论行政公文写作视野中的行政道德

1、论行政公文写作视野中的行政道德在应用写作中，行政公文写作占比较大的比重，其社会作用和影响是一般应用文所无法比拟的。宋代李觏在上李舍人书中说过：“文者岂徒笔札章句而已，诚治物之器焉，发而为诏诰，则国体明而官守备；列而为奏议，则阙政修而民隐露。”正因为行政公文是“经国之大业”，关系到国家的政体、官员的职责、人民的福祉，因而在调研、起草、修改和定稿整个过程中，应严格遵守行政道德。行政道德是一种特殊的职业道德，一个特定的伦理观念体系，一种独有的行政内在自律机制。在以往的研究中，对行政道德的承载者只认定两方面：一是国家行政机关，二是国家机关工作人员。其实，还应有第三方，那就是由国家行政机关制发的行政公文

2、。如果要审视或考察一个国家行政道德的状况，往往首先是从行政公文入手。因为行政应用文在一定程度上便是国家行政机关行政道德水准的缩影，而国家行政机关经过长期的行政实践在世人心目中建立的道德形象，往往是通过各级行政机关发布的行政公文再现出来。在我国，社会主义行政道德的主要内容包含以下方面：一是强烈的责任感，二是大局观念，三是勤政敬业，四是高效公正，五是经济廉洁。回顾和考察建国以来的行政公文，有很多很好的经验值得学习、借鉴和继承，亦有不少的教训值得总结、吸取。目前，我国正处在由传统的计划经济向社会主义市场经济的转轨阶段。作为从传统计划体制下走出来的政府，无论是颁发的条例、决议，还是政府各职能部门出台的

3、规定、决定等，都不可避免地会在不同程度上带有传统计划经济下衍生的优势和弊端。这种弊端和不完善的市场经济体制交互作用，使传统的行政道德趋于解体，而新的行政道德体系又尚未完全确立。于是，在行政公文的制发中便产生了一系列的失常现象。据2002年5月15日的经济参考报报道，中国十大名牌服装企业之一的美尔雅集团经济效益已连续三年滑坡，2001年首次出现1.1亿元巨额亏损，流动资金枯竭，产品大量积压。2002年1至5月亏损继续加剧，这是企业本身的原因造成的，还是市场竞争造成的呢？经过调研，认为是不符合市场经济的行政行为造成的。我们从前后三个“决定”中便可以窥探到一个全国名企悲剧产生的根源。美尔雅集团从19

4、86年开始起步，凭借灵活的经营机制，引进外资“借船出海”，创造了“内地可以超越沿海”的效益奇迹，年利润最高达1亿多元，每年70万套的西服出口量位居全国之首。但随着美尔雅集团所在地的黄石市亏困企业增多，地方政府“以优带劣，加速扩张”的“决定”，使明星企业背上了沉重的包袱。在这个“决定”的作用下，1991年至1997年，美尔雅集团先后兼并了黄石第二制药厂、黄石钉丝厂、黄石毛纺织总厂等七家濒临倒闭的企业，使得以轻快步伐前进在市场经济大道上的美尔雅的脚步蹒跚起来。美尔雅1997年11月在上海证券交易所上市，更高一级的行政单位“决定”，把湖北蒲圻纺织总厂、湖北服装鞋帽公司等4家亏困企业捆绑进入上市公司，

5、要求美尔雅承担4家企业债务及不良资产2亿多元。没有任何产值和利润，负债累累的4家亏损企业被包装成盈利大户。这个“决定”使本来就步履蹒跚的美尔雅更加举步维艰。更加雪上加霜的是，1999年2月黄石市政府因财政吃紧，将建了一半的磁湖山庄酒店强行“决定”给美尔雅，企业多方筹资5000多万元再投入，但还是每年亏损1000万元。三个“决定”让美尔雅白白支付了6亿多元巨资。应当承认，政府行为也是为亏困企业职工生活和社会的稳定着想，“决定”的用心是良好的，但在市场经济条件下，这种良好的用心不符合市场经济的道德准则，它不仅拖垮了明星企业，而且搞乱了市场经济的准则。分析三个“决定”，可以看到“以优带劣”等传统行政

