蒙大行政法教案06抽象行政行为

1、第六章 抽象行政行为教学目的与要求：理解抽象行政行为的概念、特征与分类，掌握行政立法的性质、原则与立法主体、权限及程序，科学界定行政规范性文件的性质与效力。教学方法：讲 授学 时：3学时教学重点：抽象行政行为的特征与分类；行政立法权限的划分与程序。第一节 抽象行政行为概述一、抽象行政行为的概念与特征（一）定义抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行考察分析。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关对不特定多数人制定的具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定多数人制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等

2、。抽象行政行为是具体行政行为的对称，由于它可以反复适用，且对象具有普遍性，故又有人称之为普遍行政行为。（二）与具体行政行为划分标准时间与范围首先是时间标准，抽象行政行为适用于未来，具体行政行为适用于过去和现在的情况。其次是范围标准，抽象行政行为适用于不特定的多数人，具体行政行为适用于特定的多数人。我国的抽象行政行为的范围：最初以时间为标准，即行政诉讼法第12条第款：“具有普遍约束力的决定、命令”。最高法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第3条所采用的标准有所变化，即以适用范围标准为主，以时间标准为补充：“行政诉讼法第十二条第（二）项所规定的具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关

3、针对不特定对象发布的能够反复适用的其他规范性文件。”（三）合法要件（1）权限合法；（2）内容合法；（3）程序合法。如果不合法，如超越权限，没有事实根据，滥用职权，程序违法，可能被撤消。我国立法法第87条规定了行政法规和规章有下列情形，有权机关有权改变或者撤消：首先，超越权限；第二，下位法违反上位法；第三，规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤消一方规定的；第四，规章被认定为不适当应当予以改变或者撤消的；第五，违背法定程序的。（四）特征抽象行政行为具有以下特征：1、对象的普遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人为行政对象，即它针对的是某一类人而非特定的人。例如，行政机关制定行政规章

4、，规章适用于所有符合规章要求的某一类人。2、效力的普遍性和持续性。首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于以后将要发生的同类行为或事件。3、准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并须经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、发布等一系列程序。 4、不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。如果相对方对抽象行政行为有异议，认为它们侵犯了自己的合法权益，向人民法院起诉的，人民法院不予受理。不过相对方可就此向原行政主体，或其上级行政机关或同级人民代表大

5、会常务委员会提出意见。二、抽象行政行为的分类根据不同的标准，我们可以将抽象行政行为作不同的分类。1、以抽象行政行为的制定依据、内容和目的为标准，可以将抽象行政行为分为制定执行性、补充性、试验性行为规则。2、以抽象行政行为的权力来源为标准，可以将抽象行政行为分为依授权制定行为规则的行为和依职权制定行为规则的行为。3、最常见的分类是以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准所作的划分。即：（1）行政机关的行政立法行为。指国家行政机关制定发布行政法规和行政规章的行为。其中包括国务院制定、发布行政法规，国务院各部委制定、发布中央行政规章；省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批

6、准的较大的市的人民政府制定、发布的地方政府规章的活动。这类抽象行政行为只能由法定的较高层次的国家行政机关实施。目前法律规定最低一级享有行政规章制定权的国家行政机关是经国务院批准的较大的市的人民政府，以下级别的行政机关无权实施这类抽象行政行为。（2）行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行政行为。主要是指行政机关针对广泛的、不特定的对象规定行政措施，发布决定和命令的行为。这类行政行为没有对某个具体对象的特殊针对性，而是在一定范围和管理领域内对一切人具有普遍约束力，并能反复适用，因此它虽不属于行政立法行为，但属于抽象行政行为的一种。这类抽象行政行为的主体极为广泛，如依照宪法和法律的规定，我国各级行政

