浅析农村养老保险基金运作的创新模式

1、浅析农村养老保险基金运作的创新形式摘要：农村养老保险基金投资渠道单一，既不能实现基金的保值增值，又难以吸引农民参加养老保险制度。由于农村金融开展严重滞后，导致农民日常消费、生活中出现的资金缺口难以得到解决。假设以农村养老保险基金为资金来源、以参加农村养老保险的农村居民作为信贷对象而从事信贷活动，那么将会产生多赢的经济和社会效果。关键词：农村养老保险基金；农民小额信贷；保值增值一、问题提出从1991年农村养老保险制度开始试点以来，农村养老保险工作获得了一定的进展。但从参加养老保险的人数看，整体参保率较低。1998年以后参加养老保险的人数却逐步减少，有的地方甚至在建立农村养老保险制度后不久又停办了

2、。实证研究结论说明，农村养老保险试点制度不成功的根源在于制度设计上存在致命缺陷，主要表如今两方面：一是在筹资渠道方面，养老保险基金的主要来源是参保者个人缴费，政府和集体尚未承担起应该承担的责任。二是基金运作方面，养老保险机构本身运行所需要的资金按照农民缴费的3从养老保险基金中提龋在投资方向有限、收益率很低的背景下，这种做法的结果就是养老保险基金本金的萎缩1。随着社会主义新农村建立的深化，覆盖全体农村居民的养老保险制度将逐步建立起来，这就对养老保险基金运作提出了挑战：通过制度创新在控制风险的同时实现基金保值增值。保证农民收入持续增长是新农村建立中一项长期的经济和社会开展任务。实现这一目的的手段，

3、除了各级财政和农村集体需要加大农村和农业根底设施建立的支出，最重要的就是农民各种消费型投资支出的增长。由于农民自身积累有限，农村金融开展严重滞后，农民对资金的需求难以得到满足。笔者对江苏省苏南某县的一个行政村作了调查发现，由于农业消费、家庭生活、人情礼节来往、孩子教育等多方面的需要，家庭资金缺乏后及因此而发生的借贷行为已经成为农村家庭的常态。调查结果显示，逾90的家庭一年至少发生一次借款行为，剩下不到10没有借钱的家庭并非没有资金需求，而是其资金缺口通常由子女支付。由于农村金融开展滞后，解决短期资金需求最常见方式就是向亲戚、朋友、邻居或高利贷者借钱，数额从几十元到数百元不等。可以从农村信誉社贷

4、款的只限于当地极少数信誉极好、主要从事消费加工活动的民营企业，贷款期限以短期为主三个月和半年，且数量非常有限。南京大学学生暑期所进展的相关调查结论与上述状况根本一样。根据南京大学天健社暑期理论调研团对江苏省苏北的来龙进展的调查数据，有83.5%的家庭在2022年都发生了透支现象。其中83.3%的家庭选择向亲戚朋友借钱，只有27.1%的家庭选择了向银行贷款2。一方面，农村养老保险基金为控制风险而导致投资渠道狭窄、保值增值难；另一方面，农民在日常的消费生活中对于短期的资金需求难以通过正常渠道得到满足。假设通过某种制度创新，将两者有机的连接起来，那么就可能实现一种真正的双赢，为农民带来多重收益。按照

5、现行的制度框架，养老保险基金的投资渠道主要是认购国债和银行专项存款。农村养老保险基金规模相对较小，投资渠道单一。由于银行存款利率较低，而国债利率与银行存款利率之间呈现高度的正相关，因此单一的投资渠道大大制约了农村养老保险基金保值增值空间。假设可以对该项基金运作形式进展创新，即运用农村养老保险基金进展低风险甚至无风险的信贷活动，那么基金收益将大幅进步。本文所讨论的农村养老保险基金运作的创新形式描绘如下：农民参加农村养老保险后，其缴费包括财政和农村集体的补助全部进入个人账户，即采用完全的积累制，由此而形成了农村养老保险基金。当参保农民因各种原因需要资金时，可以用参加农村养老保险的有效证书作为抵押，

