《社会保障理论与制度》第二章教学文案

1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。社会保障理论与制度第二章-第二章社会保障的历史发展第一节社会保障制度产生的经济社会基础一、社会保障制度产生的经济条件社会保障制度出现的经济条件就是社会生产力发展到一定水平，社会有一定的剩余产品可供扣除和储存，并建立起一套完整的调节收入分配的制度。一般认为，现代社会保障是随着生产工业化（社会保障制度产生的经济根源）和市场经济（发展强化了社会保障需求）的出现而产生的。1、工业化是社会保障制度产生的经济根源（1）工业化带来的社会生产力的发展（技术变革及机器的使用），使劳动者在生产过程中所遭受风险事故增多；造成

2、劳动力相对过剩，结构性失业增加，失业问题成为严重社会问题。这些都迫切要求建立社会保障；（2）工业化瓦解了家庭制度的经济基础，使传统家庭（或家族）保障失去了存在基础，同时与之联系的家庭劳动的生产社会化导致社会结构变迁（家庭结构及功能发生了根本变化），促使社会成员产生了保障的社会化要求（由家庭中个人需求变成为社会化生产过程中的社会需求）。因此，社会生产力的发展和生产社会化程度的提高是产生社会保障制度的经济根源。2、市场经济的发展强化了社会保障的需求（1）市场经济的竞争特性在实现效率的同时却降低了社会公平性（会产生优胜劣汰、“马太效应”），为维护社会的稳定，弥补市场的缺陷，政府必须采取社会保障。（2

3、）市场经济发展的周期性规律及市场调节的特性（自发性、盲目性、滞后性等导致的供求不平衡企业破产、失业现象）要求实行社会保障（一方面维护社会稳定，一方面保存劳动力）二、社会保障制度产生的社会条件一般的说，社会保障制度产生的社会条件是：不同的社会制度间的变革和新旧体制变革，同一制度下，不同社会成员之间利益调整和矛盾冲突的不可避免性。具体的说，社会保障制度产生的社会条件，主要是无产阶级长期地艰苦地为争取自己合法权益而进行的斗争。将社会保障制度变为社会现实的决定性因素是工人阶级的坚决斗争。例如19C80Y德国俾斯麦政府时代。第二节现代社会保障制度的建立与完善一、社会保障的萌芽与雏形1、社会保障的萌芽：社

4、会保障的最早萌芽可追溯到原始社会的氏族保障、奴隶社会的主从保障和封建社会的家庭保障。2、社会保障的雏形：以国家为主的救济保障；以社会为主的慈善救济和互助保障，这些社会保障的雏形具有随意性（没有具体的项目和标准）和不平等性（“施舍”的恩赐）二、社会保障制度的形成与发展1、萌芽阶段：英国两部济贫法（1）旧济贫法出现的背景、内容、问题和意义背景：以“社会救助”为核心的社会保障措施“圈地运动”瓦解自然经济，形成无产阶级产生需要救助的城市贫民新兴工业迅速发展，形成新兴资产阶级为实现救助提供财力支持内容：（1）对象：有劳动能力无工作和无劳动能力的贫民和孤儿。（2）特点：济贫与惩戒结合，惩戒重于济贫。（3）

5、义务：教区和地方财政共同负责。问题（局限性）：认为济贫是恩赐，不承认救济事业是社会责任及公民基本权利。意义（进步之处）：表明英国统治阶层意识到了失业和贫困的危险，政府必须采取措施缓和由此产生的社会矛盾。（2）新济贫法出现新改进背景：救济费用逐年升高，财政不堪负重内容改进：（1）管理：明确提出要受助者必须进济贫院，由济贫院统一严格管理和控制。（2）资格：必须在进院之前通过财产审查和资料证明是否确实贫困无依。（3）受助者无政治自由与个人自由。问题（局限性）：以受助者不平等为前提，不能预防贫困，存在侮辱限制性条件。意义（进步之处）：（1）承认社会救助是社会责任和公民基本权利；（2）要专门训练的社会工

