公共管理学（第三版）第08章公共预算与财政管理

1、公共管理学第八章公共预算与财政管理 学习目标现代意义上的公共预算产生于西方国家，它是公共行政的核心，决定着政府所掌握的资金或资源的来源和去向，可以全面反映公共部门的收入与支出活动。同时，公共预算也是公民和国家权力机关监督和控制政府的主要制度设计。通过学习本章，要掌握公共预算的内涵，把握其内容体系，理解公共预算的原则，了解公共预算的编制程序，掌握公共预算的基本功能，能够理解政府编制和公布的预算方案。 本章内容公共预算概述 1公共预算收入 2公共预算支出 3公共预算体制与过程 4第一节 公共预算概述8.1.1公共预算的内涵1公共预算的概念公共预算(public budget)，指由预算职能部门编制

2、的经各级国家权力机关审批的某一年度内政府的收支计划，是对政府在该年度内全部活动的较为全面、准确的安排，是一个具有法律效力的文件。公共预算的特征公共预算公开性权威性同一性第一节 公共预算概述8.1.1公共预算的内涵3公共预算的分类(1) 形式上的划分：单式预算与复式预算。单式预算指政府的财政收支计划通过统一的表格来反映，不区分经费预算和资本预算。复式预算指预算收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映，一般通过经费预算和资本预算两个独立的预算表格来表示，由于我国是发展中国家，将对应的复式预算分别称为经常性预算和建设性预算。(2)内容上的划分：增量预算与零基预算。增量预算指新的预算收支计划的确定建

3、立在以往年度预算收支的数额之上，结合当期预算年度社会经济发展状况加以调整后确定。零基预算指新的预算收支计划目标的确定，只以当期预算年度社会经济发展状况为依据，而不考虑以往年度预算收支的数额，强调预算支出项目间的优先排序。(3)根据预算编制主体做出的划分：政府预算和部门预算。政府预算指一级政府自身的预算和所辖各部门预算的总和。部门预算指作为一级政府的组成部门的一个部门所辖各单位预算的总和。(4)根据预算与国民经济运行的关系：扩张性预算和紧缩性预算。第一节 公共预算概述8.1.2公共预算的原则1平衡原则公共预算的编制要注意该预算年度收支的综合平衡，所谓综合平衡，就是按比例做到收支平衡、略有结余。这

4、是传统的预算平衡原则。在功能预算和充分就业预算思想的指导下，预算不一定追求当期年度内的平衡而是追求周期性的平衡。2年度性原则公共预算与国民经济和社会发展计划相互制约、相互促进，国民经济和社会发展计划具有年度周期性特点。因此，为了协调政府收支计划与国民经济和社会发展计划的关系，方便权力机关等评估主体对政府在某一年度的绩效进行评估，公共预算需要具有年度性。这也是世界上绝大多数国家的预算普遍具有的特征。3可靠性原则公共预算的可靠性指预算所反映的情况要真实可靠，不得虚假编造，更不能肆意粉饰，否则要依法追究相关责任人的法律责任。4完整性原则预算的完整性是出于国家权力机关的监控需要，反映了公共预算是一个法

5、律性文件。 第一节 公共预算概述公共预算稳定经济 不完全竞争的存在 公共服务或物品的存在 效用的不可分割性 消费的非竞争性 外部性的存在 配置资源 8.1.3公共预算的作用调节收入分配 受益的非排他性 第一节 公共预算概述8.1.4主要预算理论和方法 1零基预算零基预算(zero base budget)是起源于美国的一种预算编制方法。零基预算是一种从总体上控制公共预算支出的预算编制理论,其基本特征是当期预算收支计划不受以往预算收支情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析基础上,一切从零开始来编制预算。从本质上讲,零基预算是一种对政府提供公共服务的先后顺序做出安排的一种思维方式。 我国推行

