中小金融机构运营中存在的问题与对策分析

1、中小金融机构运营中存在的问题与对策分析在我国，占全国企业总数90%以上的小企业已经成为拉动经济 增长、增加国家税收、推动自主创新、稳定城镇就业的重要企业群 体。然而，这样一个在经济社会生活中占据重要地位、做出重要贡 献的群体，却长期受困于融资难问题。近来，尽管中央为应对金融 危机陆续推出了一系列缓解中小企业融资难问题的重大举措，但多 数中小企业、特别是小企业并未真正感受到阳光政策的温暖。2008 年短期贷款数据显示，虽然个体私营短期贷款余额同比增长了 20.4%，高于全国短期贷款增长8.9个百分点，但如果将乡镇企业 也包括在内，其同比增长仅为10%，还低于全国短期贷款增长1.5 个百分点。造成

2、小企业贷款难的主要原因一方面在于多数小企业因资本 规模小、财务管理差、抗风险能力弱、可供抵押资产少而无法得到 大银行认可的信用记录，进而无法取得贷款；另一方面，也是更重 要的一面则在于我国金融机构的体制机制尚不健全，尤其是机制创 新的专门为小企业服务的中小金融机构体系建设严重不足。数据显 示，目前全国中小金融机构中仅有城市商业银行不足100家，农村 商业银行20多家，农村合作银行近150家，村镇银行等新型农村 金融机构100多家。这样的银行数量规模已远远滞后于小企业发展 的需要。其实，小企业融资难问题在美、日、韩等发达及新兴国家 也都存在，只是这些国家通过大力发展中小金融机构，不断健全中 小金

3、融服务体系，有效缓解了小企业融资难问题。如在美国，资产 在10亿美元以下的小银行就有7000多家，这对满足小企业的资金 需求起到了重要的保障作用。对此我国应予以积极研究和借鉴。当前，我国一定要树立“大金融富国、小金融富民”的观念， 既要对大银行从放宽利率浮动范围、降低营业税费、扩大抵押品范 围、改进风险管理与考核制度等多方面着手，从利益机制上刺激其 扩大中小企业贷款额度，又要认真贯彻2007年国务院关于全面 深化金融改革促进金融业持续健康安全发展的若干意见，下大力 发展多种形式的中小金融机构，不断健全中小金融服务体系，切实 从体制机制上解决中小企业融资难问题。为此建议：1、在城市开发区大力发展

4、科技银行。科技银行是专为 科技型中小企业量身定做的、机制创新的、专业化的区域性商业银 行。在科技型企业聚集区域大力发展科技银行，同时实现科技银行 与风险投资机构的有机结合，可以有效规避传统商业银行过于强调 安全性、盈利性的弊端，能够充分满足科技型企业在技术研发和成 长阶段的资金需求。为此建议参照美国硅谷银行模式，在城市开发 区、高新技术园区广泛建立专门支持中小科技型企业发展的科技银 行。近期可先在北京中关村、上海浦东等高新区进行由社会出资、 风险自担的试点。2、在大中城市大力发展社区银行。社区银行是指在大中 城市的特定区域内组建并独立运营，主要为当地中小企业和居民提 供个性化金融服务的小银行。

5、社区银行在目标市场方面主要服务于 周边中小企业、个体工商户和家庭，在客户关系方面中高层管理人 员可以广泛接触居民、深入了解社区事务，在贷款审批方面拥有更 完备的贷款人信息等特点，使其在促进社区小企业发展、稳定社区 居民就业方面发挥了重要作用。因此建议在我国大中城市广泛建立 社区银行。一方面可以推动城市小型金融机构向社区银行转变；一 方面可以引导城市大中型商业银行部分引入社区银行经营模式。3、在城镇和农村地区大力发展村镇银行。在我国城镇和农 村地区，金融支持不足始终是小企业发展的重要瓶颈。尤其是在农 业发展银行主要转向粮棉收购、农业银行大量撤并县及其以下分支 机构重点转向中心城市后，农村地区金融

