城轨道交通投融资模式

1、城市轨道交通投融资模式研究项目背景城市轨道交通具有容量大、速度快、舒适安全、节能环保等优势，能合理利用城市空间，是城市现代化的重要交通工具和基础设施之 一。然而轨道交通的建设投入需要巨额建设资金，我国传统、单一的 政府财政投资方式在面对如此巨大的轨道交通建设资金需求时，已开始无力承担，同时也限制了我国城市轨道交通的发展。一、我国城市轨道交通项目的投融资模式城市轨道交通建设由以往国家单一投资变为多渠道多元化的建设 投资方式。目前国内城市轨道交通项目投融资模式采用以下四种常见 模式：（一）政府财政全部出资模式由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通的社会效益大于经济效益，运营商无法产生赢利，

2、无法吸引社会投资。因此传统 体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。如北京地铁1、2号线和天津地铁是计划经济时期修建的，建设资金全部由中央政府承担。（二）政府主导的负债型投融资模式这种方式是由传统的政府直接对项目全额投资转为部分由政府投入，部分向项目提供信用担保，由企业向银行进行债务融资作为项目的建设投入。 在我国大多数城市的地铁融资建设中，特别是在地铁建设初期和高速成长时期，这种投融资模式发挥着主要作用。（三）政府主导的 BOT市场化投融资模式BOT是英文Build - Operate - Transfer的缩写，通常直译为“建设一经营一转让。所谓BOT , 一般指在涉及公众利益的大型

3、基础设施的建设、经营、移交过程中，由当地政府特许的、由私营的 或非政府的财团投资的、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。（四）政府主导的PPP市场化投融资模式PPP是英文Public Private Partnership ”的简称，即公共部 门与私人民营机构合作模式，是公共工程项目融资的一种模式。中文直译为“政府民营合作制”，主要指政府部门与民营机构签署合同明确 双方的权利和义务，达成伙伴关系，共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务。二、多种投融资模式的比较投融资模式优点缺点政府财政 |1、投资结构单一1、缺乏有效的激励约束机制全部出资2、操作成本低2、缺之有效监督，政府财力投

4、入容易懈怠，使得工程工期延长政府主导的 负债型模式1、财政仅需少量现金投入，利用 杠杆作用，带动大部分债务资金， 完成项目建设，放大财政资金效 用，缓解政府即期现金支出压力 2、资金操作简便，操作成本低， 资金充足，到位快1、不能有效利用资金开发当地 资本市场2、不利于轻轨交通建设引入多 元化的投资体制3、成本管理水平高，融资成本 高4、政府承担了建设、运营等各 个环节的全部项目风险政府主导的BOT模式1、投资主体的延伸拓宽了融资渠 道，激活了存量资产，加深了投 融资的市场化程度，并控制了建 设和经营成本2、政府可以避免大量的项目风 险，减轻责任3、开发当地资本市场和吸引外 资，减轻了财政负担

5、4、组织机构简单，政府和私人企 业协调容易，成本容易控制，效 率高1、特许期内政府对项目失去控 制权2、引入私人企业参与，采用招 投标体制时，常会使得投标价格 过高3、投资方和贷款人风险过大， 没有退路4、目前尚存在较多的法律、财 务、人才、技术等问题政府主导的PPP模式1、合作开始于项目的确认和可行 性研究阶段，并贯穿于项目的全 过程，双方共同对项目的整个周 期负责，使得共享投资收益，分 担投资风险和责任2、引入先进的技术和管理经验3、投资渠道增加，把民间资本引 向基础设施领域，降低资产负债 率，促进了投资主体的多元化4、可以消除费用的超支，工程的 如期完工得到保证5、利于转换政府职能，实行