6、零基预算的主要做法是：(1)确立公共预算支出目标。在保证优先支出项目，如农业、教育、科学等支出项目资金需求的前提下，调整支出结构，优化资源配置，提高资金使用效益。(2)全面掌握公共预算支出的资金需求，为合理排序公共预算支出需求做好准备。(3)重新核定公共预算支出项目的资金定额，主要包括人员经费定额和公用经费定额。(4)核定专项拨款。凡到期的项目该取消则取消，经济、社会效益不大的项目重新审核,保证重点在建项目资金及时足额到位，扶持农、科、教等事业发展,本着轻重缓急的原则予以安排。(5)在上述基础上编制综合预算，实现综合平衡。总支出预算中留出3%5%做机动预备费,预防重大突发事件发生。在预算编制中

7、强化定额管理,强化预算的约束力。 第一节 公共预算概述8.1.4主要预算理论和方法 部门预算部门预算(department budget)是指编制政府预算的一种具体制度和方法，它由各级政府的各个部门编制，经财政部门审核后提交国家权力机关通过的,反映部门所有收入和支出的预算。部门预算的积极意义有以下几点：(1)强化了政府预算的计划性。通过提前预算编制时间，使预算程序更符合程序逻辑，改变中央政府预算先执行后审批的做法。通过部门预算的编制，可以细化政府的整体预算，使编制详细的政府预算有了科目依据。同时，部门预算对规范预算外资金管理也有积极作用。(2)加强了政府预算的统一性。部门预算相对完整地反映了各

8、个主管部门及其所属单位各类收支的全貌，相对全面地反映了各个部门的收支活动，起了统一和集中政府财力的作用。 (3)提高了政府预算的集中性。编制部门预算使每个政府部门都分别编制自己的财力收支计划，改变了原有的各部门缺乏一本完整预算的状态。 (4)增强了政府预算的法治性。部门预算的编制是依据相关法律和法规进行的，是政府自觉遵循法律而采取的行动。 第一节 公共预算概述8.1.4主要预算理论和方法 绩效预算绩效预算(performance budget)是一种强调对公共预算支出项目和活动的业绩进行计量的预算编制方法。通过编制绩效预算,可以对公共预算支出的成本和效益进行比较。它可以为下一步公共预算支出决策

9、提供依据，从而提高公共预算资金的使用效益。绩效预算本身也在随着经济、社会和预算管理的实践不断发展着，目前处于新绩效预算阶段(new performance budget)。绩效预算的基本特征有以下几点:(1)强调公共预算支出的目标和总额的集中控制。权力机关和预算管理部门只对支出目标和支出总额进行控制， (2)公共预算支出手段上的分权。在权力机关和上级政府预算管理部门确定公共预算支出的目标和总额后，下级预算管理部门或政府部门可以像私人部门一样追求资金使用效益的最大化，灵活地使用公共预算资金 (3)倡导结果取向。了激励下级政府预算管理部门或政府部门有效完成支出目标或项目，中央权力机关及其预算管理部

10、门将与下级政府预算管理部门或政府部门签订绩效合同，列出后者所要达到的目标，并将目标细化，根据重要性进行排列，然后明确绩效测量指标并进行量化以测量这些目标是否达到或达到的程度。 第一节 公共预算概述8.1.4主要预算理论和方法 绩效预算与传统的预算相比，绩效预算具有明显的优点：(1)有助于公共预算支出手段与目标的合理结合。公共预算支出是为了解决一定的社会问题，为公众提供有效的公共服务或物品。因此，它需要达到支出目标，即政府支出资金后要求实现某种公众所期望的结果。(2)有效地建立了公共预算支出部门的良好支出动机。过去的公共预算支出部门具有支出冲动，在那种预算模式下，公共资金的供给者并不要求支出部门

11、提供相应的产出或结果，即公共支出的目标没有达到的保障机制。(3)简便易行。绩效预算有助于降低公共预算支出的管理成本，它不像零基预算要求对所有支出项目都进行审查和效益评估，并进行优先性排序；也不像计划项目预算那样在编制预算的过程中要求仔细分析和建立项目，只需确定一个宏观的支出目标和总额，根据绩效合同进行检查验收，然后做出奖惩决策。 其他收入国债收入其他收入地方预算收入资本性预算收入 国有资产收益债务收入中央预算收入经常性预算收入 税收收入税收收入收入的形式 是否税收编制方法预算层级预算收入分类第二节 公共预算收入 公共预算收入(public budget revenue)，指政府为行使其职能，为