7、机关都有权对管理本行政区域内的行政事务发布决定和命令。第二节 行政立法概述一、行政立法的概念与性质（一）行政立法的概念 行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。 行政立法的主体是行政主体，具体包括：国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市人民政府，全国人大常委会授权的经济特区市人民政府，以及法律和行政法规授权的国务院的某些直属机构。办有上述行政主体所是行的立法活动才是行政立法。国家权力机关所进行的立法活动，即使是制定行政法规范的活动，也不是本书所指的行政立法。行政立法是一种准立法活动。行

8、政立法的最终结果，表现为适用于不特定行政相对人的普遍性规则，即作为法的渊源的行政法规和规章。行政主体非制定行政法规和规章的活动，如制定规范性文件的活动，不是行政立法。尽管从立法学上说，行政主体所进行的法律解释和法律、地方性法规草案的起草也是一种立法活动，但本书所称的行政立法并不包括此类活动。 行政立法是依法进行的。其中，行政立法的主体是法定的，行政主体的立法权限是宪法和法律授予的，行政立法的程序也是由法律、法规规定的。非宪法、法律授权和非依行政立法法定程序制定规范性文件的活动，不是行政立法。 （二）行政立法的性质 关于行政立法的性质，有不同的学说。1、宪政行为说 宪政关系是运用宪法规范对整体利

9、益关系进行调整，即宪政主体行使宪政权利、履行宪政义务的关系。该说认为，行政立法所体现的是国家行政机关作为公共利益的代表者与公共利益的享的者或被代表者（即不特定公众）之间的关系。这种社会关系是一种宪政关系而不是直接的、现实的行政关系，这种行为是国家行政机关作为宪政主体所作的宪政行为，而不是作为行政主体所作的行政行为。但该说尚未得到学界的普遍承认。 2、行政行为说 该说认为，行政立法是行政主体运用行政权为实现行政职能的实施的行政行为，并且是一种抽象行政行为，既具有行政性又具有立法性。该说又可以分为授权立法说和行政立法说两派。授权立法说认为，行政主体的行政立法权都来源于宪法和法律的一般授权和特别授权

10、，行政立法都是一种授权立法。西文行政法学界在多持此说，我国行政法学界也有支持者。行政立法说认为，行政主体源于宪法和组织法的立法权，是行政权的固有组成部分，运用这种职权所进行的立法是职权立法；只有根据单行法的授权及特别授权决定所进行的立法才是授权立法。行政立法说是目前我国行政法学上的通说。本书采用行政立法说：行政立法行为既有立法行为的性质又有行政行为的性质，其内容既包括授权立法也包括职权立法。二、行政立法的分类 （一）职权立法和授权立法 根据行政立法权的取得方式，行政立法可以分为职权立法和授权立法。 职权立法是指行政主体根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。根据宪法和组织法的规定

11、，国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，和经国务院批准的较大的市人民政府，可以进行职权立法。行政主体通过职权立法所制定的行政法规和规章符合法律、法规的规定，不能变通法律和法规的规定。 授权立法是指行政主体根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。授权立法的根据有两类，即宪法和组织法以外的单行法律、法规和最高国家权力机关专门的授权决议。根据单行法律、法规所进行的授权立法一般称为普通授权立法；根据最高国家权力机关专门的授权决议所进行的授权立法称为特别授权立法。被授权的行政主体既可以是职权立法的主体，也可以是本来不具有行政立法权的行政主

12、体（主要为国务院的某些直属机构或地方人民政府）。行政主体通过授权立法所制定的行政法规可以修改法律的个别规定，或者对法律的有关规定作出补充；行政主体通过授权立法制定的规章，可以修改行政法规的个别规定，或者对行政法规的有关规定作出补充。 （二）执行性立法和创制性立法 根据行政立法的功能，行政立法可以分为执行性立法和创制性立法。 执行性立法，是指行政主体为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。执行性立法可以依职权也可以依授权而进行，但不得任意增加或减少所要执行的法律、法规的内容。通过执行性立法所制定的行政法规的规章，一般称为“实施条例”、“实施细则”或“实施办法”，所执行的法律、法规不再存在