6、支持不足问题更加突出。 如今，我国已提出要加快城乡经济社会一体化建设的目标，而实现 这一目标，首先就要解决农村地区的融资难问题。为此，建议在城 镇和农村地区抓紧建立专门服务于当地小企业和个体工商户，服务 于农业、农村、农民的村镇银行，一个县至少设立1至2家。4、积极建立和发展小额贷款公司。不吸收公众存款、只从事 小额贷款业务的小额贷款公司在解决小企业融资难方面日益发挥 着重要作用。特别是那些产业链条上龙头企业发起组建的小额贷款 公司，在支持上下游配套企业发展过程中，由于信息比较对称，显 著增强了贷款风险的可控性。因此建议加快建立和发展小额贷款公 司，尤其是要加大对具备条件的龙头企业组建小额贷款

7、公司的支 持。5、积极建立和发展小额贷款担保公司。截至2007年底，我 国有小额贷款担保公司3700多家，加上未统计进来的大大小小有 上万家。这些担保公司在完善中小企业信用担保体系，支持小企业 融资方面发挥着积极作用，但总体规模小、作用有限，有些担保机 构自身也存在很大的生存压力。为此建议政府：一要加大对小额贷 款担保公司的扶持力度。要安排一定的专项资金用于建立信用担保 补偿基金，对符合条件的中小企业信用担保机构，特别是一些比较 小的信用担保机构实行免征营业税的优惠政策。二要积极探索与企 业、担保机构相互合作的机制。有条件的地方应从财政拿出部分资 金专门用于对企业贷款和担保公司进行贴息支持。三

8、要推动再担保 机构的建立。应在财政预算中设立再担保基金，以提高担保机构运 作中的安全性和稳定性，帮助其有效分散风险。6、加速推进民间金融的公开化、规范化、合法化。长期以来， 民间金融在我国一直存在，且在小企业融资方面发挥了重要作用。 然而由于民间金融非法的地位，使其失去了正常的监督和管理，由 此也造成了其贷款利率过高、易引发民间纠纷等一系列社会问题。 为此，建议政府尽快出台放贷人条例，抓紧启动民间资本解决 小企业融资难问题。我国要加快金融业发展，尽快与国际惯例接轨，首要任务是风 险防范。加强金融监管，整顿金融秩序，加快信用体系建设。一、我国金融机构风险管理存在的问题1、管理不规范，内控制度不健

9、全。一是没有根据本单位实际， 制定出一套行之有效的发展规划和投资策略，对市场风险的存在熟 视无睹，存在盲目性，形成决策风险；二是授权授信制度不规范； 三是内部设置不合理，或相对独立，业务上相互推诿，造成脱节， 且不能相互制约、相互监督；四是有章不循，有章难循。形成道德 风险和法律风险。2、管理手段相对滞后，缺乏有效风险防范工具，投资者承担 一定投资风险，西方发达国家金融市场上风险管理工具多种多样， 金融衍生品市场提供给投资者许许多多最直接有效的风险避险工 具。这些避险工具起着直接对冲风险的作用，可以有效地在不同的 风险承担者之间进行配置。由于我国金融体系形成时间不长、金融 市场起步较晚，才刚刚

10、开始探索金融工程理论，刚形成衍生金融产 品市场的雏形，还不能称之为真正意义的衍生金融产品市场，市场 产品的趋同，使我国金融机构及投资者承担相当大的风险，这几年 下来，一部分机构已沉积了相当部分风险投资产品，且没有可供转 移的避险工具，不得不被动持有。风险工具的欠缺是我国金融机构 风险管理相对落后的重要原因之一。这将影响我国金融市场风险管 理现代化的进程。3、国内中小金融机构风险管理人才相对缺乏。国内金融市场投资主体中，有很大一部分都是中小金融机构， 他们在市场中所起的作用不可低估。但这些金融机构在风险管理方 面十分薄弱，造成我国金融市场一系列问题的存在。由于风险管理 是一门技术性强又十分复杂的

11、新兴学科，风险管理人员必须具备很 高的业务素质，否则将很难弄明白复杂的数量关系和产品风险的特 性，更别说采用正确的风险防范措施了。我国中小金融机构由于众 所周知的内在原因和外部环境，很难吸引高素质的风险管理人员。 随着我国金融体制改革的不断深化，风险投资意识不断增强，对风 险管理人员的素质要求越来越高。而目前在国内能运用综合学科系 统科学地进行分析，并将此运用到风险管理的人员十分有限，这方 面管理人才在国内也十分短缺，中小金融机构要吸引他们加盟十分 困难。二、主要对策1、强化内部管理和授信制度，完善风险监督机制。加强内部管理，完善内控制度，明确各职位的任务和责 任，相互制约、相互监督。美国银行

