中美气候合作脉络：共同但有区别的责任

1、内容目录 HYPERLINK l _TOC_250009 气候破冰，命运共同体概念重回共识 4 HYPERLINK l _TOC_250008 中美气候合作历史回顾 4 HYPERLINK l _TOC_250007 气候政策博弈，共识下仍存分歧 4 HYPERLINK l _TOC_250006 黄金时期：奥巴马开启绿色新政 5 HYPERLINK l _TOC_250005 “停滞”阶段：去气候化 8 HYPERLINK l _TOC_250004 从约翰克里访华看拜登政府气候态度 9 HYPERLINK l _TOC_250003 竞选期间：“气候与能源”议题下的政策 9 HYPERLI

2、NK l _TOC_250002 上任后：气候变化行政令下的政策 10 HYPERLINK l _TOC_250001 拜登政府内阁主张积极应对气候变化，寻求中美合作 10 HYPERLINK l _TOC_250000 风险提示 11图表目录图 1：美国为历史累计第一大二氧化碳排放国，中国为现第一大排放国 5图 2：巴黎协定前中美气候合作时间线 6图 3：煤炭消耗减少削弱气候政策阻力 7图 4：年度燃煤电厂增加、报废和建设，13 年后美国燃煤电厂大幅净减少 8图 5：2015 年后美国电力碳强度降低至 450gCO2/kWh 以下 8图 6：特朗普政府废除清洁电力计划、退出巴黎协定 9图 7

3、：拜登政府能源气候领域主要文件 10图 8：拜登政府内阁能源气候领域主张 11气候破冰，命运共同体概念重回共识气候变化领域的对话可能成为中美缓和的契机。2021 年 4 月 15-16 日，中国气候变化事务特使解振华与美国总统气候问题特使约翰克里就气候问题于上海举行会谈。这是拜登政府上台后，美方高级官员首次访问中国。会谈结束后，双方于 4 月 18 日发表了中美应对气候危机联合声明。在中美存在分歧的背景下，双方能够在气候问题上达成一致，足见双方对此问题的重视程度。从此次联合声明来看，18 年以来紧张的关系可能由于气候合作有所缓和，未来双方可能再度偏向于共同应对气候变化问题。摆脱“修昔底德陷阱”

4、，构建命运共同体。过去 20 年，中美关系经历从战略合作到摩擦的转变，但在疫情和气候方面，COVID-19 传播和碳溢出导致的负外部性特征，可能凝聚作为命运共同体的多方共识，推动抗疫与气候方面全球合作。中美气候合作历史回顾以中美气候合作历程来看，存在合作与停滞的反复，共识下存在分歧是核心原因。页岩气革命推动美国能源气候一体化，能源从负债转向资产，气候合作可能成为确保美国全球领导力的政策工具。气候政策博弈，共识下仍存分歧缺乏战略互信，合作中蕴含竞争。两国气候合作中同样蕴藏许多矛盾和竞争，缺乏战略互信使双方在国际谈判过程中立场不一致。美国认为以减排为主的应对气候变化措施，会损害美国经济和就业，削弱

5、美国的竞争力。“共同但有区别的责任”原则成为国际气候协议中的国际原则。1992 年达成的联合国气候变化框架公约中规定，各国在应对气候变化时应遵循“公平”和 “共同但有区别的责任和各自能力原则”。中美双方对“共同但有区别的责任”原则中“公平和公正”概念的不同解读。基于“公平和公正”两个一般性基本概念，实现“共同但有区别的责任”具有两种途径。Dellink 等（2009）后果论的伦理原则强调公正是行为和决策的结果，认为污染者具有行动责任，所有国家都有责任坚持一些普遍原则，忽视能力在履行中的考量。而非后果注意论强调“支付能力”原则，把“各自的能力”和责任放在同等地位。在“支付能力”逻辑下，富裕国家应

6、该为对抗气候变化支付更多，不管有无证据表明他们直接或间接造成了环境污染1。中方：坚守“公约”原则。美国等发达国家历史累计排放量巨大，目前大气 中约 80%的温室气体为发达国家历史排放，发展中国家是环境恶化的受害者。发达国家拥有全球高精尖技术，经济发展水平高，资金雄厚，更有能力应对 气候变化，应起到带头作用，对发展中国家在资金、技术能方面予以援助。1 Dellink R B , Dekker T , MD Elzen, et al. Sharing the burden of adaptation financing: Translating ethical principles into pr

7、actical policyJ. Netherlands Environmental Assessment Agency, 2008.美方：试图重构“共区”原则。认为全球气候治理需要所有排放主体的共同参与，不愿承担主要责任。在比较重要的资金问题上，未完全落实对发展中国家的必要支持。图 1：美国为历史累计第一大二氧化碳排放国，中国为现第一大排放国300,000二氧化碳排放量:美国(右)二氧化碳排放量:中国(右)二氧化碳排放量:美国:累计值二氧化碳排放量:中国:累计值12,000250,00010,000200,0008,000150,0006,000100,0004,00050,0002,000

