公共管理学笔记

1、黎民公共管理学笔记公共管理学是时代的产物或公共法管理学产生的社会背景一、西方国家摆脱困境的需要（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满（二）经济衰退和财政压力的加剧（三）社会问题与政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，

2、以保障和增进社会公 共利益的职能活动。第一节公共管理学的理论渊源一、管理理论：（一）古典学派理论。弗里德里克泰勒为代表。古典学派关注焦点是“效 率，和“经济，。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共 通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理论。梅奥著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士 气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特西蒙为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心 地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查 尔

3、斯林德布洛姆提出渐进决策理论。（四）系统学派理论。系统学派以切斯特巴纳德将组织视为一个社会系统而得名。20世纪 670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，（五）新管理主义理论。新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。 还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造 业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是 依靠电子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推

4、出高质量低成本新产品。学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。 由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代末形成 学术思潮。詹姆斯布坎南是代表人物。公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主 政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。认为，人类社 会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济

5、 学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己 效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择的规定性，是非市场的集体决策理论：集体性；规则性；非市场性。政治市场和经济市场在交易上的重要差别：经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品， 选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易；经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。公共选择理论对公共管理学的理论启示：用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政

6、府一般理论的努力，为公共管理学研究 提供了经济学视野和研究途径；对资本主义民主政治过程矛盾性、投票制度虚伪性、少数 利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思; 强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法 律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。（二）政府失败论（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经 济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失败：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在 提供公共物

7、品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动 达不到预期的目的这样一些情况。“政府失败论”是对政府干预产生“负效应”的原因及如何从制度上弥补这些缺陷的回答。 政府干预行为的局限性：公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸 多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。公共决策失误的原因：（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使存在某种公共利益，现有公共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。政

8、府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风 严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。低效率原因：缺乏竞争性压力没有降低成本的激励机制缺乏监督信息。政府的内部性与扩张。政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追 求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。政府部门扩张：政府部门组成 人员的增加和政府部门支出水平的增长。政府的寻租活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金” 形式出现的经济利益。寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济

9、利益 或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。 寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。现代社会寻租活动，是利用 行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。 寻租活动导致“政府失败”的原因：寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的 根源；寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关 系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不同政府部门间官员的争权夺利，影 响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对公共管理学的启迪作用：深刻分析西方市场经济条件下政

10、府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；弥补了政府行为缺陷研究的空白；提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生 变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。（三）代理理论和交易费用理论委托一代理理论和交易费用理论是新制度经济学重要组成部分，对公共管理学影响是巨大。代理理论（Agent Theory）:又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足， 就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体 为其提供服务，授予后者一定决策权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。 如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。基本假定：处于

11、委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与 代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。委托一代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。关注三个主要问题：代理人的选择和对代理人的激励；减少“代理成本”或由代理引起 的资源耗费；签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。交易费用理论（Transaction cost theory）:是用制度比较分析方法研究经济组织制度 的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的 费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。科斯（Ronal H. Coase）观

12、点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括 在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业:企业从一个专业化的交易经济中出现的主 要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被 企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被 企业内协调和组织费用代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。科斯理论中，经济资源配置机制既可以是市场又可以是企业 在市场上，经济资源通过价 格机制引导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置。企

13、业的起源就是由于组 织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等 于别的企业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了，企业与市场之间规模边界就确定了。 第三节新公共管理：指20世纪80年代以来在美国等国出现的关于行政改革的理论和实践模 式，主要来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论一些关于行政改革的理论设想，及 对近20年来经济与合作组织国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现企业管 理途径（“B途径”）的公共管理理念。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称B途径）的公共管理理念。新公共管理核心思想：把私

14、人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务中，目 标是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模 式取代传统的官僚制模式。公共组织：是以实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权， 负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。非政府公共组织：是指承担公共物品的生产与提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的 其他所有公共组织。二、非营利组织（一）非营利组织的概念与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、 “志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织