6、“政 企分开”1、项目合作伙伴选择的难度增 大，融资风险加大，政府承担的 风险增大2、投融资主体以及项目参与主 体的多元化也增加了城市轨道 交通项目更多的不确定性3、组织形式比较复杂，增加了 管理上协调的难度，融资成本增 加4、设计项目回报率分歧增加三、多种投融资模式的详细介绍（一）政府财政全部出资模式1、模式介绍政府财政投融资模式是指由政府作为投资主体，主要利用政府财政资金，统一协调和组织实施城市轨道交通工程。在此过程中，由政府 作为信贷担保人，进行一系列重大的融资引贷活动。这种模式的典型代表是法国巴黎和新加坡。巴黎地铁的投资由政府当局全额投入，地铁 公司本身负债为0;新加坡政府将地铁看成是

7、全国基础设施的一部分， 投资全部由财政负担，不要求收回建设成本。由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通项目的社会效益大于经济效益，运营商无法盈利，无法吸收社会投资，因此传统体 制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。2、融资步骤：由政府负责土建工程（主要包括车站、轨道和洞体）的投资，负 责车辆、信号等的投资。项目建成后，由政府相关部门经营管理。3、典型案例：北京地铁 1号线、2号线项目背景：我国地铁30多年来的建设，经历了计划经济的政府直接投资建设、不计经济回报， 政府出资为主、贷款为辅、政府还贷，政府担保、企业还贷和多方融资、市场化管理、股份制操作的等多种渐进发展的投 融资模式。早

8、期的建设投资应理解为资金划拨，投资回报和融资还贷都无从谈起。以北京市为例，其地铁建设的投资经历了政府计划投资为主 的北京地铁1号线（北京站一苹果园）和2号线。投资情况：一期工期为4年零3个月建设，北京地铁的1、2号线，其建设资 金是由中央财政出资的。按照当时的物价指数， 平均每公里的造价是1亿元人民币，总投资额大约为 40亿元人民币。这种模式优点不需 要支付利息，降低了财务成本；其缺点是财政资金有限，不能广泛的运 用，且运营企业缺乏有效的激励机制，运营效率和服务水平较低。（二）政府主导的负债型投融资模式1、模式介绍政府主导的负债型投融资模式是指以政府背景的国有公司为主 体，多渠道筹集项目资本金

9、，负债资金通过银行贷款、发行企业债券 等债务融资手段予以解决。在政府主导的负债型投融资模式下， 财政投入资本金后， 可利用 政府的信用优势吸引银行贷款， 充分发挥财务杠杆作用， 放大财政资 金利用效率，完成项目投资建设，有利于缓解政府即期现金支出压力。2009年，国务院发布国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发200927号），城市轨道交通项目最低资本金出 资比例由40%降至25%。资本金出资比例的降低使财政资金杠杆作用 进一步加大；另一方面，银行信贷资金到位快，操作成本相对较低，能 够在短期内完成地铁项目的融资任务。可以迅速满足国内当前地方经济发展对轨道交通的迫切需要，从缓解财

10、政短期建设资金不足的方面来看，具有一定积极作用。采用这种投融资模式需要政府承担建设、运 营等项目风险。缺点一是，银行融资成本相对较高，巨额债务进一步加 大了企业和政府的财务负担，尽管可以缓解政府的当期财政压力，但是政府必须提供持续的补贴，以保证债务的顺利偿还和运营的顺利进行。二是投资主体单一，不利于运营服务质量和效率的提高。 三是不利于企业引入多元化的投资体制，无法从根本上减轻政府负担。从实践角度来看，政府主导的负债型融资模式在国内外得到普遍应 用，是目前我国城市轨道交通投融资的主要模式。国内城市应用该模式的主要形式是当地政府通过财政、土地出让金等投入项目资本金，债务资金一般通过银行贷款的形式

