3关于在市“三解三促”活动的调研报告

1、第 页关于在市“三解三促”活动的调研报告 随着城镇化建设的不断发展，城管行政执法工作的地位和作用显得越来越重要。胡锦涛总书记强调：坚持走中国特色的城镇化道路，要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。那么，城管行政执法工作在构建环境友好、经济高效、社会和谐城镇中如何发挥作用。如何在城镇化进程中进一步加强和改善城管行政执法。4月中旬，带着这些问题，我与相关处室负责人赴xx市、xx市和xx市进行了为期一周的驻点调研活动。调研前，拟订了调研活动实施方案、计划和调研提纲，收集了相关资料，掌握了全省城管行政执法工作和开展城管相对集

2、中行政处罚权及其向建制镇延伸工作的基本情况。在调研期间，主要开展了以下活动：一是召开城管执法部门座谈会。分别与xx市、xx市、xx县、xx县和xx区城管执法局相关负责人座谈，听取如何从加快城乡发展一体化方面进一步强化和完善城市管理综合执法、加快推进县级城管领域相对集中行政处罚权工作等方面的意见与建议；二是实地察看城管行政执法大队和中队，了解城管执法队伍的实际情况；三是实地考察城镇发展情况和中小企业发展情况；四是召开部分乡镇政府负责人座谈会，了解基层推进依法行政情况，听取乡镇政府对城市管理相对集中行政处罚权向建制镇延伸工作的意见与建议。在驻点调研活动中，我们还主动与当地党委、政府和相关部门同志交

3、流探讨进一步推进城乡一体化发展的思路和措施，提出进一步加强和改进城管执法工作，推进相对集中行政处罚权工作并向建制镇延伸，用体制机制创新来推动城镇化发展步伐等建议。 一、xx市城镇化发展和城市管理行政执法工作基本情况盐城是一个人口大市、农业大市，改革开放以来的三十多年，随着经济建设和工业化的全面推进，城市得到了迅速发展，城市建设取得了很大成就，城市化水平得到了显著提高。截止2011年底，xx市户籍人口为820.69万人，常住人口为723.74万人，市区面积1862平方公里，城市建成区面积为92平方公里，全市城市化率达54%，在全省13个省辖市中处于第10位（高于xx市、xx市和xx市）。2002

4、年经国务院批准，xx市市区在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，市政府出台了xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法，成立了城管行政执法局，集中行使法律、法规、规章规定的城管领域市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理和公安交通管理等方面的全部或者部分行政处罚权。2008年，市政府根据城市化进程的加快、市区行政区划的调整以及法律法规的修改等形势变化，重新制定出台了xx市城市管理相对集中行政处罚权实施办法，进一步明确城管行政执法局的职能及执法区域。该市城管行政执法局成立以来，结合城管工作实际情况，确定了“定岗、定人、定责”的网格化管理执法模式，按照市区联动、整治规

5、范要求，强力推进城管工作中常见多发问题的综合整治，抓反复、反复抓，持之以恒、长抓不懈。典型的工作事例，是针对流动摊点、占道经营等管理难题，在不影响交通，不影响群众生活秩序的前提下，在市区设置了一批临时疏导安置点和放心早餐、报刊亭、修车修鞋等便民服务点，改善了市容秩序，扮靓了城市景观。同时，该局通过抓制度、抓监督、抓培训、抓宣传，加强执法队伍的规范管理，提升城管执法能力，增强了队伍依法履职能力，树立了城管执法队伍良好形象，先后获得全国建设系统先进集体、全省相对集中行政处罚权工作先进集体、市三个文明建设综合先进奖等荣誉称号。xx市总人口113万人，辖14个镇、1个省级开发区、1个沿海经济区、1个城