12、风险管理的经验值得借鉴，其 治理实践包括计划、执行和评估，重点在于取得高于资本成本的回 报。其手段是额度控制、交易产品风险及对冲策略。在内部设立风 险和资本委员会，其主要职责是从全局出发，审批业务计划，并不 断调整业务计划的额度；对市场风险、信用风险和运营风险的资本 进行调配。主要做法是通过衡量公司对风险可接受的额度和程度， 及其经营能力，实行量化管理。风险管理将按照可承受能力在业务 计划过程中分配资金。额度大小取决于市场风险、信用风险、运营 风险所需资本总额的规模。借鉴西方金融业的经验，建立一套符合 我国国情的风险管理体制十分必要。2、提升管理手段，建立科学有效的风险防范工具。涉足金融工程领

13、域，适时推出金融衍生产品工具，可选 择远期或期权品种，具体到利率期货、股票期指、指数期货和债券 期指。对汇率、利率以及资产价格等采用风险和信用对冲的方式。 对风险管理可采取量化管理和模型化管理手段，运用回归分析、非 线性模型、经济函数模型来衡量风险，以消除波动。随着市场情况 的变化，通过衍生金融工具的调配，来调节风险管理决策。根据投 资组合风险状况的变化，随时买卖期权、期货等衍生工具，实现风 险的动态管理。3、加强人才管理，建立一支适应现代金融企业制度的风险管理方面的人才队伍。培养和引进一批高水平、高素质的金融工程师队伍和风险管理方面的人才将是眼下人力资源 开发的重要方面。基于自身条件的限制，

14、中小金融机构可以采取“请 进来走出去”的方针，从三方面入手：其一是请国内外专家前来讲 课，提高本单位从业人员的专业水平；其二是与国内外高校联合， 利用现有的条件，定向培养适应现代化金融企业管理的尖端人才， 使之熟悉和掌握国际上先进的风险管理和分析工具，并运用到实践 中；其三是改善自身条件，吸引金融工程、风险管理方面的人才， 学习和借鉴国内外先进经验，为本单位建立一套行之有效的现代风 险管理和风险控制体系。三、中小金融机构所面临的问题我国中小金融机构主要包括：农村信用合作社、城市信用合作 社、城市商业银行、股份制的商业银行、信托投资公司和其他一些 非银行金融机构。这几年我国中小金融机构经营情况不

15、甚理想，相 当一部分中小金融机构面临亏损，同时部分中小金融机构出现支付 危机。农村信用社的情况应引起高度重视。农村信用社是我国中小金融机构主要构成部分。农村信用社与农业银行脱钩后， 不良资产大大超过全国金融机构不良资产比例，资本充足率也大大 低于四大国有银行现有水平，有相当一批农村信用社经营状况不 佳，出现这种情况的深层次原因是目前我国农村资金运行状况较 差，表现在：一方面国家农业金融机构在商业化改革中基本已经脱 离无利可图的农业生产领域，农业政策性银行也因为粮食流通和收 购体制消耗财政补亏过多，银行挂账数额较大，而农村信用社则陷 入不良资产比例过大压力之下，其经营范围只能依靠非农领域的高 利

16、润维持生计。近年来。乡镇企业受融资困难影响出现大量倒闭现 象，能维持存活的企业效益也是不断下降。这三方面因素迫使投入 到农村的资金已经少得可怜；另一方面，农村基层组织财政性支出 大量增加，使农村债务加大。目前，乡级和村级农村平均负债水平 高涨，农村基本周围资金严重不足，导致高利贷产生并转化为农民 负债。在这种状况下，农村金融体系不仅缺乏良好资金循环的融资 条件，而且使得农村资金长期净流出，农村金融体制已经面临严重 考验。城市商业银行是我国城市中小企业信贷融资的主要来源， 城市商业银行存在的问题分为两个层面。其一，在从城市信用社的 多级法人制转化为城市商业银行一级法人制过程中，有些问题处理 不当

