构建西北公益性铁路多元化产权制度的思考

1、 构建西北公益性铁路多元化产权制度的思考【摘要】铁路发展缓慢的表面原因是缺少建设资金,深层次原因是我国铁路的运输管理体制排斥社会资本。本文立题于具有强公益性的西北铁路,旨在把握西北公益性铁路的特征,寻找阻碍形成西北铁路产权主体多元化的症结,然后以资镜鉴,吸取英国铁路产权改革失败的教训,最后在此基础上提出对策建议,力争构建西北公益性铁路多元化产权制度。 【关键词】多元化产权 西北地区 公益性铁路 一、产权主体多元化的障碍分析 我国西北地区地域辽阔,占我国国土面积的36%,少数民族聚居,但经济相对落后。从我国的铁路客货运线路图上可以清楚的看出,西北铁路相对于南方及中原地区是相当匮乏的,其铁路营业里

2、程只占到全国的%。究其原因,西北铁路建设运营突出考虑到国家安全、民族团结和民族稳定等因素,将经济效益放在了次要和服从的位置,西北铁路是全国铁路网中公益性最强的板块。就目前来看,现在的西北公益性铁路还是有国有资本独立支撑,社会外来资本由于赢利性较弱的原因而不愿介入。如果在产权的分析框架内研究,其成就和缺憾都归于单一的国有产权制式。 尽管在西北地区乃至全国单一国有产权制式已经被逐渐打破,但要形成多元化产权主体还需时日,况且形成此多元化产权主体制式还存在着许多障碍,本文将对这些障碍进行详尽分析。 虽然我国的铁路已经进行了投融资体制改革,但是这种改革只是一厢情愿地想把别人的钱拿来建铁路,而没有涉及铁路

3、运输管理体制改革和铁路运输企业的产权安排,没有建立投资者利益的保障机制。LOCAlhOst铁路运输管理体制的运营收入分配模式构成了社会资本进入铁路的巨大障碍,并且可能对那些能够进入铁路的社会资本产生一种负向激励,使其流向其他产业部门,这是导致我国铁路发展缓慢的深层次体制障碍。我国改革和发展的历史表明,凡是打破行政垄断的行业,如电力、电信、高速公路等都得到了快速发展,而以各种理由维持垄断的行业都发展缓慢,同时也成为我国经济发展的瓶颈。 我国铁路从管理体制上来看分为国家铁路、合资铁路和地方铁路,其中国有铁路在全国7万多公里营业铁路中占了绝大部分。目前,在国铁系统中铁路局被认为是铁路运输企业,近年又

4、设立了集装箱、行包、特货三个专业货运公司。但是国铁一直在采用生产高度集中管理和财务“收支两条线”的体制,铁道部实际上是一个总的核算单位,并未能实行政企分开。而在这些年已经实行的铁路改革中,服从统一指挥调度一直是各铁路局必须要承担的义务,铁道部不但不愿放弃统一的运行指挥权,而且一直强调和强化“统一路网,集中指挥”。 除了铁道部和所属企业的产权关系,还存在着国铁系统和国铁以外中小铁路的矛盾和摩擦。合资和地方铁路理论上拥有自己线路上的运行指挥权,但由于绝大多数中短长度的线路都必须依靠与国铁交换重空车流才能实现最基本的运输量,因此特别受制于国铁。总而言之,国铁是处处排斥中小铁路企业,由于其行政性垄断地

5、位,国铁大范围地排斥社会及民营资本进入铁路行业。 在分配方式上的“大锅饭”原则也阻碍了我国铁路系统多元化产权制度的建立。在合资铁路和有其他社会资本参建的铁路行业中,尽管内部收入分配模式发生了多次变化,但由于没有建立科学合理的清算价格体系,我国铁路始终没有摆脱高度集中的“收支两条线”,运输收入“统收、统支、统分”的清算模式。按照这种分配模式,清算收入不是根据市场价格而是以“清算价格”为基础的。铁道部主要根据过去几年各铁路局的实际经营成本,考虑一定的利润,来确定各铁路局的清算单价,并不断进行调整,以保持各铁路局大体相同的盈亏水平。这种全路财务一本账,即“大锅饭”的分配方式,平衡了各铁路局的运营成本