12、公众提供公共服务而依法地、有计划地取得的资金或资源。预算收入的主要原则为受益原则和支付能力原则。8.2.1公共预算收入的分类第二节 公共预算收入8.2.2公共预算收入的规模与结构1公共预算收入的规模公共预算收入的规模指纳入预算编制的收入占当期国内生产总值(GDP)或国民生产总值(GNP)的比重，它反映了预算年度内社会资源在政府和私人部门之间的配置格局。衡量公共预算收入的主要标准是绝对指标和相对指标，前者是对公共预算收入规模的纵向衡量，是一个动态指标；后者是对公共预算收入规模的水平衡量，是一个静态指标。对于我国而言，改革开放以来，公共预算收入占国内生产总值的比重长期以来处于偏低水平。 如表81所

13、示，财政收入(不含国债收入)占国内生产总值的比重徘徊在10.71%25.70%之间，显示了这一情况。 年份财政收入（亿元人民币）国内生产总值（亿元人民币）财政收入占国内生产总值的比重（%）19831 366.955 934.523.0019841 642.867 171.022.9019852 004.828 964.422.4019862 111.0110 202.220.7019872 199.3511 962.518.4019882 357.2414 928.315.7919892 664.9016 909.215.7619902 937.1018 547.915.8419913 149

14、.4821 617.814.5719923 483.9526 638.113.0819934 348.9534 634.412.5619945 218.1046 622.311.1919956 442.2058 260.511.0619967 407.9967 884.610.9019978 651.1474 462.611.6219989 875.9578 345.212.61199911 444.0882 607.513.90200013 395.2389 403.615.00200116 386.0497 314.816.84200218 903.64101 632.4718.60200

15、321 715.2513 5174.016.06200426 396.47159 586.716.54200531 649.29184 088.617.19200638 760.20213 131.718.19200751 321.78259 258.919.80200861 330.3530 2853.420.25表81财政收入占国内生产总值的比重 第二节 公共预算收入8.2.2公共预算收入的规模与结构公共预算收入的结构公共预算收入的主要内容为：各类税收(增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收收入)，国有资产收益，行政性收费收入，罚没收入，海域场地矿区使用费收入，专项收入、一般

16、预算调节收入等。2001年和2008年国家财政分项目收入见表82。第二节 公共预算收入8.2.3债务收入1债务收入的定义债务收入是政府为了筹集资金而凭借自身信用向国内外组织和个人举借的债务，其主要形式是各种债券，是一种发生在金融市场上的信贷交易。2债务收入的特征(1)债务的发行与认购建立在买卖自由的基础上 (2)债务发行是一种有偿信贷交易 (3)债务收入的数额较少受法律限制3债务收入的作用(1)债务收入的基本功能是弥补预算赤字。 (2)作为税收的替代。 (3)调节宏观经济运行和支持国家建设。第二节 公共预算收入8.2.3债务收入4债券的种类(1)按照发行范围可将债务划分为国内公债和国外公债。

17、(2)按照偿还期限，可将债务划分为短期债务、中期债务和长期债务。(3)按照债务的举借主体，可将债务划分为中央政府的债务和地方政府的债务。(4)按照可否流通，可将债务收入划分为可转让债券和不可转让债券。5债券的发行与偿还(1)债券的发行方式：固定收益出售方式，公募拍卖方式，连续经销方式，直接推销方式，组合方式。(2)债券的价格：平价发行，减价发行，增价发行。(3)债务的付息方式：按期分次付息，到期一次付息。(4)债务的偿还方式：分期偿还，抽签轮次偿还，到期一次偿还，市场回购偿还，以新代旧偿还。(5)债务偿还的资金来源：设立偿还基金，财政盈余偿还，预算列支偿还，举借新债偿还。第二节 公共预算收入8