15、”等等。公共组织的作用：（一）公共组织是公共管理的主体（二）公共组织是公共管理活动的基本支点（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量传统公共组织的困境与变革表现在哪些方面？一、科层制基本特征（一）马克斯韦伯的科层制理论（二）科层制组织的特征组织标准化。2.工作秩序化。3.管理规范化。二、传统科层制组织的困境（一）对传统科层制理论的评述。（二）科层制组织的内在缺陷三、公共组织的变革（一）公共组织变革的主要动因（外部因素）：经济体制的转轨推动公共组织的变革。政治制度的更迭导致公共组织的变革。社会发展程度促进或制约公共组织的变革。国际环境的重大变化影响公共组织的变革。（二）公共组织变革的目标公共组织

16、对外在环境的适应力、改造力。公共组织自身的稳定性、协调性。（三）公共组织变革的主要内容公共组织职能的变革公共组织结构的变革公共组织权力关系的变革公共物品：是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品而 言的共享性物质产品和服务项目。公共物品的特点：效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性。二、市场经济中公共管理职能的内容限制垄断和促进竞争界定和维护财产权，克服外部性有效提供公共产品保障收入分配的公正化调控宏观经济公共决策：是公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。四、公共政策的执行（一）政策执

17、行在政策过程中的地位与作用：政策执行是实现政策目标的根本途径；政策执行可检验与修正政策；政策执行是政策过程不可缺少中间环节（二）政策执行研究的途径自上而下途径：以政策制定者为出发点自下而上途径：以政策执行者为出发点（三）影响政策有效执行的因素公共政策问题的性质：问题的复杂程度、范围大小、与其他问题的关联性。公共政策本身的因素：任何政策有效执行的依赖因素：策的正确性有效执行政策的根本前提;政策的明确性明确具体政策执行过程简单容易效果明显:政策资源充足性。公共政策以外的因素目标团体对政策的态度。执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。政策执行人员的素质和工作态度。其他社会、政治环境对政策执行的

18、影响。公共管理执行：是指履行公共决策，实现公共目标，完成计划任务，使之达到公共事务间协 调发展，实现最大效率的过程。公共管理执行的特点：1、执行的政策性。2、执行的自觉性。3、执行活动的规则性。4、执 行活动受执行人员素质的影响。5、执行的综合性。公共管理的工具有三种:战略管理、绩效管理和目标管理。二、公共部门绩效评估指标的选择：用反映公共部门绩效价值取向的“4E”(Economic， Efficiency，Effectiveness, Equity)概念来构建指标体系。经济(Economic)要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。效率(Efficiency)投

19、入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率类型：一类是生产效率(Productive efficiency)，另一类效率是配置效率(Allocative efficiency)，指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。效能(Effectiveness)公共服务性质上很难界定，更难量化，不适用效率指标。效能成为衡量公共服务的重要指标。 效能：指公共服务符合政策目标的程度，常以产出与结果之间的关系加以衡量。效能分类：现状的改变程度；行为的改变幅度。公平(Equity)：关心“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱 势群体得到更多的社会

20、照顾了吗？”公平作为绩效评估指标的具体困难：是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。确定公共部门绩效评估指标的要求：客观性。 可比性。 时效性。 易操作性。 综合性。三、公共部门绩效评估指标体系的建构内容：建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估， 奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容建立科学合理的绩效评估指标体系把公共 部门的绩效评估置于全社会监督之下。政府绩效的测评标准和方法1、公共部门的绩效评估标准：数量标准质量标准时效标准费用标准。2、公共部门绩效的测评方法：职能测定法费用测定法标准比较法要素分析法。公共部门绩效评估的指标体系业绩:政府部门为社

21、会经济活动提供服务的数量和质量：基础设施、法律法规、主导 产业政府管理目标的实现情况：就业、物价、经济增长、国际收支、资源配置、国民收入 等政策制定水平与实施效果：财政、货币、产业政策等政府管理效益：税收、支出、 人才、投资等政府管理社会效果：社会公平正义、犯罪人数比例、人身财产安全程度等。 效率:公共管理效益：指完成既定目标基础上，投入的工作量与获得的工作效果之比。公共部门效率：公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所 消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。测量指标：数量、质量、时效、费用、能力发挥水平、系统要素与系统整体运行状况等。效能:指公共部门履行职责的状况