17、而引发出现两方面问题，第一是一部分城市商业银行分支机构 在转制过程中出现较严重的亏损，第二是部分城市商业银行分支机 构因不良资产比例过重出现支付危机。这种状况表明，现有的城市 商业银行在政策环境，体制结构上都存在一定问题，其原因有四方 面；（1）城市商业银行的股权结构有待于进一步改善，要从建立现 代金融企业制度角度来改革目前的城市商业银行的股权结构；（2） 在由过去两级法人制（或多级法人制）过渡到一级法人制过程中失 去部分信贷约束，表明现行的一级法人制还缺乏现代银行管理体制 作为保证。（3）清算与结算问题一直没有得到认真的解决。存、放、 汇三个基本职能是银行生存的基本职能。而对城市商业银行而言

18、， 汇兑职能则由于过度防范金融风险和政策歧视没有从根本上解决， 因此造成银行功能不全，直接影响经营效率；（4）城市商业银行从 性质上讲，应该是全能性、综合化的小型商业银行，其资产管理也 应是全能化的，但由于对其没有任何政策扶持，相反还对其资产运 用限制过多，造成相当一批城市商业银行资产多元化经营不力，同 时主营业务相对萎缩，整体经营效率受到很大影响。另外，区域性 股份制商业银行、信托投资公司和其他非银行金融机构的发展问题 也不容忽视。从整体上讲，我国中小金融机构在信贷市场上的份额 比国有银行少。从今后发展趋势看，这批中小金融机构是建立真正 现代金融企业结构的中坚力量，也是我国中小企业市场融资重

19、要来 源。这批金融机构中，信托投资公司的问题较为严重。从市场结构 看，信托投资公司还是金融市场的重要主体之一。不能因为防范风 险，对其一棍子打死，还是要网开一面，通过资产重组解决其不良 资产比重过高问题，并通过法律规范其发展。对区域性的股份制银 行，应该在减小金融风险基础上，加快发展步伐。四、金融制度创新的理论分析制约金融制度创新的主要因素1、一国的基本经济制度模式及其变迁态势。金融制度作为 一国经济制度体系中的重要组成部分，其运行必然受制于基本经济 制度，金融制度创新也只能在特定的经济制度框架内进行。也就是 说，特定的经济制度框架下形成的不同的金融分配偏好和产权格局 会直接决定金融制度创新的

20、必要性、可能性与空间范围。经济上实 行高度集权的国家与强调经济运行市场化的国家，金融制度创新的 内在动力与空间范围是不同的，一般说来，经济运行强调市场化的 国家比经济实行高度集权的国家，其金融制度的选择相对自由，产 权关系亦相对明晰，市场竞争更为激烈，由此产生的金融制度创新 需求也就旺盛，金融制度创新空间也更大。当然，一国的基本经济 制度并不是一成不变的，随着经济社会的发展，它不仅存在着内部 的局部调整，有时也会产生大幅度的变迁，也不排除在特别情况下， 发生质的剧变。基本经济制度在其不同的变迁状态下，为金融制度 创新提供的自由度和程度空间是不同的。一般说来，金融制度创新 的活跃程度与基本经济制

21、度变迁的剧烈程度正相关。2、金融制度创新的成本与风险。金融制度创新必须克 服对已经形成的金融发展路径的依赖性，这需要产生巨大的沉没成 本。一般来说，已有的金融制度形成、运行的时间相对较短，在金 融制度变更中形成的沉没成本相对较低，金融制度创新的综合成本 就会小一些，其实施难度也不会太大。反之，金融制度创新的综合 成本就会很高，难度也会相对更大。另外，大规模的金融制度创新 还不可避免地面临着制度创新风险问题，新的金融制度可能不会在 很短的时间内替代原有的金融制度成熟、有效地运行，这样，在制 度转换过程中总是会或多或少地产生某种制度真空，如果这种制度 真空不能迅速地填补，金融混乱必然会产生并形成巨

22、大的转换性损 失。金融制度创新的成本和风险越大，创新主体对其所持的态度就 越谨慎、保守。3、一国金融资源的稀缺程度。金融制度创新的主要动 机是提高金融运行的效率，实现稀缺金融资源利用的最大化和最优 配置。在其他条件相同的情况下，一国金融资源较为紧张时，客观 上通过金融制度创新来缓解这种矛盾的需要就更为强烈；反之，一 国的金融资源较为宽裕时，通过金融制度创新来解决金融资源利用 最大化的动机就会减弱。有人也许会说，在那些金融资源稀缺程度 较高的国家（一般是不发达国家），其金融制度创新的进程实际上 落后与那些金融资源稀缺程度较低的国家（一般是发达国家），这 又怎么解释？这主要是由于其它限制原因造成的