18、.2.3债务收入6中国的债务规模如图81所示，我国的外债风险指标从1997年的63.2%降低到了2007年的27.8%。考虑到我国的经济总量在不断扩大，我国的外债风险是比较低的。 第二节 公共预算收入8.2.4税收收入税收收入是公共预算收入的主要形式，也是现代国家具有的一个重要特征，甚至是社会文明的一个表现。 1税收收入的定义税收收入是政府为了行使其提供公共服务的职能，凭借权力机关赋予的行政权力，按照特定的法律，强制、无偿、固定地从纳税主体征收的资金或资源。2税收的主、客体(1)税收的主体指税法规定的承担税收的纳税义务人，它可以是自然人也可以是法人。(2)税收的客体指征税的目的物，即征税对象，

19、如个人所得、财产、证券交易额等。第二节 公共预算收入8.2.4税收收入3税率税率指所征收的税额与征税对象之间的比例关系，它反映了税收负担的大小。税率有三种形式：(1)比例税率。比例税率指按固定的比例对征税对象征税，税率保持在一个固定不变的水平上。 (2)累进税率。累进税率指按照征税对象数额的大小，规定不同的税率，当征税对象数额越大时，适用税率越高，而且是逐级提高，呈阶梯状，见表83。(3)累退税率。它跟累进税率相反，指按照征税对象数额的大小，规定不同等级的税率，征税对象数额越大，税率越低。累退税率主要用于经济调节，尤其是调节就业结构和产业结构。超额累进税率与个人所得纳税额的关系 第二节 公共预

20、算收入8.2.4税收收入4税收原则(1)公平纳税原则，即贯彻使用者付费原则，谁从公共服务或物品中受益，谁纳税；受益多，纳税也应该相应增多。(2)纳税能力原则，即纳税额应与纳税者的纳税能力相匹配。(3)税收超额负担最小原则，即减少税收对经济发展的阻碍或负面影响。(4)增进社会公平原则，即通过税收调节收入分配，促进社会公平程度的提高。(5)提高税收征管效益原则，即提高征税效率，降低征税成本。第二节 公共预算收入8.2.4税收收入5税收的种类(1)亚当斯密的税收分类理论。地租税，利润税和工资税 (2)瓦格纳的税收分类理论。收益税，财产税和消费税。(3)理查德马斯格雷夫和皮吉马斯格雷夫的两部门税收种类

21、理论。所得税，流转税和财产税6税收政策(1)税种组合。在现实中，税收不可避免地涉及公平与效率这对矛盾，所以，税种的配置所要解决的基本问题就是如何设计税收组合以平衡二者的关系，在促进社会公平的同时提高经济效率。 (2)税率设置。一般而言，累进税有助于增进社会公平，比例税有助于提高经济运行效率。第三节 公共预算支出 8.3.1公共预算支出的内涵1公共预算支出的定义公共预算支出(public budget expenditure)，又称政府支出或公共支出，指政府为行使职能,提供公共服务而花费的公共预算资金或资源。 公共预算支出的分类（1）公共预算支出的理论分类。 第一，按照支出的经济性质可将其划分为

22、购买性支出和转移性支出两大类。 第二，按照公共预算支出的目的可将其划分为统治性支出与社会性支出。 第三，按照公共预算支出的自主性标准可将其划分为可控支出与不可控支出。 第四，按照公共预算支出受益范围的大小可将其划分为一般利益支出和特殊利益支出。 (2)对公共预算支出的实践分类。我国2003年的一般预算支出设置了34个类别 第三节 公共预算支出 8.3.1公共预算支出的内涵西方发达国家公共预算支出的特征西方发达国家政府在维护统治秩序的同时，奉行福利社会或福利国家的政策，其公共预算支出用于社会保障等社会性支出领域的比重普遍较大 。第三节 公共预算支出8.3.2公共预算支出的规模与结构1公共预算支出

