关于简化政府投资项目审计程序的法理思考

1、- PAGE 8 - PAGE 9 -关于简化化政府投资资项目审审计程序序的法理思考考胡贵安摘要在我国国当前政政府投资资项目审审计实践践中，审审计机关关常将与与投资项项目建设设有关的的所有单单位均列列为单独独的被审审计对象象，需依法履行行向所有有对象逐逐一发送送审计通通知书、报告征征求意见见书以及及审计报报告与审审计决定定等繁琐琐的审计计程序。在现行行立法没没有明确确“以审计计机关依依法作出出的审计计结果作作为政府府投资项项目价款款结算最最终依据据”的条件件下，通通过对政政府投资资项目审审计所涉涉法律关关系重新新的设计与与建构，根据据法学与与审计学学的基本本原理，采用灵灵活的补补充合同同简易形

2、形式，从从而在坚坚持依法法行政的的基础上上，实现现了简化化审计程程序、提提高审计计效率、推动审审计创新新的目的的。 关键词词政府府投资 工程程审计 法律律程序 一、引 言近年来，由于国国家建设设的飞速速发展，政府投投资项目目的数量量与数额额也随之之日益增增长，政政府投资资项目审审计已经经成为审审计机关关的重要要内容。在当前前的政府府投资项项目审计计实践中中，由于于审计机机关常常常将除建建设单位位以外的的施工、监理、设计等等所有参参建单位位（以施施工单位位为主体体）列为为单独的的被审计计对象，使得审审计人员员必须向向所有对对象履行行发送审审计通知知书、报报告征求求意见书书以及审审计报告告与审计计

3、决定等等程序，而某些些大型政政府投资资项目所所涉的参参建单位位常多达达几十家家甚至上上百家，这就使得得审计人人员不得得不沉溺溺于繁琐琐的程序序事项，不仅在很大程程度上影影响了审审计的效率，而且还还常常影影响审计计的质量与水水平。在当前的司司法实践践中，因因政府投投资审计计程序不不规范、不统一一问题而而涉诉的的审计机机关，其其败诉的的机率也也是相当当高的。因此，如何在在坚持依依法审计计的前提提下，尽尽可能的的简化政府府投资项项目审计计的法律律程序，显得更更加刻不不容缓。笔者拟运运用法学学与审计计学的基基本原理理，结合合南京市市政府投投资审计计的实践践，就政政府投资资项目审审计程序序的简化化问题谈

4、谈一些粗粗浅的认认识，乞乞请大家家批评指指正。二、政府府投资项项目审计计法律关关系分析析（一）政政府投资资项目审审计的一一般法律律关系一般而言言，政府投投资项目目审计中中涉及三三方法律主主体与两两种法律律关系。其中，三方主主体包括括：审计计方、建建设方和和以施工工方为主主体的所所有参与与工程建建设的单单位（以以施工方方为例）；两种法法律关系系包括（如图11所示）：（1）审审计方与与建设方方之间关关系属于于行政法法律关系系，审计计方即为行行政主体体，而建建设方即即为行政政相对人人，适用用国家审计计法规。因而，审计机机关所作作的审计计结论或或审计决决定，仅仅对作为为行政相相对人的的建设方方产生拘拘

5、束力。如果建建设方不不能依法法接受审审计，就就应当承承担审审计法、行行政处罚罚法上上的行政政法律责责任。（2）建建设方与与施工方之间属属于民事事法律关关系，建建设方即即为民事事主体一一方，而而施工方则为民民事主体体另一方方。双方方各自依依照建设设合同的的约定享享有权利利与承担担义务。因而，建设方方一般应应当按照照合同约约定的工工程款的的数额支支付给施施工方，否则则应当承承担合合同法、民民法通则则上的的违约法律律责任。由图1可可知，由由于审计计方与施施工方一一般没有有直接的的法律关关系，虽虽然根据据审计法法规的规规定，审计方方可以直直接对施施工方进进行审计计，但在在审计认认定的工工程价款款与合同

6、约约定的工工程价款款不一致致时，建设设方支付付给施工工方的工工程款应应以合同同约定为为准。这这是由于于施工方方多数是是通过招招投标的的竞争方方式获得得的建设设项目，其与建建设方所所签订的的建设合合同受合同法法等国国家民事事法律的的保护。在目前所能能收集到到的司法法案例中中，法院院几乎都都不主张张以审计所认认定的工工程价款款（即政政府的行行政行为为）来否否定原建建设合同同中的价格格条款（即民间间的市场场行为）。图1 政府投投资项目目审计一般般法律关关系图审计方（审计机机关）审计行政政法律关关系建设方（被审计计单位/民事主主体） 施工方（民事事主体） 民事事合同法法律关系系（二）变变化后的的政府投