6、道德观必然会导致行政行为偏离市场经济，既使行政系统失序，也使市场经济系统失范，因而是不道德的。客观而论，计划经济时期的行政道德观念在向社会主义市场经济行政道德观念的转变中，行政道德价值之路已出现了歧途。上世纪五六十年代，“公而忘私”、“舍己为人”等行政道德贯穿在整个行政公文写作中。这种行政道德价值的定位，确实教育和激励了一代人，使得整个社会和行政人员的精神面貌焕然一新。但是，精神毕竟不能完全取代物质。尤其是在社会主义市场经济条件下，旧有的行政道德观念和眼前的物质世界使得包括行政公文写作人员在内的行政人员陷入了两难境地。于是，旧有的行政道德观念在一部分人中间进行了一百八十度的转向，如将“密切联系

7、群众”变成“密切联系领导”，将“不怕脱离实际”变为“就怕脱离文件”等，由此而产生的行政行为也经常出现单位和个人越轨现象。如2002年7月22日武汉晚报以公安县工商局罚款经济好“繁荣”为题，报道公安县工商局出台的一个新“规定”：收缴及罚款任务达不到49%的一律不发工资。记者在公安县埠河工商局看到一份实施方案，该方案规定2002年两费及罚款任务共计76万元，分解为：企业站10.5万元，运输站10万元，城市个体站21万元，市场站5万元，农村站29万元。任务分解后每月20日为结帐目，按月完成任务的，工资照发；完成50%以上的，发生活费200元；完成80%以上的，发基本工资；完成达不到49%的一律不发工

8、资；年终结帐时仍完不成任务的，扣发全年工资及补助；超额有奖。于是，下属各单位想方设法，请来社会上的闲散人员，穿上公商制服，公然在207国道和长江渡口拦车乱罚乱收。这个“规定”，既有违计划经济时期的行政道德，也有违市场经济时期的行政道德。这种拜金主义和利己主义的做法不仅是对社会主义市场经济的一种破坏，也是造成社会不稳定的因素之一，更是对行政道德的一种亵渎。至于行政人员个体在行政道德上越轨犯规而导致的腐败现象，那就更多，在今日的报刊上可谓是信手拈来。政府本应该应是市场经济竞技场上的裁判员，如果它也参加物质利益的竞争，由于它固有的组织权威和在全社会范围内的主导地位，必然使市场的主体竞争者感到无所适从

9、，不敢也无能力与政府及其职能部门争利。这不仅导致了市场经济的紊乱，而且使得行政道德发生根本性的变更，对市场经济条件下政府的职能和作用将产生深远而持久的负面影响 。公安县工商局出台的“罚款经济”“规定”，就是一个很好的例证。这说明在有些地方，不仅法制意识淡薄，制度不健全。而且行政道德没有依托和新的生长点。无论是从行政公文写作的视野中看行政道德，还是从行政道德中审视行政公文写作，在行政管理体制中，行政道德和行政公文写作都有着无法替代的属性和举足轻重的作用。对行政主体而言，行政公文既是行政主体道德的缩影，更是行政主体意志、意图的再现。因而，我们认为应从以下两个方面加强建设：一、实行行政公文公示制度，

10、引入特殊的舆论监督机制政府和民众的信息不对称使得民众无法有效地监督政府，因此，我们必须搞好政府行政的公示制度建设，尤其是在选拔和提升干部的时候，党委和行政讨论通过具体人选后，应安排一定时间向社会公众公示其简历和已有的政绩，听取广大群众反映后再正式予以委任。对于关系到国计民生的一些重大决策，更应提前向社会公示，以增加政府行政工作的透明度。政府的形成，本是公意的达成和民意的授权，因此，市场经济条件下的政府行为，应充分反映大众的民心民意，使每出台一份行政公文，既能受到人民的有效监督和质疑，又能反映出广大民众的利益，以逐步推进政治文明建设二、利用行政公文网络完善行政道德建设建设用中国特色的行政公文网络，首先应建立祖国大陆的行政公文网络联网，使经济发达地区行政公文有效、及时地传输到欠发达地区，对于整体、全面推进精神文明和物质文明建设都是极为有利的。如南方都市报2002年6月6日报道：深圳市区以上政府和职能部门必须向公开14项政务内容，其中包