13、时也不能独立存在。 创制性立法是指行政主体为了填补法律和法规的空白，或者变通法律和法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。其中，为了填补法律和法规的空白而进行的创制性立法，即在还没有相应法律、法规规定的前提下，行政主体运用宪法和组织法所赋予的立法权所进行的立法，称为自主性立法。补充性立法应以法律、法规的特别授权为根据，所制定的行政法规和规章并不因授权法律、法规的失效而当然失效，只要不与新的法律、法规相抵触，其法律效力就可继续保持。 （三）中央行政立法和地方行政立法 根据行政立法的主体，行政立法可以分为中央行政方法和地方行政立法。 中央行政立法，是指中央行政主体依法制定和发布行政法规和规章的活

14、动。国务院和国务院各部委所进行的行政立法，以及国务院某些直属机构所进行的授权立法，都是中央行政立法。中央行政立法所制定的行政法规的规章，在全国范围内上有法律效力。 地方行政立法，是指地方行政主体依法制定和发布规章的活动。省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，和经国务院批准的较大的市人民政府，经及全国人大常委会授权的经济特区市人民政府所进行的行政立法，都是地方行政立法。地方行政立法所制定的行政规章，只能在本行政区域内发生法律效力。 （四）法规性立法和规章性立法 根据行政立法的最终结果，行政立法可以分为法规性立法和规章性立法。 法规性立法是指国务院依法制定和发布行政法规

15、的活动。法规性立法的内容包括全国性的政治、经济、教育、科技、文化和外事等各个方面。法规性立法的目的是为了执行法律，实现国务院对全国各项行政工作的领导。法规性立法的方式目前有两种：一是由国务院直接组织起草、制定和发布；二是由国务院主管部门组织起草、制定，由国务院批准，再由制定部门发布。通过法规性立法所制定的行政法规，有条例、规定和办法三种名称。“条例”是对某一方面行政要作作比较全面、系统规定的行政法规名称。“规定”是对某一方面行政要作作部分规定的行政法规名称。“办法”是对某一项行政工作作比较具体规定的行政法规名称。 规章性立法，是指法定的国务院主管部门和地方政府依法制定的发布行政规章的活动。规章

16、性立法所制定的行政规章，可以以规定、办法、实施细则和规则等为名称，但不得采用条例为名称。法定的国务院主管部门所制定的规章，称为部门规章或部委规章；法定的地方人民政府所制定的规章，称为地方人民政府规章，也可简称为地方规章。三、行政立法的权限划分行政立法权限，是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度。它是行政立法的核心问题，因为它既涉及到权力机关与行政机关之间的立法权限，也涉及到中央和地方行政机关之间的立法权限，但是，目前我国行政立法制度并不健全，法律对立法权限没有统一明确的规定，只是在宪法、法律中分散地作了一些规定。（一）国务院的立法权限宪法第89条第1款规定，国务院有权“根据宪法和法律，规

17、定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。由此确定了国务院制定行政法规的立法权。但是，国务院的立法权限到底有多大呢？目前有两种观点。一种认为，宪法第89条关于国务院行使的18项职权，一般都可以通过制定和实施行政法规的方式来行使，即宪法确定的18项职权就是其制定行政法规权的范围。另一种认为，宪法对国务院制定行政法规权的确定只是一种立法的可能性，不能将国务院行使的18项职权就理解为其行政立法权限。国务院的行政立法权由可能性成为现实性，还需要有法律的规定。我们主张第二种观点，认为行政法规的制定要以宪法和法律为依据，在内容上不得与宪法、法律抵触。（二）国务院各部门的行政立法职权国务院是由各部、各委员

18、会、审计机关和直属机构组成的，根据宪法和国务院组织法的规定，国务院各部、委可以根据法律和国务院的行政法规、决议、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。由此确定了国务院各部委的行政规章制定权。在宪法和组织法中，对国务院直属机构的立法权限没有规定，但直属机构自产生起，就发布了大量具有法律约束力的规范性文件。它们的行政立法权主要是由单项法律、法规的授权而取得。（三）有关地方人民政府的行政立法权限根据地方组织法第51条的规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。另外，地方人民政府也可以根据同级权力机关