6、作人员从事此事业。（3）标志社会保障制度在政府积极干预下，开始迈入法制化、专业化的新时期。（3）“劣等处置”原则与“济贫院检验”“劣等处置”原则：游手好闲者整个状况不应明显好于收入最低层独立劳动者的状况之原则“济贫院检验”：停止一切户外救济，救济活动集中在济贫院，只有这样，才能保证济贫院内受助者生活状况确实低于院外独立劳动者（才能实现“劣等处置”原则）2、形成阶段：德国俾斯麦政府1883年社会保障制度最早以立法形式推出社会保险计划的国家德国推出社会保险制度背景、特点、意义背景（原因）：非人道原因，乃政治原因：（1）调和劳资冲突，推动工农业发展和对外扩张；（2）缓和工人运动的政治冲击，消除革命。

7、特点：与英国济贫不同，德国目的是为了生产意义（表现）：（1）在全社会范围内推行社会保障，第一次确立为正式的公共社会保障计划；（2）政府构建社会保障体系，提高社会保障制度效率；（3）为现社会保险制度提供基本原则（待遇、筹资负担方式等）；（4）为其他国家创建了示范。3、发展阶段：美国1935年颁布的社会保障法美国推出社会保险制度背景、内容、意义背景：经济危机产生后，为寻求刺激经济增长与创建事业保险体系之间的均衡社会保障法的宗旨：增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残疾的儿童提供更为可靠的生活保险，为妇女保健、公共卫生和失业补助的实行作出妥善安排。内容

8、（基本精神）：（1）社会保障是大机器生产的需要，是取代“家庭保障”的社会政策；（2）以“普遍福利”为核心，消除人们的后顾之忧。（3）项目包括失业、老年、生育补贴和公共卫生服务；（4）实行“以工代赈”的现代社会救助和以地方管理为主的失业保险；（5）实行强制性的多层次的老年社会保险（OAI、OAA项目）；（6）保险资金取之于民，用之于民（缴费型+非缴费型）；（7）社会保障项目必须逐步展开。意义：（1）初步奠定美国当代社会保障体系框架和基础；（2）以正义永久的资助制度取代慈善临时的援助，标志着私人慈善主导资助时代终结；（3）结束济贫法的历史和地方政府的职责，使联邦（中央）政府承担社会保障责任；（4）

9、为其他国家社会保障制度建立产生影响。4、全面发展、完善阶段：英国的贝弗里奇报告“福利国家”&“摇篮到坟墓”贝弗里奇报告的基本主旨、主要观点、意义基本主旨：（1）用一种崭新的、更加完善的社会保障制度将英国变为“福利国家”（2）社会保障覆盖全体英国公民，为他们提供“摇篮到坟墓”完备的社会保障内容：（1）权利与义务：获得安全保障是公民的社会权利，也是国民承担的社会义务（2）管理与分配：政府统一管理社会保障项目，由国民收入再分配实施社会保障（3）享受待遇：社会保障只为被保障人提供稳定可靠的基本生活保障（4）对象与范围：对象为全体公民，社保项目涉及公民生活的各个基本方面社会保障体系：社会保障满足基本需求

10、，社会救助满足特殊需求，自愿保险满足更高需求。社会保障原则：（1）统一受益标准，适当受益（2）统一筹资管理（3）全面、普遍、区别对待意义：（1）贝弗里奇报告使社会保障待遇作为公民基本权利得以确认；（2）较为完整的现代社会保障制度结构与轮廓得以开创性的界定；（3）为英国战后重建社会保障制度奠定了决策基础，也为其他西方发达国际提供依据。复习延伸：关于贝弗里奇报告本文的全文阅读（见附录）5、调整时期：英国的“撒切尔革命”“撒切尔”&“凯恩斯”，“政府失灵”&“市场失灵”英国社会福利制度改革的背景、内容、意义背景（“福利困境”）：（1）“普遍福利”政策下的社会保障支出增加，财政负担加重（2）减少了生产