11、筹集。北京地铁、上海地铁、 广州地铁、深圳地铁、成都地铁等城市轨道交通项目建设均以政府主 导的负债型融资模式为主。2、融资方法：由政府财政投入部分资金，其余资金则依托政府信用担保。政府通过行政手段让直属企业为项目提供资金或者为贷款提供担保，政府批给项目沿线的土地开发权，以综合开发收益作为贷款的还款来源，政府 承担项目的还本付息责任。3、典型案例：郑州市城市快速轨道交通建设项目项目背景：郑州市是河南省省会，中部地区重要的区域性中心城市，随着城市规模的不断扩大和城镇化进程的逐步加快，发展以轨道交通为骨干的公共交通系统，积极引入具有大、中运量的轨道交通方式是实现郑州 市交通可持续发展的必然选择。根据

12、郑州市城市快速轨道交通建设规划，郑州市轨道交通线网由6条线路组成，全长202.53km ,共设车站135个。根据轨道交通1 号线一期工程的初步估算，投资成本约为5.9亿元/km ,鉴于郑州市轨道交通建设所需庞大的建设资金和郑州市现有的经济实力，不适宜采用以政府财政资金无偿投入为主的投融资管理模式，同时，由于郑州市的轨道交通建设刚刚起步，缺乏投资主体多元化融资模式必须的操作经验、人才和成熟的投资环境，因此采用以政府为主导的负债型投融资管理模式。投资情况：由郑州市市政府授权郑州市建设投资总公司负责对郑州市轨道交通建设项目进行投资和融资，作为投融资载体， 组建轨道投融资项目公司，郑州市市政府将以政府

13、财政投入向轨道交通建设项目注入项目 资本金，项目资本金以外的债务资金由轨道投融资项目公司通过国内银 行贷款为主，企业债券为辅等多元化的债务融资手段来解决。政府财政投入：由于城市轨道交通具有一次性投入大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差等特点，政府在城市轨道交通资金筹集中始终占有举足轻重的决定作用，为保证建设项目的顺利实施，郑 州市市政府投入105.12亿元作为建设项目资本金，占总投资的 40.19%国内银行贷款：国内银行贷款是一种比较传统的融资手段，广泛用于各种项目，国内轨道交通项目也大都采用国内商业银行贷款。中国银行河南分行、中国农业银行金水路支行、中国建设银行郑州支行等数十家银行已对

14、郑州市轨道交通建设项目进行了债项评审，与郑州市市政府初步达成了总额超过 100亿元的授信意向。企业债券：企业债券是企业为筹集建设资金而发行的债券，通过发行轨道交通债券，可以集中民间大量闲散及短期资金用于轨道交通建设。企业债券不改变投资主体，实际上是向社会公众借款的一种方式，而且是一种筹集长期稳定、低成本资金的有效手段，也是郑州市轨道交通建 设筹集资金的一条重要渠道。（三）政府主导的BOT市场化投融资模式1、模式介绍BOT融资模式（即Build Operate Transfer建设经营移交） 是项目融资的诸多方式中的一种，在我国又被称作特许权投融资方式,一般有东道国政府或地方政府通过特许权协议，

15、将项目授予项目发起人为此专设的项目公司，由项目公司负责基础设施（或基础产业）项目的投融资、建造、经营和维护；在规定的特许期内，项目公司拥 有投资建造设施的所有权（但不是完整意义上的所有权），允许向设施 的使用者收取适当的费用，并以此回收项目投融资、建造、经营和维护 的成本费用，偿还贷款；特许期满后，项目公司将设施无偿移交给东道国政府。2、融资步骤（1）项目发起方成立项目专设公司，专设公司同东道国政府 或有关政府部门达成项目特许协议。(2)项目公司与建设承包商签署建设合同，并得到建筑商和设 备供应商的保险公司的担保。专设公司与项目运营承包商签署项目经营协议。(3)项目公司与商业银行签订贷款协议或

