构建功能完善的政府会计核算体系

1、构建功能完善的政府会计核算体系摘要完善的政府会计体系应具备监控预算执行过程、实现财政透明度、评价政府绩效等根本功能。为此，有必要构造全面的政府预算会计系统、财务会计系统以及政府本钱会计系统。本文对此问题进展讨论。关键词政府会计；预算会计系统；财务会计系统；本钱会计系统一、政府会计的定义、功能与现状(一)政府会计与预算会计的关系政府会计是指与企业会计相对应的专门用以计量、记录和报告公共部门财政交易或事项的会计系统，诸如征税、采购、付款以及提取固定资产折旧等等。预算会计特指追踪拨款和拨款使用的政府会计，强调记录与报告预算资金在公共部门内部流动以及流向民间机构的过程。功能完善的政府会计体系应包括预算

2、会计系统、财务会计系统与本钱会计系统。我国传统的政府会计主要指预算会计核算系统。(二)政府会计的主要功能1.监控预算执行过程的合规性。从预算会计系统中产生的关于拨款和拨款使用情况的信息，是政府财政、国库等核心部门与为数众多的支出机构施行有效监控预算执行过程、确保预算执行合规性的前提条件。在任何国家，支出机构和核心部门都需要理解预算执行过程的实际收入、支出去向与数额、收支进度等重要信息，并将这些信息与预算数据进展比照，寻找差异信息、分析差异的性质、导致差异的原因等，以便及时采取相应的调控措施，确保预算得以正确执行。2.进步财政透明度。按照国际货币基金组织?财政透明度手册?的界定，财政透明度是指“

3、政府向公众公开政府构造和职能、财政政策目的、公共部门账户和财政预测等信息的程度。其中核算与报告政府资产与负债是实现财政透明度的核心。政府会计系统通过核算与披露政府资产、负债与净资产等相关信息，为公众及相关群体全面理解政府可控资产总量与构成以及负债、承诺以及应承当的社会义务的规模与构造等提供至关重要的根底性数据，据以正确评价政府的履责才能与持续性，进步财政透明度。3.评价政府绩效，解脱受托责任。政府会计是帮助政府履行和解脱公共受托责任的重要手段和途径。其中绩效性受托责任指政府履责所获得的业绩及与其所消耗公共资源之间的配比关系是否符合经济性、效率性和效果性的要求。政府会计系统核算与披露政府收入与获

4、得代价配比、费用与部门、工程、效劳间的投入与产出配比等相关信息，为公众及相关群体评价政府工作绩效、解脱公共受托责任提供信息途径。(三)政府会计核算体系现状施行于1998年的我国现行政府会计核算框架依托组织构造构建，以现金制为确认根底，分为财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计。其存在的主要问题是：1.无力施行集中性预算合规性控制。我国目前在按组织类别构造的现行预算会计框架下，缺少反映预算运营过程的支出周期概念。总预算会计只记录拨款信息，而行政、事业单位预算会计只记录付款阶段信息。与支出周期相关的承诺与核实阶段的信息无论在核心部门还是在支出机构，都无法进展核算，无法获取预算执行过程中合规性控

5、制与财政风险控制的前瞻性信息。更为严重的是，因为三预算会计所持“会计语言科目不同，财政总预算会计无法同步记录、获取为数众多的支出机构基于支出周期的承诺、核实以及付款阶段的财政交易信息，使得核心部门难以对支出机构施行有效、集中的预算执行过程监管与财政风险管理。以基于反映预算运营过程的支出周期为框架。构建全面的预算会计体系，是实现预算执行全程监控以及集中监控的关键所在。2.财政透明度不够。国际货币基金组织?财政透明度手册?的核心要求是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息。编制和公布政府财务报告是向公众提供这些财政信息、实现财政透明的重要途径。?财政透明度手册?指出，向公众提供的财政信息至少