23、，比如，金融资源 稀缺的国家往往技术基础能力不足，经济、金融开放度太低，甚至 政治、社会、人文等方面的原因，这都会将由于金融资源稀缺带来 的金融制度创新动机抵消。因而，笔者在分析这一制约因素时，加 上了“在其他条件相同的情况下”这一假设条件。4、金融技术进步态势。金融制度创新一方面需要金融技 术的支持，另一方面又从金融技术进步中获取动力。比如，某些基 于金融安全保障的监管类制度创新，需要高度的信息获取与整理、 分析条件，某些更有效的交易制度的采用也依赖于计算机网络技术 的发展。当信息技术的进步提供了相应的条件后，这类拟议中的制 度创新便会突破技术瓶颈和供给的成本限制而很快得到实施。另外 技术进

24、步进程的加快总是导致大量新的衍生金融工具的出现，而要 保证这些衍生金融工具正常运用，客观上迫使相关金融制度作出适 时适当的创新反应。目前，随着英特网的普及，电子商务的发展， 相应地，电子货币，网上支付随之迅速发展，现行的金融制度根本 无法加以规范和约束，因而相应的金融制度创新需要就十分强 烈。除以上制约因素以外，还存在着其他一些制约因素， 比如金融竞争的激烈程度、经济金融的开放倾向等等，在缺乏竞争 的条件下，创新的效应与其制度变迁成本是不对称的，即后者通常 会远远高于前者，这客观上会抑制制度创新的冲动。而在金融竞争 十分激烈的情况下，各类金融主体寻求公正而普遍适用的规则即对 制度协调的内在要求

25、会更强烈。当一个金融共同体由封闭转向开放 时即存在开放倾向时，由于其原始状况与外部金融系统的差异过 大，因而基于实现开放本身的要求，其金融制度创新的动机通常都 会特别强烈。五、我国金融制度创新的现实分析我国金融制度的一个显著特征就是政策金融的比重过高， 这是因为我们不仅设立了三家政策性银行，而且占据商业银行主体 地位的四大国有商业银行也明显带有政策性特征。这就决定了我国 金融制度变迁的初始条件是高比例的政策性金融。十几年的改革实 践可以清楚地表明，我国金融改革所追求的目标是建立“市场化的 金融体系”。而追求“市场化的金融体系”的过程主要是通过建立 各种成分不同、组织形式不同、职能不同的多元化金

26、融机构和金融 市场来实现的。其路径大致可以描述为：突破银行业务禁区f恢复 和分设国家专业银行f建立中央银行开放金融市场f专业银行 商业化f建立间接调控体系f强化和完善金融监管体系。反观我国 金融改革历程可以看到，我国金融改革主要进行了如下几个方面的 具体工作：（1）信用卡的广泛应用，电子资金汇划系统的推广，是 货币制度创新的主要表现。（2）在金融市场创新方面，确立了股票、 债券、基金等金融工具运行的基本规模；（3）在银行制度方面，国 有银行的商业化进程取得了一些进展，并建立了政策性银行体系， 以分离国有商业银行的政策性职能；对国有商业银行取消贷款限额 控制，就是中央银行在信贷管理上向市场化方向

27、靠拢，与国际惯例 接轨的实际步骤。（4）在金融管理制度方面，传统的以计划性、行 政指令性管理为特征，以直接调控手段为主导的金融管理模式，正 在向市场化的、以间接调控手段为主导的金融管理模式转变。（5） 在投融资制度方面，金融创新改善了融资制度的结构，逐步实现了 传统体制下单一主体和渠道的投融资格局向多元化的投融资格局 转化。（6）在汇率制度方面，1994年后相继实行了人民币汇率并轨（实行了以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度，使人民币 汇率由人为定价转变为外汇市场的供求关系自发调节）和人民币在 经常项目下的自由兑换。另外，2001年又对国内居民开放了 B股市 场以及将股票上市程序由原来的审

