)寻利(profit-seeking)活动一种生产要素的所有者获得的收入中超过这种要素的机会成本的剩余。所谓“机会成本”,就是一种生产要素从事于某种生产活动时,所放弃的其他生产活动所能带来的最高

14、收益。一、寻利与寻租(三)寻租(rent-seeking)活动当人们的活动不是追求新增社会经济利益,而是追求既得的社会经济利益时,其活动的性质就变成了“寻租”,或“寻求直接的非生产性利润”(directly unproductive profit-seeking,DUP)。DUP是对寻租概念的进一步完善。一、寻利与寻租(四)寻利与寻租的区别(1)寻利是作为生产者的经济人通过自身的市场竞争力而获取高于生产成本的收入的活动,不需要借助政府的干预,是“看不见的手”引导经济人去从事有利于自己也有利于社会的活动;寻租则是力图使“看不见的手”不起作用,或利用“看得见的手”去抑制“看不见的手”的损人利己的活

15、动。如果离开了政府的干预,没有政府干预所提供的特殊垄断地位,租金便无从寻求。一、寻利与寻租(2)寻利是物化在生产过程之中的,是以商品和服务的增多为基础的;而寻租则游离于社会生产之外,充其量也只是简单地以生产或商品为媒介。(3)寻利是在创造物质财富的基础上实现的;寻租则是在既定财富量下的分配与再分配。(4)寻利由于以生产过程为基础,因而就必然对决定生产的科学技术、现代管理、创新等极为器重;寻租成功的基础在于“差额”和特惠等,因而凭借的就是宣传、吹嘘、奉承、说服、哄骗、走“后门”和贿赂等。一、寻利与寻租(5)寻利在创造财富的过程中既实现了自己获利的目的,又增加了全社会的物质产品和服务;寻租则是在“

16、你多我少”的不良规则中煞费心机,只能有益于寻租者和给租者,对整个社会来说是有害的,影响了人们创造物质财富的积极性和投入量。(6)寻利是公平竞争条件下的正和博弈,具有正的外部效应;而寻租则是在不完全竞争条件下的负和博弈,具有负的外部效应。一、寻利与寻租政府的“无意创租”无意创租即政府为弥补市场的不足而干预经济生活时产生的租金。政府的“被动创租”被动创租发生在市场经济的发达阶段。政府的“主动创租”在市场经济的不发达、不成熟阶段,政府官员利用行政干预的办法来增加某些行业或企业的利润,人为地制造租金,诱使寻租企业向他们进贡(准赞助)以获取这种垄断租金。二、租金的来源社会资源的浪费表现在：一是寻租者进行

17、游说所花费的时间与精力,以及为疏通层层关系而支出的礼品与金钱;二是政府官员为使寻租者支付的贿金达到自己满意的水平以及为掩人耳目而付出的时间、精力与资源;三是政府为对付寻租者的游说与贿赂而进行反游说、反贿赂所耗费的时间、精力与资源。经济效率的下降社会财富的分配不公造成社会公害对实现现代化造成致命的障碍三、寻租活动的危害(一)腐败的特点及其危害利用公权谋取私利。特点具有经济人特征的代理人凭借委托人授予的权力,用非法的手段满足自己的私欲,即利用公权谋取私利。危害腐败不利于社会政治稳定腐败破坏社会资源的优化配置,导致国有资产大量流失腐败加大了贫富差距,影响了社会公平腐败导致了对公共信用的淡漠及社会道德

18、日益下降四、寻租与腐败(二)腐败的具体表现形式关于腐败的具体表现形式，反腐败:中国的实验这一专著从行为指向、发生领域、取向形式、主要对象、主要方式和主要手法等多个方面作了比较公认的解释。四、寻租与腐败腐败现象有7种类型:拜金型拜物型聚宝型享受型徇私型徇情型贪色型四、寻租与腐败腐败现象的多发区:政府管理领域企业管理领域事业管理领域社会管理部门形式:个人取向,主要为腐败者本人谋求直接的利益和好处,如个人的贪污受贿、弄权勒索等。裙带取向,主要为腐败者的亲属谋求直接的利益和好处,如徇私舞弊、任人唯亲、提供便利、假公济私、优先照顾等。朋辈取向,主要为腐败者的熟人或朋友谋求直接利益,其本人也可能从中获得直