6、应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况。政府应在资产负债表内披露所有的资产和负债。我国现行的政府会计核算以现金制为确认根底，包括国有股权、固定资产等无法在资产项下予以全面、准确地记录和报告的事项。包括公共部门养老金等在内的许多跨年度义务未确认为负债，或有负债那么不予确认、记录或以其他方式公开披露。为此，构建以应计制为根底的政府财务会计核算系统，是实现财政透明度的关键。3.缺少本钱核算系统，无法实现政府绩效评估。对公共部门的产出与效劳进展本钱核算，是实现公共管理由传统的产出导向向现代的绩效导向转变的根底，也是制定公共产品价格与合理收费的主要根据。以现金制为确认根底的政府会计无法

7、全面确认政府资产与政府负债，因此无法核算公共部门的产出与效劳的完全本钱，不能将公共部门的产出与获得的效果联络起来考评，在预算资金使用过程中不计本钱。浪费严重，降低了资金使用效果。因此，应以应计制为根底，构建政府会计中本钱会计核算系统，为评价政府财政绩效、管理绩效提供数据基矗二、政府会计核算体系改革的背景(一)建立集中性公共财政管理框架与政府会计改革近年来，旨在建立公共财政管理框架而推动的一系列财政改革客观上要求对现行政府会计进展改革。围绕我国公共财政体制建立所施行的几项主要制度包括部门预算制度、集中性政府采购制度、“单一账户、国库集中支付制度等。上述财政管理制度的本质是转变公共财政管理的分散性

8、，建立以集中性为特征的公共财政管理框架，财政管理方式由分散管理转向集中管理。财政管理重点由收入管理转向支出管理。由此，要求政府会计可以提供反映支出周期各阶段的集中性财政交易信息。同时要求总预算会计可以集中、实时追踪和记录机构交易层包括承诺与付款阶段信息。(二)政府绩效评价制度建立与政府会计改革随着新公共管理理念的普及，公众及相关部门要求对财政资金的使用进展追踪，财政部门以及其他有关部门正在逐步建立政府绩效评价体系，以对政府部门及官员进展有效的制约与监视。在政府绩效评价体系建立过程中，有效的组成部分是政府会计系统提供基于部门、工程、效劳的关于资源消耗与产出之间在“经济性、“效率性以及“效果性等方

9、面的比照会计信息，以此作为绩效评价的根底数据。(三)全球性政府会计改革对我国政府会计改革的推动20世纪80年代以来，改善公共部门内部管理、进步成效和效率是公共管理的核心，在兴隆国家广泛兴起了“新公共管理运动。政府会计改革进入以支持结果、效率导向的“新公共管理改革为重点的新阶段。政府预算执行过程的全程监控、政府财务状况全面而真实的核算与报告、资源消耗与部门及工程产出成果之间的配比，成为促进公共管理改革的关键。三、构建完善的政府会计核算体系(一)以支出周期为框架构建全面的政府预算会计系统1.全面预算会计体系的含义：我国现行的政府会计虽然也称为预算会计，但并非全面意义上的“预算会计。只是对预算收支过

10、程的事后描绘性反映，无法实现对预算执行过程的追踪与控制。全面的预算会计包括两层含义：其一是由现行预算会计核算的“拨款与“付款两个阶段扩展到预算执行全过程，即受权、承诺、核实与付款四个阶段：其二是由现行财政总预算会计不记录机构层财政交易扩展到可以实时同步记录机构层交易。全面预算会计核算系统的重点是对支出层面施行有效的预算执行控制，以确保公款的获得、使用和结果符合相关法律法规的意图和要求。2.支出周期与预算要素：预算会计是指用以追踪拨款与拨款使用的政府会计，而拨款和拨款使用可以用支出周期概念予以准确描绘。支出周期是指预算经立法机关批准后，预算资金从国库进入最终收款人的过程，这一过程由受权、承诺、核