6、差异,但同时也扼杀了铁路运输企业的积极性,不能形成各铁路局降低成本的激励,更无法补偿新进入铁路的投资和经营主体的资本投入成本。如此一来又如何吸引更多社会资本进入到铁路行业中来呢?不仅如此,合资铁路公司不能及时获得清算收入也是普遍存在的问题,合资铁路公司大部分亏损或微利,经营效益通常比较差,这种情况不可能对社会资本产生吸引力。 二、以资镜鉴学习英国铁路产权改革的教训 英国早在1992年就进行了铁路民营化和“网运分离”改革,但通过一段时间的改革却是逐渐走向了失败,其中大部分原因还是产权改革的失败,那么下面将通过具体分析英国铁路改革的失败,进而说明能给我国的铁路产权改革带来什么教训。 1993年11

7、月,英国议会通过铁路民营化改革立法,该法律于1994年4月1日正式生效。自此,英国开始实施世界上最为彻底的铁路“网运分离”改革,其将铁路产业进行了横向和纵向的分离,将一体化垄断经营的原国铁b r重组成约100个公司,这些公司通过合同联系起来,与此同时也成立了两个管制机构(见图1)。“网运分离”组建的全国性路网公司rail track于1996年5月20日在伦敦证券交易所上市,然而由于股价的暴跌,到了2001年10月7日,英国最高法院裁定rail track暂由政府管理。 通过产权分析,我们可以知道,英国铁路改革失败的原因可以解释为:英国铁路改革并不仅仅是“网运分离”、民营化和放松管制等,实质上

8、是一场产权界定、契约安排和加强管制的改革。除了产权改革的失败、rail track私有化的失败,过于复杂的铁路产业组织形式和交易成本、忽视资产专用性和垂体一体化的必要性以及安全的“公地悲剧”也是造成英国铁路改革失败的原因。而且本文认为,受管制路网rail track的产权残缺是英国铁路改革失败的主要原因。 “产权残缺”是德姆塞茨(1998)的“所有权残缺(the truncation of own123下一页 ership)”概念的中文说法。简单地说,产权残缺就是完整的产权权利束里有一部分被删除。按照一般理解,产权可以分为收益权和控制权两个部分。同时拥有物品或资源的收益权和控制权属于产权完整,

9、仅拥有其中的一项权利或者某种权利被弱化表明对该物品或资源的产权不完整,或者说属于产权残缺。 产权经济学家巴泽尔提出的“产权稀释”(attenuation of rights)与“产权残缺”内涵上基本相同。巴泽尔(1989)认为,在任何社会制度下,任何公民都享有一定程度和范围的个人私有财产权利;但是每个人的私有财产权利又会受到限制和约束,对产权施加约束就是产权稀释,产权稀释将减少个人财产的价值,同时也会将个人享有的一些私人财产权利(如使用权、收益权、转让权等)置于公共领域(public domain)。 rail track在当时的产权特点就是产权残缺,尽管它在2001年因破产被再次重组之前是一

10、个股票全部为公众所持有的上市公司,但英国政府担心唯一的路网公司rail track会代替原b r成为铁路基础设施的垄断者,所以在设计铁路重组方案时充分考虑要对rail track进行必要管制。从产权分析角度,我们认为英国政府所采用的方案不仅没有放松管制,反而加强了管制,结果使得rail track的产权缺失比其他国家受管制的铁路企业还要多。产权缺失必将给公司的运营带来许多负面的影响,作为上市公司,rail track在产权缺失导致运营效率和运输收入难以提高的情况下,公司管理层为获取更多的利润,只好拼命减少投资和成本支出,不投资改善信号系统和线路维修,不投入人力对维修公司加强监管,结果导致英国铁

11、路接连发生交通事故,使旅客人数大幅度下降,从而使rail track的收入也大幅度下降。 从上述分析我们可以看到,英国铁路改革失败主要归因于其改革后的产权残缺及由此衍生出来的附加问题。因此,对于我国铁路行业尤其是对我国具有高度公益性的西北铁路来说,要进行铁路改革或重组,关键点在于产权的改革,并且改革要彻底,要避免英国铁路在改革中的产权缺失。就目前我国铁路系统来看,控股方还是铁道部,尽管随着不断改进,铁道部给下设铁路局和合资公司下放了许多经营权和其他相关权利,但这只是名义上的下放,随着时间的推移,这些权利被逐渐缩小甚至收回,实际上这就是产权残缺问题。如果我国铁路系统改革或重组要力争成功,那么就必

12、须避免产权缺失和由此衍生出来的一些问题。 三、对策建议 从上述英国铁路产权改革失败的教训不难看出,英国铁路产权改革的失败在于从国有垄断这一极端走向私有垄断另一个极端,而在实际的产权改革中,有些东西私有化反而还没有国有更能创造利润。下面根据英国铁路产权改革失败的教训并结合我国目前铁路系统的现状,通过一个简单的数学模型来阐述在构建多元化产权制度的过程中哪些东西由国家来掌控更有利于铁路系统的发展。 铁路产业是一个系统结构,铁路运输企业是其中的一个个独立元素,它们之间存在着较强的相互依赖关系。铁路系统的有序结构是由几个重要模变量决定的,所有子系统都会受到这几个重要变量的支配,在铁路产业中就是铁路网路、