11、建设资金，损害国民经济发展（3）增加劳动力成本，降低企业国际竞争力（4）刺激通货膨胀，物价上涨，影响人们生活、工作（5）设置不必要公职，人浮于事。“撒切尔革命”内容：（1）以货币主义取代凯恩斯主义，用货币流量增长取代就业生产指标（2）将国家责任转向个人责任，谋求创新精神、激励和财富创造（3）推行公共福利事业私有化、市场化，加强私人部门的社会保险力量意义：“撒切尔革命”让人们看到了“政府失灵”，重新确立了市场的权威，人们对政府与市场的关系发展到了一个新的阶段。复习延伸：你是如何看待英国“撒切尔革命”对社会保障的影响的？如果从公共管理角度来看，你会得到哪些结论？复习延伸：请用分别用一段简短的话概括

12、英国的旧济贫法、新济贫法、美国社会保障法、贝弗里奇报告、“撒切尔革命”。第三节当代关于社会保障制度的存废之争及其启示各界、各阶层的国民对社会保障制度的主张是没有间断的一个“连续统”。一、对社会保障制度的否定1、社会保障支出庞大，财政困境越来越严重随着社会保障覆盖面、享受人群、待遇的提高，致使社会保障支出持续增加。例如在西方发达国家中已占财政支出的1/31/2，GDP的1/41/3。2、劳动成本上升，国际竞争力减弱高社会保障税收的征缴削弱了企业及其产品的国际竞争力。例如西方发达国家税收总额接近GDP的50%，职工支付的保险金占工资总额也达50%。3、减少了本国的职业岗位和就业机会由于沉重的社会保

13、障税收，劳动密集型企业转移到国外将使得本国的职业岗位和就业机会减少，因此形成的贫困、失业人员的增加又会加重社会保障支出，造成恶性循环的“怪圈”。4、破坏了人们就业和努力工作的积极性沉重的社会保障税也落到劳动者的个人头上，个人所得税边际税率高，打击了人们参加工作的积极性，过分的慷慨补偿又助长了受助者的依赖心理。5、社会保障制造了大量不创造价值的公职福利国家从中央到地方建立了一整套臃肿的官僚机构，所组成的专业队伍中有各种专家和行政管理人员，行政管理的费用很高。6、挤占生产资金，影响经济发展社会保障制度下的高福利与高消费，严重挤占了生产资金，减少可用于投资的资金储备，导致高利率、低投资，使固定资产投

14、资增长缓慢，削弱了经济继续发展的物质基础。7、社会保障加剧通货膨胀微观上，工资与社会保障税的此起彼伏的变化引发通货膨胀；宏观上，为弥补财政赤字的加大货币发行量也会导致通货膨胀。8、颠倒了政府与公民的关系，滋生懒汉和“寄生虫”普遍而过高的社会保障，过分扩大政府职能，不受限制的干预和控制市场运行和公民自由生活；又促使国民对政府过度依赖，丧失自主性、创造性和责任感，沦为懒汉和“寄生虫”。这些观点的总体的意见是：摧毁福利国家，压缩社会保障，充分依靠市场机制，以创造就业岗位，刺激经济增长。二、对社会保障制度的肯定1、社会保障是社会的“安全阀”和“减震器”实施社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会

15、需求，使社会保持相对稳定，起到了社会“安全阀”和“减震器”的作用。（见第一章，笔记P4）2、社会保障调节社会供求关系，推动经济平稳发展实施社会保障制度起到了“削峰填谷”、调节社会总需求和总供给的平衡，推动经济发展的积极作用。3、社会保障有利于提高国民素质，促进社会文明发展实施社会保障制度（国民教育与医疗保健等公共服务）有利于提高人的素质（科学文化素质与生理心理素质）和生活质量，促进了社会文明的发展（贯彻“以人为本）4、社会保障有助于产业结构的优化升级实施社会保障制度促进了第三产业的发展，有利于发达国家产业结构的调整、优化、升级和经济的协调发展，促进了发达国家以现代制造业为主导的经济结构转向以现

16、代服务业为主导。5、社会保障有利于民主政治的发展社会保障制度与民主政治相互促进，相辅相成。在这二者相互促进、共同发展的过程中，社会公平公正日益彰显；以人为本理念日益扎根；政府公仆形象日益明显。6、完善的社会保障极大了提升了发达国家的国际形象实施社会保障制度使西方国家赢得了良好的政治形象，对发展中国家和社会主义国家形成了强有力的“差距压力”。这些观点的总体的意见是：社会保障是当代市场经济运行的必要组成部分，没有社会保障体系就没有社会经济的稳定发展，因而社会保障体系不能削弱，更不能取消，只能改革并进一步发展完善。三、几点启示1、首先，西方国家在社会保障领域所走过的社会历史道路，昭示了不搞社会保障不