6、东XX县区，市区建成区面积29平方公里，人口30万人，城市化率达51.6%。经省政府批准，从2006年8月起，该市在城管领域实施相对集中行政处罚权工作，由城管行政执法局集中行使市容环卫、规划、市政、绿化、公安机动车停放、工商无照商贩和环保生活设施污染等7个方面的行政处罚权。自2006年以来，城管相对集中行政处罚权工作开展顺利，城市管理水平逐年提升，市容环境、投资环境显著改善，为该市成功创建省文明城市、园林城市作出了应有的贡献。xx市总人口73万，辖12个镇、两个省级开发区，境内有省属农场和沪属农场各3个，市区建成区面积24.5平方公里，城东XX县区6.5平方公里框架全面拉开，城市化率达51.8

7、%。目前，xx市还未在城管领域实施相对集中行政处罚权制度。 二、城镇化发展中城管行政执法工作面临的主要问题随着城镇化和城乡一体化发展步伐的加快，城管行政执法工作也面临着一些问题： （一）城管相对集中行政处罚权工作未全面开展，城管综合执法机构有待完善目前，全省已有13个省辖市在所属市区和34个县（市）经批准开展了相对集中行政处罚权工作，在城管领域实行了综合执法；但仍有15个县（市）未开展这项工作，占全省49个县（市）的30.6%。在已开展城管相对集中行政处罚权工作的市县中，除苏南的大部分市县和苏中少部分市县外，其他市县的相对集中行政处罚权工作还未能向建制镇延伸，城管综合执法队伍未派驻到乡镇。就x

8、x市而言，除了市属区和东台、建湖、阜宁外，大丰、射阳、滨海和响水等4个县（市）还未开展相对集中行政处罚权工作。批准开展城管相对集中行政处罚权工作的地方，其实施范围也仅限于XX县区，并未向建制镇延伸。因此，在实际工作中，大多数镇的城镇管理工作由村建办负责，未独立设置城镇管理机构。村建办管理的侧重点在村镇建设，城镇的镇容镇貌、环境卫生等管理难以得到保障，而且各镇城镇管理机构名称也不统一，管理体制不顺畅，管理职能不明确。 （二）城管综合执法队伍建设和整体素质有待进一步加强一是执法人员定编问题。我省各地在申报开展相对集中行政处罚权工作时，对城管执法人员的编制大多是参照当年建设部关于市容监察人员定员数的

9、比例确定的，即以城市人口的万分之二至万分之三为基准。但随着城市面积不断扩大、人口急剧增加、行政处罚权的相对集中，以上述比例确定的执法人员数量，显然难以满足目前城管工作的现状和相对集中行政处罚权后的行政执法实际需要。同时，由于各地编制数的控制，即使申报时确定的城管执法人员人数，也因多种原因未能如数到位。如xx市在2011年申报时，其方案中确定执法人员编制为200人；但目前该市城管行政执法局局机关行政编制数为28人，实有29人，执法支队编制数为105人，实有105人。这种状况远不能满足当前城管综合执法的实际需要。二是执法人员性质问题。国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知（国办发

10、200063号）规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。但各地几乎都没有做到这一点，而是行政与事业混编、混岗，有的目前仍未解决执法人员参照公务员管理问题。这既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。三是执法人员整体素质问题。目前全省城管行政执法队伍的总体素质较好，但也存在着一些突出问题，如全省万余名城管行政执法人员中，大专以下学历的仍占12%左右，少数城管执法局这个比例达到20%以上。在每年的机关作风评议中，有些城管行政执法局的排名仍然比较靠后。极少数城管行政执法人员不能正确处理执法过程中碰到的情况和问题，言语粗鲁，举止失范，甚至违法违纪，

11、在社会上造成了相当大的负面影响。四是城镇管理队伍人数普遍不足，素质较低。在调研中，xx县反映，该县三灶镇等8个镇城镇管理人员不超过10人，人员性质为非正式人员，不具备执法主体资格。xx市的溱东镇下辖13个行政村，总人口约4.5万人，其城镇管理人员只有10人；安丰镇的集镇建成区有5平方公里，常驻人口近3万人，其城镇管理人员只有12名。在实际工作中，镇城管理没有专门编制，且人员选聘的面比较窄，导致队伍整体素质相对不太高，有些人工作凭感情，管理靠热情，管理水平与服务质量良莠不齐，影响、降低了人民群众对城镇管理队伍的总体评价。 （三）城管行政执法体制机制、执法手段、执法保障与履行城镇化进程中城管执法职