11、实以及付款四个互相承接的阶段构成。受权是指通过法律，由立法机关受权某个政府单位，为特定的目的在特定期间内可以开支的法定数额。受权是支出周期的起始阶段，包括确定拨款数额和分配拨款两个环节；承诺是指政府、支出机构做出的已经导致财政支出义务发生并且需要在将来某个时间履行的决定，构成承诺的一般标准是签署了购置商品与效劳的订单；核实是指对供给商交付的商品与效劳与所签署的合同、订单进展核对，确保与之相符；付款是指公共组织向商品与效劳供给商支付款项。基于支出周期概念，可以抽象出反映财政交易同质性的拨款(对应受权)、支出义务(对应承诺)、应计支出(对应核实)与现金支出(对应付款)四项预算要素。3.预算会计账户

12、体系：围绕四项预算要素设立预算会计核心账户体系，监控拨款与拨款使用的全过程。确保合规性。根据预算要素制定账户体系，核心部门与支出机构可以使用一样的账户体系核算，使得将财政总预算会计的核算范围可以扩展至机构层。即对同一财政交易事项，核心部门与支出机构同时采用一样的账户予以记录，使得有效监控机构层财政交易、建立集中性公共财政管理框架、进步财政透明度等成为可能。(二)以财务会计要素为框架构造政府财务会计系统顺应更强调政府全面公共资源受托责任的国际趋势，有必要在应计制根底上，以公共部门资产、负债、净资产、收入、费用五大财务会计要素为框架，建立起独立于政府预算的政府财务会计核算系统，用以关注和追踪政府活

13、动的长期结果和影响。财务会计的重点在于准确记录与报告政府财务状况和财务业绩，以全面反映政府的履责状况与财务风险，进步财政透明度。1.政府资产是指政府可以控制的经济资源，这些经济资源可以提供将来效劳潜能或带来将来经济利益。资产按属性区分为金融资产和非金融资产两大类。政府资产核算的难点在于对非金融资产如根底设施、文化遗产、军用资产、自然资源等确实认与计量。对其合理确认、计量与披露是评价政府资源管理绩效与产出效率、效果的前提。需要计提折旧的资产还应考虑折旧因素，以准确反映资产的消耗程度。2.政府负债指政府承当的由过去交易或事项而承当的现实义务，履行该义务会导致含有经济利益或效劳潜能的资源流出。过去事

14、项导致的现实义务区分为法定义务与推定义务。法定义务产生的负债包括购置商品与效劳产生的应付账款、应付工资等；而推定义务包括公务员养老金支出承诺、政治承诺事项、环境治理责任导致的推定义务等。政府负债核算的难点在于确认与计量推定义务导致的负债，其处理可参见国际会计师结合会公共部门委员会?社会政策会计?中的相关规定。3.政府净资产是指政府资产扣除负债后的净额，表示政府履行公共责任的持续才能。然而，净资产能否真实地反映政府履责的持续才能，有赖于政府资产与负债确认的合理性与对称性。4.收入是指会计期间内经济利益的增加。其表现形式为由资产流入、资产增值或负债减少而引起的净资产增加，但不包括与权益参与者有关的

15、净资产增加。政府收入按来源区分为非交换交易收入(如税收等)与交换交易收入(如举债、出售资产等)。5.费用是指会计期间内经济利益的减少。其形式表现为因资产的流出、资产消耗或是负债的增加而引起的净资产减少，但不包括与权益参与者分配有关的净资产减少。费用按是否支付现金区分为付现费用与非付现费用(如折旧等)。政府并非以获得收入作为前提来提供公共产品与效劳，因此费用与收入无确认范围的对称性与结果上的配比性。(三)以绩效评价为目的构造政府本钱会计系统新公共管理理念的核心是政府履责的业绩与其所消耗的公共资源的配比情况。为适应新公共管理运动强调绩效受托责任的要求，在应计制根底上，应建立以绩效评价为核心的本钱会计系统。核算政府、部门所提供的公共产品与效劳的完全本钱。参照企业本钱管理过程，该系统应确定普遍适用于政府不同组织的本钱工程，例如直接本钱和间接本钱。确定本钱工程，使部门、工