17、行，社会保障超过国家财政承受水平也不行。西方国家的经验表明（1）社会保障适应了工业化生产和市场经济发展，起到了缓和劳资矛盾、调节供求关系，维护社会稳定和经济协调发展的积极作用。（2）“过犹不及”，社会保障水平超过一国财政支付能力和经济发展水平，换上“富贵病”亦不行。中国的国情与启示（1）财政收入远高于GDP增长，财政有能力负担。（2）城乡覆盖范围和水平、财政负担比重还很低，社会保障严重不足。结论：不是不搞社会保障，而是搞什么样的社会保障的问题。2、其次，关于社会保障制度的是非、得失、存废之争实质是公平与效率、国家与私人、统一与差别等三对矛盾关系的处理。（1）赞成社会保障的，在政治上都通常是偏好

18、公平、国家至上，追求无差别境界，保守，经济上倾向国家干预的。（2）反对社会保障的，在政治上都通常是偏好效率、私人至上，反对整齐划一，激进，经纪上信奉市场自由的。3、再次，从现实来说，当前经济全球化、全球人口老龄化、知识经济、信息社会的深刻变革冲击着西方福利国家的制度；从阶级意识上来说，关于社会保障的分歧反映了不同地位、不同利益的个人、党派、利益集团的政治倾向和社会政策。（后者是前者的反映）（1）就现实情况而言，雇主、富人、强势集团常会对社会保障制度颇有微词，频频攻击；而劳工、穷人、弱势群体则拥护和求助于社会保障这一安全网。（2）西方民主社会的两党制则通过以上的两种不同政治倾向的党派和政治家的轮

19、流执政，而寻求平衡。不同的党派在社会福利政策上的分歧造成了社会保障制度的变化。复习延伸：西方社会的两党政治，在社会保障领域是如何求得雇主、富人、强势集团与劳工、穷人、弱势群体之间利益的平衡的？4、最后，虽不可照搬，但西方各国的社会保障改革过程中追求的“两平衡”（福利增长与经济增长的平衡，社会保障收与支的平衡），完善管理监督机制等对我国社会保障改革有借鉴意义。其共同点有：（1）提高退休年龄。三个方面：延长缴费期限产生收入效应、减少领取年金期限减少日常开支、延长退休国家采取激励措施。（2）增收节支。提社会保险费上限、提社会保险费率、征社会保障所得税、调整社会保障金支出办法。（3）改进社会保障体系受

20、益规则，引入“工作福利”制度。社会福利金由无偿给付变有偿领取。（4）政府社会保障责任向私营部门转移，实行社会保障制度“私人化”、“资本化”。“私人化”：政府应该尽量缩小干预社会保障的范围和项目，交由第三部门等社会团体来办。“资本化”：鼓励私营部门以补充社会保障（企业年金、商业保险）参与福利资源配置，导致混合福利兴起。（5）改进社会保障管理体制和依法运行机制，使社会保障行政管理、事务经办、监督控制三者分开。（6）调控社会保障基金投资结构，加强社会保障基金运营管理。以立法促变革，削减和控制基金发放。第四节新中国社会保障制度的发展与变革一、新中国成立前的社会保障制度新中国成立前的红色社会保障制度是与

21、中国共产党领导的革命斗争运动融在一起的，是随着中国无产阶级运动的不断发展而发展的。（1）1921年中共成立就提出了建立社会保障制度的奋斗目标（2）19221929年召开的五次全国劳动大会都对实行社会保障提出了明确要求（3）1930年5月颁布劳动暂行法，后没有得到实施（4）1931年中华苏维埃共和国第一次工农代表大会通过中华苏维埃共和国劳动法，中共第一次以国家政权形式颁布劳动法的第一次尝试。（5）抗战时期，没有统一立法，但解放区各地均有自己的社会保障措施二、新中国计划经济体制下的社会保障制度1、初创阶段（19491957年）社会保障走上正规化和制度化的轨道（1）企业职工的社会保障体系共同纲领（1