12、能不相适应1.城管行政执法局与有关部门的配合协调机制有待进一步改善。各地虽然都制定了一些部门间的协调配合制度，但在实施过程中未能达到预期效果，部门间相互推诿扯皮现象仍然存在。有些行政管理部门不重视审批后的事后监管，把管理问题归结为处罚问题，将本该由本部门负责的事后监管都推给城管执法局，造成城管执法局难以应付。 2.城市管理机构系统内的配合协调机制有待进一步改善。在相对集中行政处罚权工作未延伸到的各建制镇，城镇管理机构多由各镇政府管理，县（市）城管执法部门主要负责县（市）城管理，县（市）与镇的城管之间、各镇城管之间联系不密切，各镇处于各自为战状态，缺少交流和指导，导致管理方法简单、管理水平较低。

13、 3.经费保障不足。国务院及省政府文件明确要求，集中行使行政处罚权的行政机关所需经费一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。但我省经济欠发达地方，有些城管行政执法局尽管实行了罚缴分离、收支两条线制度，但由于财政经费保障不能全部到位，在实际工作中罚没收入还是与部门利益（如城管执法装备的更新、改善等）有着不同程度的关联。而在建制镇，城镇管理基础性工作普遍比较薄弱，市政设施家底薄弱，环卫设施数量、质量还欠缺，环卫作业机械化程度不高，需要大量资金投入。 （四）城管执法依据纷乱零散，效力层次多样，不利于统一规范执法虽然城管相对集中行政处罚权有行政处罚法以及其他法律法规的授权

14、（如2004年2月1日起施行XX省城市市容和环境卫生管理条例），但目前并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定，形成了人所共知的“借法执法”尴尬局面。按照国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定（国发200217号）要求，目前比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及建设、规划、园林绿化、市政、环保、工商、公安交通管理等多个执法部门，共涉及几十部法律、法规、规章，数千条罚则，其中，既有法律、行政法规和部委规章，也有地方性法规、地方政府规章。在具体执法工作中，还要顾及各级政府及其部门的各种规定。且有些法律、法规、规章不尽完善，操作性不强，有些规定还相互矛盾、罚则不尽一致，或者只有禁

15、止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度。虽然开展相对集中行政处罚权工作的市、县出台了相应的规范性文件，但目前我省还没有一部统一的城管相对行政处罚权工作方面的法律规范，造成城管行政执法依据分散，有些城管行政执法局据此认为是“借法执法”，执法底气不足。 三、对城镇化发展中加强和改善城管行政执法工作的几点思考 （一）城镇化发展中加强和改善城管行政执法工作的重要性和迫切性党的十六届三中全会明确提出了“城乡统筹发展”的目标和要求，即：加强对城镇的科学规划建设和管理，营造良好的城镇容貌和环境，有利于推进城镇的发展和城镇化、加快社会主义新农村建设和全面建设小康社会的进程。XX省基本实现现代化指标体系（试行

16、）中提出，到2020年全省城市化水平要达到68%。我省全力推进的“八项工程”之一的“农业现代化工程”中，明确要求坚持新型工业化、农业现代化、城乡发展一体化“三化同步”。而在城镇化、城乡一体化进程中，存在着“只建不管”或“重建设、轻管理”等问题。随着城镇建成区的不断扩大和人口的急剧膨胀，也伴生了违法建设、违章占道、垃圾遍布等“脏乱差”现象。城镇发展过程中加强和改善城管行政执法工作，主要是开展城管相对集中行政处罚权工作，推行城管综合执法，并把这项工作延伸到街、镇，是解决上述问题的创新之举和应势之措。一是有利于城镇建设全面发展大局。目前我省城镇化、城乡一体化发展正处于快速上升阶段，集镇作为联结城市与