23、规模的测量指标(1)绝对数量指标与相对数量指标。(2)分类测量指标。商品和服务的购买，对个人、企业和其他各级政府的转移支付，债务利息支付。公共预算支出的国际比较 第三节 公共预算支出公共预算支出的国际比较第三节 公共预算支出8.3.2公共预算支出的规模与结构3公共预算支出规模增长的理论解释(1)瓦格纳定理。它是德国经济学家瓦格纳提出的，认为一国的政府支出绝对规模(公共预算支出规模)将保持持续增长的态势。这主要是由以下原因造成的：一是一国社会经济发展规模的不断扩大增大了公共预算支出的基础，即使公共预算支出占国内生产总值的比重不变，甚至减少，也有可能保持绝对规模的持续增长；二是社会的发展将带来更多

24、的公共服务需求；三是通货膨胀会降低货币的实际购买力；四是这些都会导致公共预算支出绝对规模的增长。(2)公共选择理论。公共选择理论认为，预算被作为干预经济的工具的代价是丧失了预算平衡对政治家和权力机关的约束。作为政治市场上的“经济人”，政治家和选民在允许预算失衡或赤字的前提下，倾向于在减少税收的同时增加公共服务的提供，这必然带来预算赤字。于是，公共预算支出规模便悄悄地扩张了。(3)非均衡增长模型。美国经济学家鲍莫尔针对公共预算支出规模的持续增长做出了自己的解释，认为造成这一现象的主要原因是：政府的平均劳动生产率偏低；政府提供的公共服务对公众来说需求弹性很小或没有弹性；由于生产率增长缓慢，政府提供

25、的公共服务的单位成本不断提高。这些导致公共服务的价格及数量不断增长的趋势，必然带来公共预算支出的持续增长，尤其是绝对规模的持续增长。第三节 公共预算支出8.3.3公共预算支出的决策分析 1资金或资源在政府与私人部门之间的最佳配置最佳状态是政府占有的资金或资源的边际收益等于私人部门占有的资金或资源的边际收益，政府占有的资金或资源的边际支出等于私人部门占有的资金或资源的边际成本，这是在政府和私人部门之间配置社会资金或资源的原则。可用图82来演示这一原则。 第三节 公共预算支出8.3.3公共预算支出的决策分析 公共预算支出的成本收益分析在公共预算支出决策上，政府跟私人部门的消费或投资决策具有相似性，

26、即都要进行成本收益分析，以达到资金或资源的最佳配置。 为了清楚地阐明成本收益分析，下面结合特定公共行政案例进行有步骤地演示，见表88。（1）政策问题的出现。某市经常遇到能源短缺，为了确保经济的稳定发展和市民的正常生活秩序，市长办公会议决定采取措施解决这一制约该市经济增长的瓶颈问题。（2）方案设计。在广泛调研的基础上设计出A、B、C、D、E共五个方案。（3）计算各个方案的收益和成本。（4）计算各个方案的收益和成本的比率，收益/成本需大于1，(收益成本)/成本需大于0。（5）在以上各个步骤的分析基础上，对各个决策方案进行排序。（6）市长办公会议根据对各个决策方案的成本收益分析做出决策。按照上述成本

27、收益分析步骤对上述五个方案的分析结果是：DAEBC，由此，方案D应被选中。第三节 公共预算支出8.3.3公共预算支出的决策分析 公共预算支出的净现值分析由于资金或资源机会成本的存在，因此，进行公共预算支出决策时，需要仿照私人部门通过贴现分析做出投资决策。每一个支出项目都将具有效益资金流和成本资金流，但是，需要根据假设的资金时间价值将效益资金流和成本资金流折算成现值。假设某项目的效益资金流为：R1, R2,，Rn，成本资金流为：C1,C2,，Cn。为了使不同时间上的R和C可以加减，需要借助于贴现率r来折算不同时期的R和C。由此，可以得出公共预算支出项目的收益资金流和成本资金流的差的净现值(net