13、调度指挥和法律法规等重要慢变量。正如美国社会学家巴克莱所说,“系统的结构和过程不可分割,如果构成系统的互动过程停止了,系统本身也将消失或改变”,其中的慢变量对系统的良好运转起到了决定性的作用。 假定铁路系统中有n个变量,其中第1个变量是共用性强的资产或权利,其他变量分别是信息、车、机、工、电、辆、人员和营销等活动,那么铁路系统中的对象集中有n个要素,即:s= (s1,s2,s3,sk,sn)。其中,当元素x,ys时,所有序偶(x,y)的集合,称为集合s与s的笛卡尔乘积或直积,记作ss,即:ss=(x,y)(xs)(ys)。 直积ss得子集称为在s上的二元关系,记作(x,y)r,同时,对于对应于

14、关系r有一个关系矩阵mr=rijmn,有: 从上面的式子我们可以看到,当rij=1时,在系统中第i要素对第j要素有影响;当rij=0时,说明系统中第i要素对第j要素没有影响。我们选择具有典型意义的关系矩阵进行分析,重点分析公共产权或公共设施对铁路系统的影响。一般情况下,当mr1omr2i=mr2omr3=mr2omrk=mr2omrn时,就能说明公共设施或公共产权对铁路系统的重要性强,此时就应该采取公共产权或国有资本的形式加以提供。实际上,在目前的铁路产业中,铁路网、调度指挥系统、信息资源等都是公用性比较强的,在现在市场风险高、资产专用性强的情况下,只能由国有资本进行提供。 确定了哪些东西由国

15、家来掌控更有利于铁路系统形成多元化产权制度后,下面的重点就在于产权的改革,这在上述阐述中也是提到的。本文认为产权制度的改革就要打破“以路养路”的思维定势,进行项目的整合。分割和剥离不良资产,化小企业规模,精干运输企业。整合的目的是以分级所有产权框架,形成以资本为纽带的母子型层次的公司形式,为各类投资阶层提供平台,鼓励社会资本采取联合、联营或收购的方式参资入股。在具体的实行方面我们可以采取“卖”、“分”、“托”、“合”的方式。 “卖”即将部分闲置的资源或已建成但经营效益不佳的项目转让给民间投资者,借以引入市场化的经营机制并收回投资或再投向新的项目。这也可以称为逆向bot方式。 “分”即严格按照“

16、非企业职能社会化,通过业务市场化、管理机构轻型化、用工方式多样化”的思路,将一些非主业的辅助单位(如卫生所,海运集装箱部)实行“断奶”并将其推向市场,相应人员可实行内退或一次性买断工龄,真正实行减员增效。 “托”即委托或授权经营。以产权的实际占有为基础,在量化收入、利润指标后进行资产委托或承包经营。如果能以铁路自管或高于自管所得利润额为基数向外招标委托经营,并允许承包者在确保完成承包额的前提下可自行下调收费标准参与竞争,无论对公司还是承包者都会收到一举多得的效果。 “合”即合作经营。对于我国现在有社会资本进入的合资铁路而言,其最大的问题就是资金紧缺、硬件设施不配套,因此必须坚持“以我为主,寻求

17、互补”的原则,利用优惠政策或资源补偿的方式吸引民间投资。 另外,在产权制度改革中如果能鼓励管理层持股,比如使单位经营班子甚至是中层管理者个人持股,那么就能使管理者及投资者与企业的价值趋向于一致,这也是加快实现收入分配改革的突破性实现。总而言之,对于我国铁路行业的产权改革,应该通过企业联合、兼并、股份制、租赁、承包和托管的方式,进行存量资产重组和优化配置,促进存量资产的有效流动。 四、结论 和我国的铁路系统一样,对于具有强公益性的西北铁路来说,如果要想进一步促进其发展,那么就要进行铁路改革,重点在于产权制度改革。而要进行产权制度的改革,其关键就是要吸引更多的社会资本进入。本文认为,在进行产权制度改革时,一方面要明确哪些资源需要国家持有,另一方面在产权改革的实施时要具体采用“卖”、“分”、“托”、“合”的方式。随着西部大开发的深入,西北公益性铁路定会形成多元化产