28、批制改为核准制，等等。2003 年银监会的成立，标志着银行、证券和保险分业经营、分业监管的 金融监管制度的正式形成。迄今为止，初步建构起以市场化为主导的金融制度，其 基本框架是：以中央银行为领导，以商业银行为主体，以政策性银 行、城乡合作金融机构和非银行金融机构在内的功能互补的金融组 织体系；由货币市场、资本市场、外汇市场等组成的较为规范、统 一的金融市场体系；独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系和 银行、证券、保险分业监管的金融监管体系。从总体上讲，我国过去20年已有的金融制度创新是一种强 制性、渐进式的制度创新，它倚赖并滞后于经济制度创新变迁。我 国既有金融制度渐进式创新的显著特点是：一

29、是不一步改变旧的利 益关系和社会结构，不首先触及经济体制的核心问题，而是在不破 坏正常的经济政治秩序前提西啊，逐步放松控制，由易到难，稳步 前进；二是在统一领导前提下，采取非均衡推进战略，分部门、分 地区、分领域、分企业各个突破，分步推进；三是在坚持公有产权 为主体的前提下，通过体制外推动，以增量改革带动存量调整，从 发展非公有产权主体与深化公有产权改革两个方面来建立市场化 的金融体系。我国金融制度创新由于受二元经济制度环境及经济制 度变迁模式的限定和约束，从一开始就在总体上采取了渐进式的创 新逻辑，即先不触动旧金融制度的核心，而是先在旧制度外培育新 的金融制度安排，新金融制度安排的成长为旧金

30、融制度改革创造条 件，然后推动旧金融制度改革深化。以银行制度创新为例，我国1998 年以后实施的金融改革方案就代表了一个修正了的渐进式的金融 制度变迁路径。 此方案的主要改进在于：（1）将国有商业银行中 的信贷存量进行剥离，单独成立资产管理公司，对存量政策性资产 进行技术处理，处理过程可采用商业性金融技术；（2）政策性资产 剥离后，国有商业银行必须进行股份化改革，以确保增量信贷资产 按纯商业性原则生成。此方案的实施要点在于政策性资产的剥离只 能是一次性的，而这一点的根本保证就是必须对国有商业银行的金 融产权进行清晰界定。从理论上看，符合渐进改革要求的商业性金 融替代过程应该具有帕累托改进的性质

31、，即在逐步增加商业性金融 比重的同时，又不能损害既有体制内既得利益者的利益，从而使金 融制度变迁的社会成本最小。我国理论界目前对上述方案成功可能 性的担心也主要该方案的主要缺陷是政策性金融的存续期限和规 模过大，给改革带来过高的成本，很难达到“帕累托改进”。从我 国现有的金融变迁过程看，渐进式的金融制度变迁明显存在“三重 三轻”倾向，即重增量，轻存量；重体制外，轻体制内；重金融组 织与金融工具，轻金融制度。为了减少创新与现存政治、经济秩序 和社会利益结构之间的摩擦，我们把创新的着眼点更多地放在外延 的扩展上，如增设一些新的机构，引进一些新的工具，开辟一些新 的市场，等等，而对一些势在必改的制度

32、层面的问题，因为难度大， 涉及面广，可能对现有制度框架和金融秩序形成较强的冲击力量， 则瞻前顾后，尽可能回避和拖延，不愿采取迅速的创新行动。特别 是当改革的措施、速度与政府利益和偏好发生矛盾时，政府甚至不 惜走回头路。我国既有金融制度的创新又是一种强制性变迁。强制性 制度变迁是制度供给的最主要表现形式，是通过政府命令和法律引 入的，是一种自上而下的过程。作为制度的强制性供给主体，国家 的选择始终影响着微观金融的成本和收益，因而影响到制度变迁的 形态和过程。设计制度的政府，尽管意识观念在逐渐增强，但在制 度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些 缺陷，使整个制度出现较多的弊病，

33、在实际执行中出现非均衡。在 我国市场经济体系没有建立之前，市场在经济金融方面发挥的作用 有限，市场主体还未完全形成，因此市场（即企业和个体）不可能 提供金融制度的供给，由于我国金融制度变迁需求主要来自政治需 求，是为政治经济改革服务的。我国到目前为止的金融制度的变迁 主要是顺应经济改革这一政治目标而产生的，是外力作用，而非内 部趋动；是被动变迁而非主动变迁，是政治需求而非市场需求。回 顾中国金融制度变迁的历史，无论是建国初期的改造民族金融业， 还是“大一统”的高度集中的金融制度以及至今方兴未艾的市场金 融制度的改革和深化，每一个发展阶段无不表现了政府强制性的制 度供给行为，较少反映了微观金融主