7、投资项目目审计法法律关系系鉴于此，在政府投投资项目目审计实践践中，当当出现审审计认定定的工程程价款与合合同约定定的工程程价款不一一致时，为了使使得施工工方也认认同审计计认定的的工程款款数额，根据审计法法实施条条例第第21条条第2款款的规定定，审计计机关常常常将各各施工方方视为单独独的被审审计单位位，即审审计过程程中像对对待建设设方一样样向施工工方发送通通知书、审计决决定等，从而使使得法律律关系发发生了重重大变化化（如图图2所示）。在变化后后的政府府投资项项目审计计法律关关系中，涉及三三种法律律关系：两个行行政法律律关系与与一个民民事法律律关系。与图1相比比，增加加了审计计方与施施工方之间的的行

8、政法法律关系系，施工工方也成成为独立立的被审审计单位位。图2 政府投投资项目目审计法法律关系系变化图图审计方（审计机机关）审计行政政法律关关系之一一 审审计行政政法律关关系之二二建设方（被审计计单位/民事主主体） 施工工方（被被审计单单位/民民事主体体）民事合同同法律关关系对于变化化后的关关系，最最大的好好处就是是把一般般游离于于行政关关系之外外的施工工方也纳纳入进来来，即增加了了图2中中的“审计行行政法律律关系之之二”。这样样，只要要审计机机关对施施工方认认真履行行了法定定程序（例如依依法送达达通知书书、审计计决定等等），作作为单独独被审计计单位的的施工方方一般不不得不认认同被审审计所核核减

9、的工工程款。当然，即便如如此，由由于政府府投资项项目审计计时间还还不长，国家立立法还不不够健全全，使得得审计风风险不可可能完全全得以化化解。例例如，合同法法上有有“合同双双方当事事人应当当按照合合同约定定的价款款支付”的规定定，但与与其具有有同等法法律等级级效力的的审计计法上上却没有有国家建建设工程程的合同同价款“应当以以审计机机关依法法作出的的审计结结果作为为价款结结算的依依据”的规定定。这就就不能避避免仍会会有个别别施工方方因不服服审计决决定中核核减的工工程款，而提起起复议或或诉讼的的可能。最高人人民法院院的司法法解释（20001民一他他字第22号）规规定：“审计是是国家对对建设单单位的一

10、一种行政政监督，不影响响建设单单位与承承建单位位的合同同效力。建设工工程承包包合同案案件应以以当事人人的约定定作为法法院判决决的依据据。只有有在合同同明确约约定以审审计结论论作为结结算依据据或者合合同约定定不明确确、合同同约定无无效的情情况下，才能将将审计结结论作为为判决的的依据。”因而，审计人人员在政政府投资资项目审审计中，应有足足够的风风险意识识和必要要的心理理准备。另一方面面，变化化后关系系的最大大弊端在在于程序序的繁琐琐，在审计机机关审计计项目质质量控制制办法（审计计署6号号令）出出台后尤尤甚。从从近年来的审计实践践来看，如果政府府投资项项目审计计项目涉涉及的施施工方只有几几家或十十几

11、家，审审计人员员尚能从从容应对对，但一一些大型型政府投投资项目目所涉施施工方就多达达几十家家甚至上百家，这客观观上就使得工工程审计计人员无无法完全全依法定定程序泰泰然处之之。三、简化化政府投投资项目目审计程程序问题题的法律对对策（一）经经审计后后由建设设方与施施工方变变更价格格条款此种解决决方式要要求，在在审计核核减行为为结束时时，由建建设方按按照合合同法（而不不是审审计法）的规规定，与与施工方补充合同同条款，补充的条款仅仅需类似似写明：“建设方方与施工工方协商商一致同同意，该该工程的的价款以以审计机机关所最最后认定定的万元为为准”，双方方签字盖盖章后即即可。该该补签的的合同条条款具体体形式，