22、949）是制定全国统一的企业社会保险制度的法律依据；中华人民共和国劳动保险条例（1951，1953年修订）是我国第一部全国统一的社会保险法规。（2）政府机关、事业单位的社会保险体系国家机关工作人员退休暂行办法（1953）首次对国家干部享受养老金的资格和待遇水平作了规定。（3）社会救济和社会优抚农村：灾害统计、防灾备荒、灾荒难民救济城市：不能维持基本生活的贫民救济（4）社会福利和职工福利一方面采取措施为举办福利事业提供资金，一方面改善职工群众物质生活和文化生活各种设施（工会负责）（5）农村社会保障通过高级农业生产合作社组织实施。高级农业生产合作社示范章程，1956相关评论：宗旨：1957年我国社

23、会保障制度基本框架业已建成，其理论基础是“劳动+保险”，价值取向是追求公平，表现的是低水平的普遍就业和全面保险。优点：在一定程度上有效的防范了各类风险，满足了人们的基本生活需要，也适应计划经济的发展。存在问题：（1）范围太宽，不切实际；项目混乱，管理不善；苦乐不均，浪费严重。（2）城乡二元分治及干部职工分头管理的制度框架造成干部、职工、农民待遇水平差别加大。2、调整阶段（19581966年）为传统社会保障制度“微调”奠定基础（详本书见P45）（1）社会保险方面的调整。国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定，1958年（2）医疗保险方面的调整。三份文件，1965年关于把卫生工作的重点放到农村的报

24、告（3）社会福利和社会救济方面的调整相关评论：在此阶段，我国社会保障制度在调整中不断完善，但效果并不理想。3、受挫阶段（19661976年）社会保障制度的破坏时期（1）社会保险体系出现“真空”，社会保险管理机构撤销，社会保险变为“企业自保”。（2）社会救助缺乏统一组织和指导，处于停滞状态。（3）社会福利方面，社会福利生产单位撤销合并，设施撤销、占用。相关评论：（1）社会保障统筹调剂停止，造成行业间、企业间负担不平等（2）社会保险基金停止积累，加重企业负担，加大企业办社会责任4、恢复与探索阶段（19761992年）1986年开始了真正有意义的社会保障制度改革，1992年是创建与社会主义市场经济体

25、制相适应的社会保障制度的初始年份。关于对社会保险、社会救济、社会福利三方面的恢复和修订请详见P47,这里只谈评论。相关评论：（1）失败处：“分级管理、定额包干、以药补医”为核心的公费医疗保险改革。（2）成功处：我国失业保险制度正式建立（国营企业职工待业保险暂行规定，1986年）复习延伸：郑功成对于1986年中国社会保障制度进入转型时期的观点P48三、我国传统社会保障制度的基本特点和主要缺陷1、国家单位保障制的基本特点（我国在计划经济体制下建立的、以企业为实施主体的保障制度）（1）社会保障的管理体制多元分散长期以来，我国社会保障的管理涉及众多部门，管理体制分散，宏观管理与业务经办职能不分，机构合

26、一。这种多头管理、政出多门的社会保障管理体制具有如下弊端：A、由于各管理部门地位、利益不同易导致社会保障运行中各部门“本位主义”，引发冲突。B、各管理部门各自为政，各种规定、办法难以协调、统一。C、各管理部门不同的社会保障基金筹集办法易影响企业管理，同时由于分散运营，不能形成规模效应。D、由于缺乏统一的规定和监督，社会保障管理过程中违法乱纪现象浪费社会保障基金，也降低社会保障功能。E、多头管理、政出多门严重阻碍社会保障制度改革进程。（2）管理成本过高多头管理、政出多门，造成各部门自成系统，社会保障管理机构重叠，人浮于事，增加管理成本。（3）覆盖范围窄，总体水平低，个别项目浪费大覆盖范围窄：城乡