19、制定的地方性法规制定规章。地方人民政府行使立法权只能在法律规定的行政管理职权范围内，或者单项法律、法规授权立法的范围内，其立法内容不得与宪法、法律和法规相抵触，地方性规章只能在当地有效。 四、行政立法的原则 （一）民主立法原则 民主不仅应体现在具体行政行为的实施中，而且应体现在行政立法上。民主立法体现在行政立法程序上，就是行政立法的开放性和行政相对人对行政立法的参与，确认行政相对人对法案的提议权和讨论权，并建立对所提意见、建议和要求是否采纳的答复制度。民主立法体现在法规和规章的内容上，就是要求尊重人权，真正反映和体现行政相对人的利益、愿望和要求。民主立法体现在事后程序上，就是对行政立法的民主监

20、督。 （二）法制统一原则 法制的统一是全体国民行政得到协调和效益得到充分发挥，政局和社会得以稳定的前提，也是经济上建立统一的大市场的必然要求。在立法主体多元化的格局下，法制统一原则显得尤为必要。行政立法必须与权力机关和上级行政机关的立法保持一致，不相隶属的行政立法之间应当协调一致，一个行政主体所制定的多个行政法规范之间，一个行政法规或规章内部条款之间也应保持一致。这就要求行政立法既要完善有关制度，又要增强技术性。当前，在行政立法中应坚决反对破坏法制统一原则的部门垄断主义和地方保护主义。 （三）可操作性原则 行政立法的主要目的是执行法律和法规的规定。也就是说，行政立法主要是就保证法律和法规在本地

21、方或本部门的执行作出具体化的规定，从而起到补充法律和法规的空白或漏洞，及解释法律和法规的原则规定和立法意图，并使法律和法规切合本地方或本部门实际情况的作用。即使是创制性行政立法，所发挥的作用也基本至此。因此，行政立法与权力要机关立法相比具有更贴近现实特点，应支持可操作性原则，做到所制定的行政法规和规章应规则明确，内容完整，要求具体，适应性大，针对性强，即做到切实可行。 第三节 行政立法的程序与技术一、行政立法程序（一）提案 法规、规章的提案，是指有权的主体就有关事项依法提交有关主体审议，关于制定、修改或废止行政法规、规章的议事原型。提案可以是已经列入行政立法规划内的事项，也可以是未被列入的事项

22、。行政法规的提案可以由国务院法制局提出，也可以由国务院主管部门提出。部门规章的提案由该主管部门法制机构或业务机构提出，地方规章的提案则由地方政府的法制部门或职能部门提出。其他组织或个人不具有提案权。 法规、规章的草案是提交行政立法主体审议和通过的行政法规和规章的原型，是提案的组成部分（即附案部分）。草案可以与提案同时起草，也可以在提出提案后组织起草。起草者可以是行政立法主体内部机构或职能部门，也可以是经委托的社会组织，还可以是两者的结合。起草组织的组成人员一般应包括行政主管部门的业务专家和法律专家，也可以吸收行政机关以外的专家、学者或其他有关人员参加。草案在结构上可以根据需要在条下设款、项和目

23、。条在结构上一般应包含假定和处理两个部分，法律责任部分可设专条。行政法规和规章的草案应包括下列必要条款：立法目的、立法根据、适用范围、主管部门、解释机构、具体规范、法律责任、施行日期及需废止的法规和规章等。 （二）审查和审议 行政法规和规章的草案起草完毕后，一般要交行政立法主体的法制机构进行审查。其中，行政法规草案的审查由国务院法制机构进行，规章草案的审查由相应行政主体的法制机构进行。审查的主要内容包括：该项行政立法的必要性和可行性；该项草案在内容上的合法性和该项立法在权限上的合法性；该草案的必要条款是否完备以及在内容、结构和文字上是否具有科学性；所需的实施细则草案是否已经拟定以及是否与本草案