22、及由此产生的影响。是组织预期目标达成的程度，集中 反映公共部门工作的社会成效。效能统率和制约效率；效率服从服务于效能。效能的类型：社会效能：公共组织目标和手段的正确性；政府组织实现目标的能力群体效能：结构优化程度，集体功能发挥是否符合组织目标。公共部门效能考核内容：行为合理化水平：公共决策科学、民主监督有效、廉洁勤政高效、政策有效运用、立法满 足要求、政治体制及时改革；政府机关效能：合理完善的制度；依法行政；政务公开、提高办事效率、开展优质服务。公共管理成本:指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括：为维持政府 机构运转所产生的费用为履行其职能所产生的投入。一般公共管理成本指第一种含

23、义。具体包括：公共部门占用的人力物力财力；公共部门支出；国债。公共责任：是指公共组织的管理者所承担的责任。如何正确处理对公共权力监控中的问题（一）公共权力监控中存在的问题对被监控者实施监控的问题：专业知识与信息不对称专职地位的优势人事制度的 保护性质被监控者设法逃避监控对监控者实施监控的问题：监控者内在动力不足对监控者的公共权力的监控与约束监控者之间的协调。政治指导的监控手段缺乏；组织结构和功能的分割问题；公共权力的监控成本问题（二）正确处理监控中的问题建立监控机构；2.完善监控机制；3.提高监控机构绩效；4.发挥社会监督的作用：社会公众参与监督舆论监督政府与市场的关系一、政府与市场的区别（一

24、）运行目的政府运行的目的：是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。市场运行的基础是交换，市场交换与其他社会生活交换根本区别:是配置资源的有效途径。（二）运行方式及特点政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行， 通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、 普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市 场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、 行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则

25、。（三）运行的结果：政府运行结果可能是资源的有效配置，或者是资源浪费；市场运行结果有两种情况：资源有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序混乱。（四）担负的职能：政府最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面担负的职能包括：为市场交换界定产权，为其确定交易规则，为市场主体最大限度降低交易成本创造条件。政府应具有监督约束经济主体的功能。3.政府应具有维护社会正义的功能。政府应具有宏观调控的功能。市场行为：指由价值规律的作用，市场通过价格变动和供求变化，自发配置资源的过程。 市场担负的职能有：1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。传递生产者、消费者所需价格信息，减少当事人行为决策的不确定性，

26、提高经济活动效率。微观调整优化经济结构。4.参与部分公共物品与服务的提供。二、政府与市场的联系：市场和政府对经济生活的作用的不同组合情况：市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。三、政府与市场关系中存在的问题：处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点：政府“全能”、市场无用论。政府“无为而治”、市场万能论。四、规范政府与市场关系的措旅（一）重视发挥市场的功能市场经济是经过几百年发展才逐渐形成的复杂的制度安排。判断任何一种制度优劣主要有两个标准：是否较好地解决信息问题与激励问题。a.市场经济主要采取横向信息传输方

27、式。b.市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所， 经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，为经济发展和经济效 率的提高提供了足够的内在动力。在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的 功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。（二）正确认识市场失灵。充分发挥市场职能，正确把握政府调节的范围和力度，有针对性 矫正、完善、弥补市场不足和缺陷，构建市场与政府机制互补的“二元调节机制”。（三）减少政府失灵货币主义认为，减少政府失灵要取消政府财政政策对宏观经济的干预。合理预期学派认为，解决政府失灵要听其自然，一切让市场经济自发调节。公共选择学派认为，为有效

28、控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府行为真正有利于市场和公 民社会，最重要的方法是全面重新创造市场。斯蒂格利茨认为，干预是必要的，关键在于把握好干预的力度以及要采取适当的形式。 从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系、减少政府失灵的措施：尽快培育和发展市场体系。2.解决市场分割问题。3.主动促进国内市场与国际市场接轨。 第三节政府与企业的关系企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、 自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发 展的重要因素，是合理界定政府职能的关键。一、政府与企业的差别:政府与企业分别提供个人消费的公