17、农村的枢纽，其经济助推作用、人口集聚作用和功能辐射作用不断凸显。同时，这些城镇不仅在建设规模上不断扩张，在内涵品位上也有提档升级的内在要求。这就需要通过加强城镇管理、尤其是推行城管综合执法来保障。二是有利于满足居民群众对高质量环境的需求。长期以来，由于城乡二元结构管理，城乡的面貌差距较大，集镇的环境容貌水平仍处于较低层次，直接影响了当地的人居环境和投资环境。尽管基础设施建设日新月异，硬件条件不断改善，但镇容镇貌、环境卫生等“软环境”跟不上，居民的生活质量和幸福指数就要打折扣。因此，实现城镇在城管领域一体化管理是“民心工程”，是“顺心之举”。三是有利于基层推进依法行政。基层依法行政的内容是多方面

18、的，但城管行政执法面广量大，大面积、零距离接触群众，因此它是基层依法行政的一个重要方面。通过城管执法向乡镇延伸，使主体和权源合法，权限明确，执法规范，将有力地推进基层的依法行政工作。四是有利于完善城管执法体制。城管相对集中行政处罚权工作延伸到街、镇，有利于解决街镇没有执法权和管理不规范等问题；有利于完善市区“两级政府、三级管理、四级网络”的城管综合执法体制；有利于强化属地管理，实现执法重心下移，形成条块结合、以块为主、整体联动、齐抓共管的城管执法新格局，进一步提高全省城镇管理和执法水平。 （二）城镇化发展中加强和改善城管理政执法的对策建议1.牢固树立以人为本、执法为民的城管执法理念。制度创新，

19、观念先行。城管行政执法作为行政执法的重要组成部分，需要牢固树立“以人为本、执法为民”的理念。城管执法部门和执法人员在履行执法职责时，必须把维护人民群众的合法权益作为执法工作的出发点和落脚点，尊重和保障人权，在执法观念上，从重权力、轻权利转变为权利、权力并重；在执法价值取向上，统一到“以人为本、执法为民”的目标定位上，规范行政执法行为和程序，做到既能有效维护好城市的“脸皮”，又能充分保障好老百姓的“肚皮”。 2.强化队伍建设，树立良好执法形象。一是加强行政执法人员的法律素质和业务能力的培养，有组织、分步骤地对执法人员进行法律知识、执法技能以及城市管理知识等方面的培训，使其不断提高思想政治素质、业

20、务素质和执法的能力、水平。二是严把进人关和考核上岗关，行政执法人员必须通过培训考试才能上岗执法。对在职执法人员要定期进行知识更新培训并严格考试、考核，凡考试、考核不合格的，要取消其执法资格，调离执法岗位。三是加强对行政执法人员的教育管理，坚持城管行政执法队伍集中统一管理，各地不论是何种经费保障体制，有关城管行政执法队伍的管理与监督都不宜切块分割，有关行政执法活动应当按照集中、规范的要求进行统一监督管理。 3.理顺体制，完善执法保障机制。一是理顺市区、县（市）与镇的城管行政执法体制，在城管行政执法重心下移的同时，市、县城管行政执法局要加强对派驻队伍的统一调度、管理和监督，做好执法人员的培训、考核

21、、奖惩等工作。二是理顺部门间协调配合机制。有关部门在城管领域中作出行政审批、许可的，要加强后续管理，发现违法行为，应当及时告知集中行使行政处罚权的机关；集中行使行政处罚权的机关要将处罚情况及时告知有关部门。要积极推行电子政务，实现城管行政执法局与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化。三是完善公安保障机制。开展城管相对集中行政处罚权的地方，应当按照省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知（苏政发200389号）要求，设立城市管理治安机构，为城管综合执法提供必要的保障。四是完善财政保障体制。根据行政处罚法和国务院、省政府有关文件要求，各城管行政执法局所需经费一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。 4.加强宣传，为城管行政执法营造良好氛围。要打造多种宣传平台，加强与电视台、广播电台、报纸、网络等公众媒体的联系，大力宣