24、相一致。法制部门对行政法规、规章草案进行审查后，应提出审查报告，与行政法规、规章草案一并提交行政立法主体审议。 经审查的行政法规、规章草案应由行政立法主体的正式会议审议通过。其中，行政法规草案应经过国务院全体会议或国务院常务会议审查通过；部门规章草案应由该主管部门的部务会议。委务会议等审议通过；地方规章应由地方人民政府全体会议或常务会议审议通过。 （三）发布经审议通地这的行政法规、规章，应由行政立法主体的行政首长签署命令发布，并刊载于相应的媒体。该发布令一般应包括：制定和发布机关、序号、名称、通过日期、生效日期和签署人姓名等内容。其中，行政法规一般由国务院总理签署命令发布。经总理签署公开发布的

25、行政法规，由新华社发稿，中华人民共和国国务院公报和人民日报全文刊载。规章由部门首长、地方行政首长签署，在部门公报、地方政府公报上发布；几个部门联合制定的部门规章，在经这几个部门的行政首长会签后，由其中一个部门发布；重要的部门规章也在国务院公报上发布。 （四）修改和废止 行政法规、规章在实施一定阶段后，由于社会环境的发展变化、主管部门的变更、母法的修改或废止及进一步规范化的要求，可能需要作一定的修改可加以废止。 行政法规、规章的修改，是指行政立法主体依法对现行行政法规、规章的某些规定加以改变、删除或者补充的行政立法活动。行政法规、规章的修改与制定一样，必须由行政立法主体按行政立法权限进行。并且，

26、除非获得许可、授权，这种修改不得同被修改的行政法规、规章的基本原则相抵触。否则，就不是修改而地重新立法。 行政法规、规章的废止包括直接废止和间接废止。直接废止是指明文规定或宣告废止行政法规、规章的全部或部分内容。间接废止是指按新法优于旧法，各效力等级较高的法优于效力等级较低的法等法律原则，废止行政法规、规章的全部或部分内容。行政法规、规章的修改和废止，也是一种行政立法活动，原则上也应按照行政法规、规章的制定程序进行。二、行政立法技术行政立法一般应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、实施日期等作出规定。行政立法的内容用条文表达，每一条可以分为款、项、目，款不冠数字，项和目冠数字

27、。条文较多的，可以分章，章还可以分节。整个法规或规章应当结构严谨、条理清楚、用词准确、文字简明。行政立法时，应当对现行内容相同的行政法规或规章进行清理。如果现行法规或规章被新的立法所代替，必须在草案中写明予以废止。三、行政立法的监督 （一）行政立法监督概述 行政立法是行政主体作出的对不特定行政相对人的权利义务具有重要影响的抽象行政行为，但行政主体在实施此种行为过程中又往往远离行政相对人。因此，为了保证行政立法的合法性，使行政立法尊重行政相对人的合法权益，有必要对行政立法进行全面的监督。但是，行政法学上所说的监督必须是具有法律效力的监督。没有法律效力的批评、意见等只能作为法律监督的一个环节，舆论

28、监督和社会监督，只是法律监督的源泉和动力，而不是法律监督本身。 对行政立法的监督，既需要事前监督，也需要事后的监督。在西方国家，对委任方法（行政立法）的事前监督主要有听证制度、备案审查制度；事后监督则主要为司法审查（即行政诉讼）。在我国，对行政立法的监督目前主要通过权力机关、行政机关和司法机关三个途径进行。 （二）权力机关的监督 根据宪法和有关组织法的规定，权力机关对行政立法的一般监督有多种形式，但是有法律效力的监督主要是宪法第67条第7项的规定：全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。这里的“抵触”如果仅仅从字面上理解，似乎主要是就行政法规的内容而言的。但我们认为，对这里的“抵触