19、接或间接的利益回报,如提供优惠、编织关系网、开后门等。集体取向,主要为一定的群体(如公司、机关、党派、企业、团体等)谋求直接或间接的利益,这实际上是放大了的私人利益,如“官倒”、翻牌公司等。四、寻租与腐败腐败的对象大体集中在下述8个方面:钱款资源批文权限合同财政职位机会腐败活动主要采取以下5种方式:索贿受贿贪污侵吞弄权勒索徇私舞弊以权倒卖四、寻租与腐败腐败活动中所采用的手法主要有如下6类:单据加工,包括开假发票、伪造合同、伪造存单、不入账、打白条、盗用支票,以及代开、虚开增值税专用发票等。巧立名目,如假造中间商收取费用、滥发钱物等。以职谋私,包括高估冒算、泄露标底、雁过拔毛、以职诈骗、“开绿灯

20、”、出售指标等。四、寻租与腐败内外勾结,如“飞过海”、跨国串通、反馈钱物、“外向型”等。明争暗夺,包括“打秋风”、私自动用或挪用公款、拖欠公款、“全家福”、假花名册、多拿少付等。利用职权,如“卡脖子”、平转议、串换、转手加价、套汇走私、假出口、联营分成、“两块牌子”等。四、寻租与腐败(三)寻租与腐败的区别与联系通过以上介绍,我们不难看出,腐败不完全等价于寻租。腐败首先是一种政治腐败,即公职人员在运用权力过程中的不法行为;其次是经济腐败,即用政治权力换取金钱;最后是作风腐败,即用政治权力实现个人超常的享乐。腐败与寻租的共性在于,经济人运用公共权力主动创租与寻租。四、寻租与腐败区别腐败的内涵十分宽

21、泛,而寻租的内涵比较集中。寻租的目标仅限于租金,而腐败的目标则广泛得多。除租金外还有权力、名位、女色等非货币性对象。腐败皆为非法,而寻租则合法与非法兼而有之。四、寻租与腐败四、寻租与腐败在腐败与寻租之间不能直接画等号,尽管它们之间存在一个共同的交集部分。区别腐败与寻租有利于对症下药,分而治之。腐败与寻租的关系(一)寻租的治理以制度创新抑制寻租,就是要建立这样一项制度:它能加大寻租的成本,减少寻租的收益,使寻租的净收益小于寻利的净收益,从而把经济人的寻租行为引导和转变为寻利行为,这是治本之术。具体地说,要从制度上全面、有效地抑制寻租,就必须做到“四不”,即使经济人不能为、不敢为、不必为和不愿为。

22、五、寻租与腐败的治理“不能为”,是指通过制度创新消除租金存在的基础,使经济人无租可寻,或者以拍卖的形式将寻租过程公开化,把租金收归国有。“不敢为”,是指在经济人头上时刻悬着两把“利刃”,一是监督,二是严惩,使他们片刻不能忘记一旦有非法的创租、寻租行为,就会身败名裂,前程尽毁。“不必为”,是指为经济人寻利铺平道路,确保他们能按其贡献大小获得相应的利益,过上体面的生活,从而不必去冒险寻租“不愿为”,是指对经济人进行思想教育,帮助他们积累意识形态资本,从而改变其偏好体系,不再追求寻租。五、寻租与腐败的治理(二)腐败的治理1.官吏任免制度和程序西方国家反腐败的制度建设,是从人事制度的改革开始的。西方国家的官吏分为三种:政务官员、事务官员、司法和监察官员。政务官员是指政府首脑、政府内阁成员、议长及议员、军队的首脑等国家高层领导人物。事务官员也称文官,它是指除政务官员之外,在政府里担任公职的官员或公务人员。西方的文官是经过严格的考核和选拔后任用的。司法和监督官员是担任法律实施和对政府工作检查监督的官员。国家官吏的正确选举和任用,是争取反腐败胜利的第一关口。五、寻租与腐败的治理2.公务员权力制约和程序西方在国家管理和公务员行使职权方面逐步形成了一种权力制约的机制,这种机制对于在国家管理中预防权力过分集中或权力行使的隐蔽性而带