27、覆盖不平衡，广大农村享有社会保障待遇的人数较城镇低许多。总体水平低：我国社会保障总体水平远低于西方国家，也反映出社会保障资源配置不公平。个别项目浪费大：例如医疗保险中出现的“小病大养，无病呻吟”、“一人公费，全家享受”。（4）社会保障的对象及其享受标准依所有制不同而差距明显A、传统社会保障的“二元四级”的等级式保障体系形成了明显的阶梯。“二元四级”，“二元”指的是城市、农村，“四级”指的是国家干部、大集体、小集体、农民。关于确切的说明，详见P51B、社会成员在享有社会保障方面所形成的阶梯结构（全面保障、部分保障、缺乏保障）一方面阻碍了劳动力的正常流动，劳动资源配置不合理；另一方面刺激对社会身份

28、争名逐利，向上攀爬。（5）社会保障金由国家、企业负担，职工个人不缴纳A、由国家和企业承担社会保险金的筹资加重国家负担，不利于企业自身发展和竞争。B、助长了职工的依赖心理，难以避免社会保险金的浪费。（6）社会保障深深打上了“单位保障”的烙印“单位保障”，也称国家单位保障制，是指在我国在计划经济体制下建立的，以单位代表国家为实施主体的社会保障制度。A、“国家单位家庭”的传统体制使得单位成为社会保障的重要枢纽，对国家负责，接受和依赖国家，对职工及其家庭负责，处处支配职工及其家庭。B、单位代表国家实行社会保障，对象包括职工及其家庭；保障范围极其广泛，涵盖职工经济、社会、政治甚至家庭事务；个人对单位也有

29、全面的依赖性。2、国家单位保障制的功过是非（1）从价值取向和建制理念上看，国际单位保障制的价值取向是人民当家作主的同时追求公平之上，建制理念是集体主义和平均主义。但当时的客观条件是生产力落后，物质极端匮乏，人们生活普遍贫穷，因此这种美好的理念由于脱离客观条件而过于理想化，乃至扭曲。（2）从适应性上看，国家单位保障制与建国后的“供给制”、新政权建立、计划经济体制相适应，反过来又强化了计划经济体制，继而产生“单位体制”（农村是人民公社，城镇是机关、企业、事业单位），国家通过城乡各单位保障和控制全体社会成员。（3）从有效性上看，国家单位保障制在当时的制度结构下保障了几乎所有的社会成员，为当时经济和社

30、会发展起到了不可替代、不可磨灭的重要作用，但由于财力有限、城乡分治，这一保障也造成公平性缺失（扩面和降标都不行，农村和城市“两重天”），其资格待遇不平衡扩大。（4）从可持续性上看，国家单位保障制缺乏责任分担机制，欠规范、欠成熟、欠稳定，浪费和不足并存，这必然导致国家财政负担严重，不具备可持续性。（5）从对社会经济及社会保障改革发展的影响上看，国家单位保障制度虽为当时经济和社会发展起到了不可替代、不可磨灭的重要作用，但增加了转轨成本和路径依赖，为后来的社会经济发展造成负面影响（例如企业不能根据市场和自身状况裁员或依法实施破产），也为后来的社会保障改革发展造成障碍。复习延伸：请用简单的几个词概括国

31、家单位保障制的功过是非？3、国家单位保障制度运行条件的丧失外界环境的变化（历史条件发生变化）（1）首先，随着农村家庭联产责任承包制的推行以及人民公社的正式解体，农村农民失去了集体经济实体，加之其后的乡镇企业改革、村民自治的推行、农村税费改革等的实施，国家单位保障制也丧失了外部环境。（2）其次，企业经营权与所有权分离，国有企业不再国营，原来的社会保障的“国家行为”变为了纯粹的“企业行为”，企业要生存发展，就必须改革原先的“单位保障”方式，否则将面临企业自身的财务包袱，从大的方面来说，也会造成企业与企业之间劳动力的流动发生障碍，而非自由的配置，影响各企业的竞争力。（3）再次，改革过程中新涌现的经济成分（如三资企业、个体户、私营企业等）和新型就业人员（如农民工）无法纳入现有的社会保障体系。（4）最后，国家机关和事业单位的社会保障有国家财政包揽的传统做法正在改革。否则则会造成人员激增、机构膨胀、老龄化等巨大问题，使国家财政不