29、”不应仅仅理解为行政法规的内容与宪法、法规不一致。行政法规的内容与宪法、法律不一致，除撤销外，还可以按照法的效力等级原则来废止，即在法的适用中以宪法和法律的规定为准。这里的“抵触”还应理解为行政法规在指导思想、基本原则及制定权限上违反宪法和法律的基本要求，严格地说是指一种违宪行为。因此，全国人民代表大会常委会应建立违宪审查机构，以切实、有效行使行政立法的监督权。 （三）行政机关的监督 国务院对规章具有改变和撤销权。宪法第89条第13项规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”；第14项规定，国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的适当的决定和命令”。这种

30、改变和撤销在目前主要是通过规章的备案制度来实现的，宪法所规定的“不适当”主要指法规规章备案规定第8条第3项所规定的“同法律、行政法规相违背”，所谓“改变”既包括国务院直接改变又包括国务院责令规章的制定主体予以改正两种形式。但是，上述规定对在什么条件上适用撤销，在什么条件下适用改变并不明确，可以认为是留给国务院自由裁量；这里的“改变”也包括部分撤销的含义。根据法规规章备案规定第8条第3项的规定，国务院也有权通过备案审查地方规章，改变或撤销同法律、行政法规相违背的地方规章。 省、自治区人民政府有权撤销或改变所辖省会市、较大的市的人民政府制定的规章。这种撤销或改变的主要条件是，该规章与法律、法规及省

31、、自治区人民政府的规章相“抵触”。 （四）司法机关的监督我国有目前对行政立法的司法监督，主要表现为人民法院的审判监督。尽管我国法律在目前并不具有判例创制权和完全司法审查权，但仍然可以对行政立法实行一定的监督。法院在审判活动中，有权根据新法优于旧法的原则和法的效力等级原则等，来认定行政法规是否与宪法和法律相一致，认定规章是否与宪法、法律和法规相一致，从而适用相一致的、有效的行政法规和规章，不适用其认为不致的行政法规和规章。因此，法院对行政立法的监督，表现为对行政法规的规章是否合法、有效的认定和选择适用，而并不是直接予以撤销、变更和废止。这种认定和适用是以法院对宪法和法律的理解和解释为前提的。通过

32、这种解释、认定和适用，法院宣告了什么是法、什么不是法。这种监督是行之有效的、经常性的监督，应得到加强。尽管目前法院对行政立法的司法审查并没有直接的宪法根据，但由于法院这种解释、认定和适用是根据宪法上的审判权和法的一般原则进行的，这种监督的效力源于宪法的一般原则，因而是合宪的。第四节 行政规范性文件 一、行政规范性文件的概念与特征 （一）概念行政规范性文件，是指国家行政机关或者被授权组织为执行法律规范和政策，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的行为规则。在我国程序方面的主要法律依据是1993年修订的国务院办公厅发布的国家行政机关公文处理办法。是有关决定、命令、

33、指示、公告（通告）、通报、请示、批复、函、会议纪要等的总称。 1、行政规范性文件是一种特殊政令，而不是行政立法。行政立法权，即制定行政法规、规章的权限，是宪法和组织法专门授权较高层次的行政机关（如国务院、省级人民政府等）行使的，而行政规范性文件的发布权，宪法和组织法几乎授予所有的行政机关行使。例如，宪法第89条规定，国务院可以规定行政措施，并发布决定和命令；第90条规定，各部委可以发布命令、指示。地方组织法第59条规定，县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施、发布决定和命令；第61条规定，乡镇人民政府可以发布决定和命令。宪法和组织法中规定的“行政措施”、“决定”、“命令”等都可以是行政规范性

34、文件的形式（当然，也可以是具体行政行为的形式）。 2、行政规范性文件不是一般政令，而是一种具有普遍约束力的政令。行政机关发布的决定、命令，有一些是针对特定人和特定事项的，有些则是针对不特定的人和事项的。只有后者才是行政规范性文件，它的特点是具有“普遍约束力”，即它对于相应规范性文件制定主体所管辖的整个行政区域的公民、法人、其分组织具有约束力。例如，一个市的规范性文件对该市的所有个人、组织约束力；一个县的规范性文件对该县的所有个人、组织有约束力。 3、行政规范性文件是行政机关为执行、法律、法规、规章，对社会进行管理而实施的一种抽象行政行为。行政规范性文件是抽象行政行为的一种，在这个范畴内，它与行