34、体的诱致性制度需求。从双层 银行体制的建立、金融机构的多元化到发展金融市场；从商业银行 的综合化经营到分业经营；从中国人民银行的统一监管到中央银 行、证监会、保监会“三足鼎立”的分业监管，等等，均采用了政 府供给主导型的强制性制度创新方式。这种方式虽然降低了制度创 新的时间成本和摩擦成本，但制度供给在很大程度上难以满足微观 主体的制度需求，也不一定能提高制度创新的效率。六、我国金融制度创新的需求和供给诺斯用古典经济学的方法对制度的供给与需求进行了分 析，当制度的供给与需求相一致时，达到制度均衡，这种制度均衡 的实现条件是制度供给者的边际收益等于边际成本，据此，诺斯提 出构建新制度的理想标准是使

35、新制度下个人收益率与社会收益率 相等或接近。在我国经济转轨时期，人民银行的货币政策的取向和 金融体系的货币供给在很大程度上左右经济增长的速度和质量，而 且还因为长时间积累的金融风险已成为影响经济和金融安全的最 大隐患。因此，我国金融面临增加货币供给支持经济增长、防范金 融风险确保金融安全、按市场化要求加快体制改革、提高中资金融 机构的国际竞争力等艰巨任务。再加上转轨时期新旧体制的摩擦碰 撞和面临金融全球化的新形势，我国金融运行中还存在诸如金融资 源配置中计划机制与市场机制、金融资源配置规模与实质部门贡献 偏离、金融机构扩张资产规模与缓解金融风险、直接融资与间接融 资、金融开放与金融分业经营之间

36、的结构性矛盾。因此从制度创新 需求的角度看，市场经济体制刚刚建立，旧体制还在很大程度上发 挥作用，这样一种体制本身就蕴含着多样化的制度创新需求。此外， 加入WTO要求现有的一些金融制度脱去原来的“外衣”，尽快与国 际惯例接轨，这也成了制度创新迫在眉睫要解决的课题。与金融制度创新需求相比，金融制度创新的供给则明显滞后和 不足。金融制度创新的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可 选择目标的知识基础。我国金融制度创新供给不足及其造成的危害 主要体现在：（1）产权制度供给不足。金融产权制度发育滞后导致 银行和企业关系的处理中长期处于混沌不清状态。结果企业低效率 运行大量占压银行信贷资金，导致商业银行

37、不良贷款膨胀，金融风 险不断积累。（2）信用制度供给不足。银行对居民的存款是硬约束， 到期必须还本付息，银行对贷款的企业是软约束，有到期无法偿还 贷款的风险。这样的存贷款制度非均衡导致银行和企业都存在“道 德风险”，即银行和企业都不承担责任，从而导致银行不良债权不 断增多，加大金融风险，导致国家经济不安全。（3）货币制度供给 不足。一方面，利率制度非均衡体现在利率制度无法发挥作用，利 率水平的确定总是优先考虑企业的承受能力，作为解决企业困难的 工具。过低的利率支出无法约束企业的过度资金需求，不能对资金 的使用者形成有效的压力，造成“敢借，敢用，敢不还”的局面， 导致银行呆账大量增加。另一方面，

38、汇率制度非均衡使汇率的决定、 变动和调节机制不健全，无法适应国际金融形势发展的需求。（4） 金融监管制度供给不足。建立在传统结算手段之上的监管制度不适 应金融日趋信息化和电子化的现状。内部监管制度非均衡是金融不 安全的重要因素，这种潜在的金融不安全因素一旦受到外界的冲 击，会迅速引起连锁反应，酿成经济不安全。（5）外债制度供给不 足。它会导致危机国家普遍存在外债规模过大，外债中长短期外债 比例不合理；缺乏企业对外借债制度，企业可以直接对外举债，而 政府无法规范，会造成外债失控；国家没有正确的外债战略，可能 造成国家大规模对外举债；国家实行无效的借贷规则，可能为本国 和外国银行提供无约束的买方贷