6、向养老保险基金申请借款，上限为其个人账户中的保险金总额；养老保险基金按照同期商业银行贷款利率向农民发放资金。一旦有借款人违约，将直接以其个人账户中的资金抵补。这种信贷形式可以防止本金和收益的损失。为了便于分析，先作如下假设：第一，农村养老保险基金的投资渠道为商业银行存款；第二，农民满足消费、生活中临时资金需求的方式是民间借贷即高利贷；第三，无论是养老保险基金的投资还是农民的借贷，期限都按照一年计算。农村养老保险基金投资可能产生的收益、农民借贷活动需要支付的本钱见图1。按照现行制度传统形式，保险基金存放在商业银行而带来的收益为r1，假设采用银行贷款方式投资创新形式，那么将带来r2的收益，比较而言

7、，创新形式将增加收益r2r1。农民为了满足资金需求，按照现行的做法民间借贷，那么其资金本钱为r3，假设可以顺利的通过金融机构得到贷款创新形式，那么其资金本钱为r2，后者的融资本钱降低了r3r2。在资金供求方面，只要农民参加养老保险制度，就可以从这种创新形式中获得贷款，且缴纳保险费越多，申请到的贷款额就越多。参保就会受益，必将提升农民的参保意识，导致农村养老保险基金的规模不断扩大，从而扩大创新形式中的资金供给规模。上述分析可以列入表1中。显然，采用农村养老保险的创新形式，对于保险基金和农村居民而言将产生双赢的效果。通过对图1和表1的分析可以发现，运用养老保险基金向农民发放贷款的创新形式，分别对农

8、民养老保险基金和农民产生的诸多收益，而这些收益实现的同时，几乎没有任何经营风险见表2。除了农村养老保险基金和农村居民可以从这种创新形式中受益外，社会也将从中受益：一这种创新制度是将农村资金真正留在农村、为农业经济和社会开展效劳的最正确方式。目前金融机构吸收了农民的储蓄存款，但为了减少贷款风险、降低运营本钱以及为了带来更高的收益，很少将资金直接贷给农民，而是将资金贷给城镇地区或者少数农村地区的非农产业。这样运作的结果是农村和农民的资金不断流出。而农村保险基金创新形式真正实现资金取之于农民还有部分资金来自于农村集体和财政，用之于农民，堵住了农村资源流出的渠道。二有助于缩小分配差距，实现农村社会的和

9、谐与稳定。从公共财政角度看，养老保险制度是维护社会稳定、缩小收入分配差距的有效手段。运用养老保险基金向参保农民发放贷款，贷款规模取决于农民保险账户中的金额，且前者通常不大于后者。为了可以有资格申请并多得贷款，农民必然主动参加农村养老保险制度，自愿增加养老保险上缴的规模。从现期看，缴费与受益直接挂钩，有助于刺激农民参加农村养老保险制度的积极性。在当前农村养老保险制度尚未完全建立、农民缺少参加养老保险动力的状况下，这种创新形式将对农村养老保险制度的普遍建立起到有效的推动作用。三、案例分析“呼图壁形式新疆呼图壁县的农村社保工作于1995年10月启动。试点工作开始之时，农民参保积极踊跃。截止1997年

10、，全县共有1万多农民参保，参保基金达1478.7万元。按照国家规定，农村养老保险基金的资金只能存入银行和购置国债。这样做虽然保证了养老基金的平安，但难以实现保值增值。1998年，呼图壁县的农保暂停下来，参保人数下降到8696人，基金规模降到1260万3。为了实现基金的保值增值，呼图壁县农村社保办开始进展投资方式的创新。从1998年月开始实行一种新型的农保基金投资形式：允许农民在开展消费急需资金时，用养老保险证办理质押短期借款，利率与银行同期贷款利率一样。为了使农村养老保险基金发放贷款合法化，2001年，呼图壁县农村社保办与县农业银行、农村信誉联社正式签订了?农保基金委托贷款协议书?，通过银行和

11、农村信誉联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，农保办按利息收入的1.5%向银行缴纳手续费，借款农民如无法归还借款，银行可用被质押的保险证余款核销抵账。这就是农村养老保险基金运作的“呼图壁形式。一“呼图壁形式的基金运作产生了多方面的经济和社会效应。1养老保险基金实现了在控制风险前提下的高收益。根据调查，以保险证质押借款的农民还款比例一直保持在99以上，全县未出现一户质押的保险证被银行核销抵账的事件。通过几年运作，农保基金收益800多万元，每年的平均利息收入超过了百万元，基金规模也从1998年的1260万元增加到2022年的2100万元，年均增长7以上3。2解决了农业消费中农民对资金需求的难题