35、政法规、规章具有相同的性质。行政法规、规章也属于抽象行政行为。二者的区别在于：行政法规、规章同时属于行政立法，而行政规范性文件只是一般抽象行政行为，它的制定应以行政法规、规章为依据，至少不与行政法规、规章相抵触。4、行政规范性文件是行政机关发布的用以对社会进行管理，规范公民、法人和其他组织行为的政令。在社会管理功能方面，行政规范性文件与上述行政行为有相同的作用，具体行政行为也是行政机关对社会实施管理的手段。二者的区别在于：具体行政行为的管理功能通常是直接的，而规范性文件的管理功能通常是间接实现的，规范性文件确定的规则、要求大多要通过具体行政行为实现。规范性文件不仅规范公民、法人、组织的行为，而

36、且也规范行政机关本身的行为。行政机关依据规范性文件实施具体行政行为，实现对社会的管理，保障法律、法规、规章在相应行政区域内的执行。（二）种类1、创制性文件包括依职权创制性文件和依授权创制性文件。（1）依职权创制性文件：行政机关制定这类其他规范性行政文件应有宪法和组织法上的职权依据。公民的权利义务应由法律创制，其他规范性行政文件创制公民权利义务只是例外。在法律、法规、规章已经创制公民权利义务的情况下，行政规范性文件创制权利义务是违法的。一般而言，行政机关只能在给付领域，在法律、法规和规章 缺位的情况下才能依职权创制规范性文件；在负担性行政领域，行政机关不应依职权制定创制性规范性文件。立法法规定，

37、行政主体不得制定公民人身自由方面的创制性文件；行政处罚法第14条规定，行政机关不得制定行政处罚方面的创制性文件。同时，行政机关即使是在给付领域也应遵循有关法律、法规和规章及上级行政机关行政规范性文件的禁止性或者限制性规定。（2）依授权创制性文件：行政机关为了补充行政法规范或者变通上级其他行政规范性文件的规定，依据宪法和组织法以外的法律、法规、规章和上级行政规范性文件的专门授权而制定的，为不特定公众创制新的权利义务的其他规范性文件 。2、解释性文件行政机关为了实施法律、法规和规章，统一各个行政机关及其工作人员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文件，包括法

38、定解释文件和自主性解释文件两种。法定解释性文件：具有法定解释权的行政机关对法律、法规和规章进行解释而形成的其他行政规范性文件。立法法规定的法定解释对象是行政法规和规章（在立法法实施前包括法律）。对于法定解释，在形式上应在文号上标明解释机关和“释”字，如“国务院2006释字2号”等方式，以便和其他规范性文件加以区分。自主性解释：行政机关为了统一所属行政主体及其工作人员对法律、法规和规章及特定其他规范性文件的认识，对法律、法规和规章及特定其他行政规范性文件进行解释而形成的其他行政规范性文件。自主性解释具有对内效力、明确性的作用 ，实现工作人员行为的统一。3、指导性文件行政机关对不特定公众实现实施书

39、面行政指导时所形成的一种其他规范性文件。行政指导其形式可以是书面也可以是口头形式，只有书面形式的才形成行政规范性文件。如1992年国务院关于发展高产优质高效农业的决定等。二、行政规范性文件的性质与作用（一）性质：准行政立法性行政法规、规章以外的行政规范性文件在我国行政管理中具有非常重要的地位。我国国家行政机关中有权发布行政法规、规章的只占少数，而有权发布行政规范性文件的则为大多数，包括各级人民政府和政府的多数工作部门。行政机关的大量行政行为是直接根据行政规范性文件作出的。但是，行政规范性文件不属行政立法的范畴，因此在“行政立法”一章中对之进行探讨似乎不是很适当的。然而，行政规范性文件又不属行政