16、与出口信贷银行签 订买方信贷协议。(4)进入经营阶段后，项目公司把项目收入转移给一个担保 信托。担保信托再把这部分收入用于偿还银行贷款。3、典型案例：深圳地铁4号线项目背景：在深圳地铁4号线建设中，工程一期的 4公里已经由政府投资建 设完成，二期工程的16公里，政府采用 BOT的方式引入投资。 2004 年1月深圳市政府与香港地铁公司签订原则性协议-深圳地铁4号线的BOT协议，确定由香港地铁公司完成 4号线二期BOT项目。深圳四 号线采用的BOT方式，项目的建设基金全部由香港通过土地融通地铁建 设资金的经验，政府把地铁沿线土地以协议出让的方式转让给香港地铁 公司成立的项目公司。项目公司对土地进

17、行综合开发获得利润以弥补建设期贷款偿还以及初期运营亏损。这种模式下政府的责任只限于对地铁建设、 运营的监管以及吧一期工程租赁给项目公司。除了土地之外，政府不对二期工程进行投资，政府对地铁项目的参与程度进一步降低了。投资情况：香港地铁公司依照中国法律在深圳市注册设立一家外商独资/合资有限责任公司，作为项目公司，负责建设 4号线续建工程、运营4号线 整体(包括一期和二期)以及直接或间接经营沿线政府注入地块的房地 产开发项目。 在经营期内地铁公司持有不少项目公司股权的 51%。项目公司的注册资本不低于投资总额的40%。市政府将4号线一期设施以租赁的方式交给项目公司经营，首个租赁期限为20年，期限届满

18、，双方续订租赁到经营届满。香港地铁公司负责筹措注册资本和投资总额之间的差额，项目工资通过向中国境内外的金融机构融资， 解决注册资本和投资总额之间的 差额，融资资金必须用于 4号线二期的建设和运营。 项目公司不能用 二期建设用地进行抵押。市政府采用协议出让的方式向项目公司提供地铁沿线土地面积 80公顷，用于房地产开发。项目公司按评估低价的60%向市政府缴纳地价款，作为协议出让土地使用权的价格。项目公司通过招标、拍卖的 方式选择发展商，也可自行开发。项目公司在经营期满后，向市政府移交4号线设施，并且确保所移交的设施处于良好的状态。移交的二期设施不存在任何抵押、质押和任何形式的担保，且不受任何第三人

19、的追索。项目公司在经营期间接受交通主管部门及其他职能部门对4号线的监督。市政府价格主管部门制定4号线票价。（四）PPP融资模式1、模式介绍：Public-Private-Partnerships ,又称“政府民间合作”PPP 有广义和狭义之分：广义的 PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品 或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含 BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的 PPP更 加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值。PPP融资模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和 收益权来换取公共产品加快建设及有效运营。PPP模式是一种以

20、各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，反映 了广义的公私合营关系，运用于公共基础设施、公共服务机构和国营企业的私有化改造等领域。其特点是：通过引入私营企业，将市场中的竞 争机制引入到基础设施项目中，以便更好地为社会服务。2、融资步骤项目前期准备阶段：项目发起（包括启动准备和前期调研）、项目准备（主要是项目策划实施方案研究和编制）项目招投标实施阶段：协议编制、竞争性程序、签署协议项目实施阶段：项目建设（项目公司与各联合单位签订正式合同，并确定责任主体）、项目运营（政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限）合同终结阶段：项目移交（特许经营期满后，项目公司要将项目的 经营权向政府移交）、项目公司清算（项目移交后，项目公司应按合 同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续）3、典型案例：北京地铁四号线项目背景：北京地铁四号线长 28.65千米，位于北京西部市区，总投资约为153亿元。2003年12月，北京市政府转发了市发展改革委关于本 市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见，明确提出了轨道交通项目可以按照政府与社会投资 7:3的比例，吸引社会投资参与建设。地铁特许经营项目的实施基本实现了有法可依、有章可循。北京地铁四 号线就是在这种背景下开发的。鉴于北京地铁四号线的社会效益，北京市政府计划通过北京市基础设施投资有限