29、共物品与私人物品；企业主要关 心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：（一）组织性质：政府成立基于公共利益需要，是社会公共利益代表，运行基础是合法公 共管理权力，权力具有垄断性，权力行使具有强制性；市场经济中企业是组织生产、配置 资源的基本经济单位，最大限度追求利润是其基本价值取向，行为有独立自主性，自负盈亏 性，市场导向性等特征。（二）运行的目的：政府管理目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益一般企业 管理，是通过生产和销售产品或服务，达到营利目的。（三）管理的限制因素：政府运行过程受法律限制，政府严格在法律规定的程序和范围内 运行。企业管理，法律仅是一种外部制约因素，服从法律规

30、则并不是企业的原始动力。其 主要运行是在利益轨道上进行的，经济气候是企业管理主要影响因素。（四）物质基础：政府管理需要的物质资源来源于税收或发行债券，其耗费资源是公共的。 政府经费预算必须公开化，接受纳税人监督。企业管理所需物质资源来源企业投资的回报， 来源于企业获取的利润，管理耗费属企业“内部事务”，他人无权干涉。（五）管理人员：政府主要管理人员是选举或任命产生，选拔政府管理人员依赖于其政治 才干和政治倾向性，由专门部门或机构相对独立加以考核评估。企业管理中，管理人员一 般根据其能力聘用，由于“职业生存”的威胁，所以企业管理人员办事往往有更高效率。（六）绩效评估：政府管理绩效评估偏重社会效益

31、，企业管理绩效评估强调经济效益。（七）擅长的任务：政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的 连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业擅长：执行复杂任务，模仿其他组织成功做法， 提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。政府与企业的联系：三种模式，区别是政府对企业管理程度不同，政府与企业联系不同：（一）政府规制型一一美英模式：这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点:充分鼓励自由竞争2.主要用财政和货币政策来调控市场不制定政府经济计划和系统的产业政策4.对企业依法实行必要而严格的管制（二）政府引导型一一欧洲模式：以德国和法国为主要代表，基本特点:自由竞争

32、与政府控制并存2.经济杠杆与政府引导并用3.经济增长与社会福利并重（三）政府主导型一一东亚模式：以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：政府用严厉规制迫使企业遵守市场规则2.利用利益机制诱导企业行为利用计划和产业政策引导企业按指定方向发展4.通过行政指导说服企业服从政府意图三、我国政府与企业关系中存在的问题产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预，导致政企不分大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖传统企业人事制度，是政企不分脐带片面政企分开论，使政府放松对企业监督四、改善我国政企关系的措施建立产权清晰、权责明确的内

33、外约束机制。大型国企公司制改革；小型国企民营化。加强对国有企业经理的管理：企业董事会行使任免权；重塑政府的政绩考核指标：强调质量、效益、数量等指标政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境：社会保障制度、企业联合改组兼并破产 制度、银行金融制度等。第四节政府与社会的关系一、政府与社会的联系制度供给的视角：制度供给不足或短缺的现象。政府供给和社会供给是制度供给基本模式。市民社会的视角：市民社会与政府彼此独立又相互影响相互制约。政治合法性的视角：取决于社会成员的接受和承认。二、政府与社会关系中存在的问题偏颇：过分夸大政府作用。导致：政府过分替代社会，与社会处同构状态，社会生活过度 政治化；过分夸大

34、社会作用。导致：政府权威不足，缺乏超越社会力量实现所代表的普遍 制度利益的能力，缺少为民众自愿接受和服务的权力合法化基础，政府维持和巩固受到挑战。（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题社会自主性缺失，可能造成社会虚弱及社会对政府依赖，使社会最终失去自身发展的动力。那些不同于政府的个人目标受到强力压制不能实现，最终造成个人、社会对政府的疏远与 冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。体制外活动导致政府与社会的离异，政府能控制的社会资源因此越来越多地流失。导致社会对自身发展冷漠。社会对政府目标没兴趣，不能满足自身目标，对未来失去信心。（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题过多否定作为强制力的国家政