12、，促进了地方经济的开展。从1998年工程启动到2022年底，借款的农民有1252户3756人，占全县参保人数的43.37%3，超过四成的农户参与了保险质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半，参保农民受益面广，资金使用率高。3调动了农民参加养老保险的积极性。呼图壁县的农民表示：农保办这种质押贷款我们都很欢迎，手续简单方便。以前没买保险的村民都懊悔了。县农村社保办主任郭新才说：“我们的基金运行得很顺利，但如今遇到的问题是，从1998年起，全疆的农村养老保险停办7年了，一些已参保的农民纷纷表示：假设这项制度能持续下去，他们会更加积极参保，而当时未参保的许多农民那么经常到我们这儿打听农保工作何

13、时才能重新启动，他们的迫切希望为制度所覆盖3。二对“呼图壁形式的评价在“呼图壁形式中，尽管农保机构的营运资金仍然从农保缴费中提取，但由于资金是按照商业银行信贷形式进展运作，其收益率远高于固定投资类收益率与农保机构提取的运作费率占保险资金的3%，农村养老保险的保值增值目的比较容易实现。“呼图壁形式还产生了一个具有现实意义的效应，即将参保农民的当期受益与将来受益结合起来：一方面，农保贷款解决了农民消费经营过程中对小额资金存在信贷需求、却难以通过金融机构得到满足的困境，使他们在缴费后即可受益；另一方面，当他们到达一定年龄60岁后又可以获得养老金。“呼图壁形式不仅解决了农村养老保险基金的保值增值问题，

14、更是农村金融制度的一个创新。此外，从农村金融开展角度看，由于“呼图壁形式的效劳对象是农民，这就保证了来自于农民缴纳的保险资金仍然为现期的农业消费与经营活动效劳，防止资金外流。从基金运作角度看，“呼图壁形式是一种典型的ppp形式，即公私伙伴关系：公共部门负责养老保险基金的资金筹措，金融机构负责基金运作，以实现基金的保值增值。从国外已有的经历看，为了实现基金保值增值而采用的ppp形式，在商业性机构的选择上同样可以多元化，完全可以通过竞争机制来选择最正确的商业公司进展基金运作，从而真正实现基金在控制风险的前提下不断增值。由于历史原因和地方政府财力的制约，“呼图壁形式在执行过程中同样面临着困难。1由于

15、“呼图壁形式的创新是在基金的运作形式方面，在养老保险制度上仍然采用的是1991年的试点形式，缴费问题没有解决，因此，“呼图壁形式假设可以真正成为一种广受农民欢迎并积极参与的制度，需要打破基金缴费方面存在的政府缺位问题。2信贷对象有限：只能将资金贷给养老保险制度的参保者。由于当初执行的养老保险制度存在缺陷，导致参保者数量有限，这样实际具有信贷资格的农民自然有限。3信贷金额有限。一般情况下，农民可以得到的信贷规模不超过其个人账户中的保费额。由于所有的保费都来自于个人缴费，账户中有限的累计金额自然限制了贷款的额度。四、政策建议农村养老保险基金运作的创新形式本身是一种自上而下的制度变迁，假设可以在理论

16、中得以顺利操作，需要打破现行的制度性障碍。当前的制度限制主要有两方面：一是为保障养老保险基金的平安，国家相关管理部门有明确的规定：农村养老保险基金的投向只能是认购国债，或者在银行的专项存款。二是根据现行银行管理法规规定，只有商业银行和从事信贷业务的信誉社才可以从事现代业务，其他机构不允许从事贷款活动。从制度层面上看，假设政府管理部门没有自上而下的制度变迁，那么本文的创新形式只是纸上谈兵。为促使养老保险基金投资的创新形式得到顺利运作，本文提出以下政策建议：1.放开对农村养老保险基金运作方式的限制，对相关的管理规定作出修改，使以参保农民作为贷款对象的养老保险基金运作形式合法化。2.在农村养老保险基金信贷发放上，通过竞争机制引入最正确的商业性合作伙伴包括商业银行和信誉社，