40、执法或其他具体行政行为的范畴，放在其他章节中探讨也许更不适当。相对而言，行政规范性文件更接近行政立法，而且，行政规范性文件与行政立法本不存在实质性分界，随着行政法制的发展享有规章规定权的行政机关的数量将日益增加。因此，今天的许多行政规范性文件明于就可能上升为规章而成为行政立法。因此，在“行政立法”一章中附带研究行政规范性文件也有其合理性。当然，这只是体系结构安排问题。行政规范性文件不论放在哪一章节或独立设章研究，其在行政法学中的地位都是重要的，对之进行研究的意义都是不可轻视的。（二）法律地位1、部分具有法源地位：行政法规制定程序条例第31条规定，行政法规的解释与行政法规具有同等效力。无论从行政

41、诉讼法还是立法法的规定看，行政法规对法院具有拘束力，国务院对其法规的解释也对法院具有强制力。规章制定程序条例也有类似的规定，但是在行政诉讼中，法院在适用规章时比较特殊，只要不违反上位法的规章才予以适用。但是规章是行政法源的部分，则规章的解释也应具有同等效力。2、其他行政规范性文件属于“依据”范畴在我国法院对行政规范性文件一并予以审查，是为其他行政规范性文件建立最后的一道“防火墙”，以保证对行政规范性文件进行事后的补救机制的实现。 三、行政规范性文件的法律效力 行政规范性文件的法律效力主要体现在行政管理和行政诉讼两个领域。 （一）在行政管理领域，行政规范性文件的法律效力主要表现在下述几个方面：

42、1.对行政管理相对方的个人、组织具有拘束力和强制执行力。行政规范性文件一经颁布，相应文件所调整的个人、组织必须服从、遵守，对相应文件所确定的义务必须履行。如果行政相对人违反行政规范性文件的规定，不履行相应义务，行政执行机关可以依法对其采取强制措施，强制其遵守和履行，或依法对其科处行政务罚，追究其行政法律责任。 2.对行政机关本身具有确定力，对具体行政行为具有适用力。行政规范性文件不仅对行政相对人具有拘束力，对行政机关本身亦具有确定力。行政规范性文件一经发布，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。发布规范性文件的行政机关及所属的下级行政执行机关，在实施具体行政行为时必须遵循相应文件的规定

43、，在作出有关行政决定时必须适用相应文件的规定。行政机关在实施有关具体行政行为，作出有关行政决定时，如果违反相应行政规范性文件的规定，或者不适用相应规范性文件，或者适用错误，都可以导致相应行为、决定的违法的被撤销。 3.是行政复议机关审理复议案件的依据。复议面关审理复议案件，不仅要以法律、法规、规章为依据，还要以上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。但是，复议机关在审查具体行政行为时，如果发现所依据的相应决定、命令与法律、法规、规章或较高层次的决定、命令相抵触，可在其职权范围内依法予以撤销或改变。如果相应复议机关无权撤销或改变，则提请上级行政机关或其他有权机关依法处理。

44、（二）在行政诉讼领域，行政规范性文件的法律效力主要表现在下述几个方面： 1.行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根据。原告提起行政诉讼，指控具体行政行为违法，可以以相应具体行政行为违法，未适用或错误适用有关行政规范性文件的规定为理由，也可以上体行政行为所适用的规范性文件本身违法为理由。同样，被告应诉也可以以相应具体行政行为是根据有关规范性文件作出的，且相应规范性文件符合法律、法规、法规的规定为理由，反驳原告的指控。 2.人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审理时，应同时审查相应具体行政行为所依据的规范性文件的合法性。包括审查规范性文件发布的主体是否合法，发布的程序是否合法以及该文件的内容是否合法。如果确认相应规范性文件合法，且具体行政行为遵循和正确适用了相应文件，上述行政行为又没有其他违法情形，法院就应维持该