39、款。这三种制度非均衡使危机爆发 势在必行，只是时间问题。（6）金融组织制度供给不足。金融组织 制度的缺陷，一方面可能造成金融市场竞争机制不完善，或者缺乏 竞争，或者过度无序竞争。另一方面，组织不健全还将造成市场主 体相互摩擦、市场交易结构失衡、市场发育不完全，给投机资金造 成生存和活动的空间，金融投机引起货币贬值，国民财富流失，造 成国家经济不安全。按照制度经济学的观点，制度本身作为一种协调框架可以润滑 交易摩擦，金融交易行为能够顺利地实现，进而显著地降低交易成 本。其实，在各种类型的金融创新中，制度创新的收益最为丰厚。 这不仅因为制度创新决定着其他创新依托的制度环境，从而影响其 他创新的收益

40、，更因为制度创新可以发挥先进制度的激励功能，对 经济、金融起到有力的推动作用，从而自身获取较高收益。我国金 融制度创新的供求失衡难免会带来诸多负面效应：一是金融运行中 的深层次矛盾长期得不到解决，影响了金融的运行与发展；二是减 少了金融消费者的社会福利；三是导致金融创新的收益递减；四是 由于某些制度层面的创新迟迟未有进展，人们可能因此减谈对创新 的信心与热情，从而使创新失去广泛的社会支持。可见，金融制度 创新已成为金融创新的“瓶颈”；体现市场经济体制要求的新金融 制度，已经成为经济社会中的“稀缺资源”。因此加大金融制度创 新的密度和频率，应成为我们理智的、坚定不移的抉择。七、我国金融制度创新进

41、程中的应注意的问题1、明确金融制度创新的发展目标和思路过去我们由于缺少对金融制度创新的短期、中期和长期目标 的整体规划，金融制度创新没有层次感和整体感，往往是头痛医头， 脚痛医脚。一些过去曾被肯定和推崇的创新措施，反过来又被否定， 成了改革的对象。这种反复导致了创新过程的“内耗”，加大了创 新调整成本。为克服金融制度创新的盲目性和随意性，应制定金融 制度创新的发展目标并有条理地分阶段组织实施。当然，这种目标 不具有指令性，只是为金融制度创新勾画了一个大致发展轮廓和前 进方向，可根据影响和制约金融制度创新因素的变化以及在具体操 作中遇到的障碍适时适当地进行调整和修正。近期我国进行金融制度创新规范

42、我国金融发展的基本 思路至少应包括如下内容：（1）在金融组织创新方面，要建立完全 意义上的商业银行，允许银行所有制的多样化；要建立以股份制金 融机构为主体的金融组织体系；（2）在金融市场制度创新方面，要 进一步完善货币市场，规范和发展资本市场，促进货币市场与资本 市场的协调统一，健全金融市场结构，建立起全国统一、公平竞争、 规范有序、安全高效的金融市场体系；（3）在金融调控制度创新方 面，要确保中央银行的完全独立地位，不断提高货币政策制定的科 学性、前瞻性和信贷政策的指导性，积极推进利率市场化改革，完 善金融总量调控与结构调节相结合的调控机制，建立起以间接调控 为主的金融调控制度；（4）在金融

43、监管制度创新方面，；加强监管 体系建设，形成中央银行宏观监管、同业公会同向约束、金融机构 的自我监管相结合的三级监管体系，并逐步实现由机构性监管制度 向功能性金融监管制度过渡，另外，要构建一整套金融法规，并形 成一些开放性的金融危机处理机制；（5）在汇率制度创新方面，要 实现由钉住美元向钉住一揽子货币的固定汇率制度，此后逐步实现 人民币资本项目下自由兑换，积极培育人民币汇率的市场机制，为 将来实现人民币汇率的自由浮动做好准备。2、增强微观金融企业在金融制度创新地位和作 用我国的制度创新表现为政府供给主导型的强制性创新。政府是推动制度创新的决定性力量，左右着制度创新的方向、内容 和进度。几乎每一项重大制度创新措施的出台，都要借助于政府的 政治权力，都是政府意志和行为的产物。这种方式有着明显的缺陷， 如政府的制度供给与需求主体的需求产生错位，就会降低制度创新 供给的针对性与有效性；同时，由政府包办制度创新、也容易抑制 微观金融主体的创新积极性，使制度创新失去厚重的主体基础支 持。因此，应注意调动微观金融企业参与制度创新的积极性，发挥 它们在制度创新中的作用。微观金融企业还