35、权在社会生活中的地位和作用，使国家社会政治生活呈现愈 益明显的分散化倾向。社会主义制度建立后，国家作为社会管理的强制性机构依然有继续存在的必要性，市场原 则不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍经济的发展。三、改善政府与社会关系的措施*以市场为中介，建立中国“强政府强社会”模式，保持二者的动态平衡。市场为政府提供经 济繁荣的基础、为社会提供民主自由的可能；发挥制衡监督作用，保证权力不被滥用。（一）明确良好政社关系的发展目标：1、政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式保证目标得以实现。2、“小政府、大社会”是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能

36、，即在转变 政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，充分发挥社会自身作用，把由政府包办的 社会事务交还个人、企业事业单位和其他社会组织。（二）按“小政府”的客观要求改革政府：转变政府职能：组织公共物品的供给、发挥知识人才的作用、运用法律手段加强宏观调控；改革政府机构：加强机构改革法制化、制定机构各部门设置的实体法；规范政府行为：科学化、规范化、法制化。（三）按“大社会”的内在要求改革社会：提高社会自治能力：转变观念、调动积极性、扩展社会自主发展的资源和空间、提高成员 素质、增强参与意识、提高自我管理能力。培育社会中介组织：规范行为、制定参与竞争规则、道德标准和服务规范。建立社会对政府监督制

37、约机制：克服主观随意性和短期行为，健全信访协商对话制度建立社会保障体系：使政府从过多直接管理社会事务中解脱出来。二、非营利组织产生发展的原因社会原因：人们自愿结社的传统、社会自治的传统、人们保护自我权力的意识；经济原因：对市场和政府失灵的弥补。特定的时代背景：福利国家政策伤害了私人投资，反映弱化政府职能的需要。非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。五、非营利组织与政府组织的联系1.政府从非营利组织输入信息。2.非营利组织从政府输入信息。政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利组织之间的矛盾，以维护社会 的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。政府与非

38、营利组织关系既密 切联系，也彼此矛盾：政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是限制；放任不管， 管理过轻，则造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。第二节非营利组织的作用与局限有人把国外非营利组织的作用概括为聚、立、推3个方面。一、非营利组织的基本社会作用社会服务功能：中介服务和直接服务；社会沟通功能：沟通政府与企业、政府与社会、政府与市场；社会评价功能：客观公正评价生产和消费的产品；社会裁断功能：没有行政级别、不受地域限制，当事人自由选择的公平独立裁断的组织；社会调节功能：按市场规则在资源配置中起具体调节作用；社会协调、代理功能：市场经济需要专门机构代理、协调多元利益格

39、局;倡导社会文明职能：关心人类、坚持人道主义的社会价值观。非营利组织发挥社会作用的主要徐径：即传统途径与现代途径。传统途径：非营利组织以宗教名义、以地方具有名望的组织的名义，种类与作用相当有限。 现代途径：非营利组织以契约外包、特许权、辅助制、购买券、志愿服务、自助服务等形式 提供各种服务，作用更广泛、影响更深入。二、非营利组织的基本政治作用政府合法性的资源供给者：法理型统治合法性资源由法律制度构成，根本原因是人民对规 范自己的制度的认同。政府合法性作为一种公共物品，只能由市民社会（公共领域）赋予。政府权力的监督者：自我组织公共利益公共意识影响决策、制约政府权力的重要社会力量；民主价值观的培育

40、者:非营利组织自由结社、自我管理社会生活中逐步形成自觉自治原则；公民参政素质的促进者：培养公民正确参政观念，提高参政技能，引导理智参政。三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能促进政府职能转变：承担政府为适应市场经济体制转移出的部分经济、社会职能；培育和规范市场：作为市场经济支持体系，不隶属于政府行政机构，能够公平公正客观；推动企业经营机制转换：政企分开需要非营利组织加强企业间横向联系和政府纵向联系；形成自律性的社会秩序：使社会与政府分离，通过整合依靠社会自律形成社会秩序。四、非营利组织发展的局限性志愿组织的非志愿性：非营利活动所需开支与非营利组织能募集到资源间存在巨大缺口。独立组织的非独立性：非营利组织理论上应是独立于企业和政府之外的，现实发展中，三 者间界限十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有区别。政府职能的虚假转移：非营利组织的兴起表面看是政府职能转移的过程，事实上并不能完 全说明政府职能就完成了转移。受到责任和腐败问题困扰：非营利组织成立的初