12、可简化化为类似似工程程造价审审核单的固定定格式，交原合合同双方方当事人人签字盖盖章。以以表格形形式出现现的工工程造价价审核单单的内内容主要要包括：工程名名称、建建设单位位名称、施工单单位名称称、送审审金额、增减金金额与最最后核定定金额等等，当然然应明确确“建设单单位与施施工单位位协商一一致同意意，双方方按照审审计机关关所最后后核定金金额进行行结算”。此种情况况下，适适用的法法律关系系仍属一一般政府府投资项项目审计计程序（上述图图1），即审计计机关不不与施工工方直接接发生法法律关系系。因为为，施工工方一旦旦书面同同意并认认可审计计机关审审核建设设合同的的工程价价款，一一般可以以视为其其已实际际认

13、同原原建设合合同所定定的工程程量或工工程款有所细细化或调调整。根根据我国国合同同法关关于合同同变更的的规定，原合同同双方当当事人在在合同订订立并履履行后又又重新细化化或约定定了新合合同条款款的，应按按变更后后合同履履行。此此外，对对于核减减工程款款的，由于审审计人员员有确凿凿证据的的，加之又又是施工工方自行同意意核减的的，审计计决定认认定的价价款和合合同的价价款也趋趋于一致致，建设设方按照照审计决决定支付付价款时时施工方方一般也也不会再再有异议议,这实际上上已经避避免了未未来纠纷纷的发生生。这样，现现行普遍遍的做法法（上述述图2）就可被被简化为为（上述述图1）：（11）仅需需向建设设方发送送审

14、计通通知书，通知书书上写明明可延伸伸至相关关的施工工方，并并将该通通知书抄抄送给实实际接受受审计的的施工方方。（22）在对对施工方方审计结束束时，审审计人员员将作为为补签合同条条款的工程造造价审核核单交交有核减减的施工工方签字盖盖章，之后再再交由建建设方签签字盖章章。需要要说明的的是，此此环节对对在法律律上防范范审计风风险至关关重要。（3）仅需需向建设设方发送审审计报告告征求意意见稿，可不再再征求相相关施工工方意见。（4）仅需需向建设设方发送正正式审计计报告与与审计决决定，也也可将审审计决定定抄送给给涉及到到有核减减工程款款的施工方方。此外，对对于实践践中可能能出现的的极个别别拒不在在补充合合

15、同条款款上签字字的施工工方，可以以根据审审计署政府投投资项目目审计管管理办法法第77条的规规定单独独补发审审计通知知书，与与该个别别施工方方之间形形成审计计行政法法律关系系（上述述图2），在审审计职权权范围内内进行处处理处罚罚。情节节较为严严重，超超越审计计机关职权权的，可可根据审审计署、国家计计委、财财政部、国家经经贸委、建设部部、国家家工商行行政管理理局共同同发布的的建设设项目审审计处理理暂行规规定（审投发发199961055号）及及其他法法律法规规的规定定，由相相关职能能部门加加以处理理。（二）通通过合同同解决并并上升为为法律法规规层面此种解决决方式要要求，修改现行行审计计法等等审计法法

16、律法规规，增加加规定以以明确“若审计计机关对对本建设设项目进进行审计计的，应应当以审审计机关关依法作作出的审审计结果果作为价价款结算算的依据据”。但在国国家法律律层面，尚需依依赖于审审计法在在未来的的修改。目前比比较现实实的做法法是，有有地方人人大结合合地方审审计实际际，先作作一些有有益的立立法探索索。如汕汕头市人人大于220055年4月月29日日通过的的汕头头经济特特区审计计监督条条例第第22条条就规定：“政府投投资项目目的建设设方在与与施工方签订承承发包合合同时，应当在在合同中中约定如如审计机机关对本本建设项项目进行行审计，应当以以审计机机关依法法作出的的审计结结果作为为价款结结算的依依据

17、。”这样，即使审审计机关关仅按照照一般政政府投资资项目审审计程序序（上述述图1），不向向施工方送达通通知书、审计决决定等，由于该该条例例的地地方性法法规的地位，施工方一般也也不得不不认同审审计结论论所认定定的工程程价款。此种方方式虽然然能一劳劳永逸地地解决问问题，但但通过较较为繁琐琐的立法法程序才才能得以以完成。参考文献献1 王世成成、曲炜:“我国政政府投资资项目审审计的行行政法学学思考”，载审审计研究究20007年年第6期期。2 郭明瑞瑞、房绍坤坤著：新新合同法法原理（第2版版），中国国人民大大学出版版社20001年年7月版版。3 耿建新新、宋常主主编： HYPERLINK /rd.asp?id=9269341&clsid=01.25.06.00|01.49.01.08&key=%c9%f3%bc%c6%d1%a7 审计学学（第四四版），中国人人民大学学出版社社20007年22月版。