28、 present value, NPV)，具体计算公式为：第三节 公共预算支出8.3.4公共预算支出的经济影响1公共预算支出的挤出效应 第三节 公共预算支出8.3.4公共预算支出的经济影响2公共预算支出的乘数效应(1)购买乘数。购买乘数指政府的购买支出变动对国民收入变动倍数的作用。国民收入可用公式表示为：Y=C+I+G，Y代表国民收入，C代表消费，I代表投资，G代表政府支出。根据经济学的推导，政府购买乘数为1/(1MPC)，MPC代表边际消费倾向，即国民收入中用于消费的比重，边际消费倾向越大，政府购买乘数就越大。(2)转移支付乘数。转移支付乘数指政府转移支付的变动对国民收入变动倍数的作用。根据

29、经济学的推导，转移支付乘数为MPC/(1MPC)，其中的MPC代表边际消费倾向。(3)税收乘数。税收乘数指税收的变动对国民收入变动倍数的作用。当税率不变时，税收乘数为MPC/(1MPC)。税收可以认为是政府支出的减少，当边际消费倾向为0.8时，税收乘数为4，当政府支出减少100万元人民币时，国民收入将减少400万元人民币。 第四节 公共预算体制与过程 8.4.1公共预算管理体制 1安排政府间公共预算关系的原则 (1)统一领导、分级管理。 (2)权责结合的原则。(3)公平与效率原则。公共预算管理层次中央政府预算地方政府预算组成。第四节 公共预算体制与过程 8.4.2公共预算的编制与审批1公共预算

30、的编制(2)公共预算的编制程序标准预算周期的确定。标准预算周期由预算编制、预算执行、预算决算与绩效评价三个标准阶段组成。预算编制阶段从每个预算年度前一年的年初至年末结束，期限为12个月。预算执行阶段从每个预算年度的年初开始至年末结束，期限为12个月。决算和绩效评价阶段从预算年度的次年1月开始至6月结束。预算的编制程序的“二上二下”。“一上”指部门编制预算建议数上报财政部，即部门提出预算；“一下”指财政部与其他具有预算分配权的部门对部门提出的预算建议数进行审核，然后下达预算控制数或预算指标；“二上”指部门根据预算控制数编制本部门预算，然后上报财政部：“二下”指财政部根据权力机关批准的预算草案批复

31、各预算部门。第四节 公共预算体制与过程 8.4.3公共预算的执行公共预算执行中的政府采购政府采购指各级政府为了开展政务活动或向公众提供公共服务，在财政部门的监督下，以法定的方式、方法和程序，对服务、工程或物品的购买。(1)政府采购的特点：资金来源的公共性；采购主体的特定性；采购活动的非商业性；采购对象的广泛性；政策性强；对社会经济的影响较大。(2)政府采购的主要方式有：公开招标采购：对参与投标的供应方没有限制。选择性招标采购：收到邀请的供应方才可以参加投标。限制性招标采购：预先不刊登公告，直接邀请一家或多家供应方参与投标。(3)政府采购的基本程序是：确定采购需求，选择采购方式，执行采购方式和签

32、订购买合同，履行采购合同，进行采购效益评估。第四节 公共预算体制与过程 8.4.4公共预算的决算与监督1公共预算的决算公共预算决算指按照法定程序编制的，用以反映国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分组成。它是预算年度内预算收入和支出的最终结果，也是政府的经济活动在财政上的真实表现。(1)编制决算的程序第一，单位预算决算的编制内容：预算数字、会计数字、基本数字。第二，地方各级政府总预算决算的编制内容：同上。(2)决算的审查第一，公共预算决算审查的方式：自审、联审互差、上级部门审查。第二，公共预算决算审查的内容：政策性审查(支出审查、结余审查、资金运用审查)，技术性审查(数字关系审查、决算完整性和及时性审查)。(3)决算的批准各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在既定期限内上报本级政府财政部门审核，财政部门有权对其进行纠正。国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人大常委会审查和批准。各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级政府各部门批复决算，地方各级政府应当将经批准的决算，报上一级政府备