8、196519681971197419771980198319861989199219951998200120042007201020132016201900资料来源：Wind，所黄金时期：奥巴马开启绿色新政奥巴马执政期间，气候议题常态化。中美于 1979 年建交，此后前三十年内两国在气候方面鲜有合作，相关领域的合作主要集中在能源、环保问题上。直到 2009年奥巴马任职美国总统，大力推行气候政策，自此迎来了中美气候合作的黄金时期。在此期间，气候问题上升为高级别、常态化的重要议题在两国交流中频繁出现。两国元首三度发表气候变化联合声明，为各国达成巴黎协定坚定信心。中美两国最高领导人分别于 2014

9、年 11 月、2015 年 9 月、2016 年 3 月共同发表了中美气候变化联合声明，宣布了两国各自 2020 年后应对气候变化行动，表明了气候雄心，引起了国内外的巨大反响。作为世界碳排放第一第二大国，中美 两国在此问题上展现出的领导力对巴黎气候谈判各国达成一致有重要的催化作用。图 2：巴黎协定前中美气候合作时间线时间事件说明1979年签署中美政府间科学技术合作协定中美在能源方面首次正式展开合作1985年签署中美化石能源技术开发与利用合作议定书1995年签署中美能源效率和可再生能源技术发展与利用合作议定书1997年签署中美能源和环境合作倡议书签署中美和平利用核技术合作协定、中美城市空气质量监

10、测项目合作重点集中在能源、环保领域，鲜少涉及气候问题1998年合作意向书2008年气候开始作为单独议题，逐渐引起双方重视中美两国元首达成加强两国应对气候变化领域合作的协定，并成立了中美气候变化工作组中美第四次战略经济对话签署了中美能源环境十年合作框架2002年1999年签署关于清洁大气和清洁能源技术合作的意向声明签署中美清洁能源联合研究中心合作议定书、中美两国政府宣布成立中美清洁能源联合研究中心首轮中美战略与经济对话，双方签署了中美清洁能源和气候变化合作 2009年谅解备忘录7月，双方草签关于加强能源、气候变化和环境合作的谅解备忘录9月，双方联合发起“中美低碳经济会议”2014年11月 签署中

11、美气候变化联合声明2015年9月 中美第一届气候智慧型/低碳城市峰会在洛杉矶召开同期双方再度发表了中美元首气候变化联合声明2016年3月 第三次中美元首气候变化联合声明2016年6月 第二届中美气候智慧型低碳城市峰会在北京开幕共同投入1500万美元作为中心的启动奥巴马任职美国总统期间资金，两国政府首次共同制订联合研究计划和共同出资支持产学研合作。中美在低碳经济合作方面的首次民间宣传交流活动中美气候合作的重要转折点，为巴黎协定顺利达成一致起了重要作用2016年11月 巴黎协定正式生效中美在其中起到重要作用资料来源：中国政府网，新华网，人民网，所中美两国在此阶段的气候合作迅速增多，国际趋势是重要影

12、响因素。自 1995年以来，一年一度召开的联合国气候大会使人们对气候的关注度逐渐上升。政府间气候变化专门委员会（IPCC）等国际组织反复强调气候变化是正在发生的事实，越来越多的人认识到温室气体的排放会对人类社会造成重大威胁。在应对气候问题上，欧盟一直走在世界前列，发挥着重要的领导作用，这对中美不断构成压力，二者不但是世界碳排放大国，并且在全球事务中具有特殊地位和广泛影响。对中美来说，气候变化问题作为一个全球性热点问题越来越不可回避。中国作为发展中国家，在经济、技术等各方面水平都有待提升，一直秉持和平主义，希望与发达国家寻求更多合作。在此背景之下，美国态度的转折是将两国气候合作推向高峰的关键驱动

13、。奥巴马政府气候能源理念的推出主要有民意推动，个人主张和能源结构变化等几方面。气候变化威胁美国民生和经济，推动民众对气候政策的认同。气候变化使美国的灾害性天气显著增多，根据 2013 年美国第三次国家气候评估草案：“有史以来最热的 12 个年份集中在过去的 15 年中，几十年来最严重的干旱、风暴等都在近几年发生。”异常炎热、干旱、不规律的降水等灾害现象频发，海平面上升和风暴也使美国海岸随时面临毁灭性危害。这不仅极大损害了国民健康，对美国的经济和国家安全也构成直接威胁。应对气候变化是奥巴马个人政策主张。应对气候变化一直是奥巴马最优先的政策议题之一，这与其个人环保理念高度相关。将特朗普任职时期对气

14、候问题的置之不理与之对比来看，国家领导人的个人执政风格，与整个国家的政策导向有紧密联系。奥巴马在其两届任期内一直全力推进气候变化议程，完善其在竞选时就开始描绘的绿色新政蓝图，他曾明确表示，要把气候变化作为他政治遗产的一个关键组成部分。在其推动下，美国改变了在国际气候变化谈判的立场。能源结构变化削弱气候政策阻力。一直以来煤和石油在美国能源结构中占主要地位，是美国许多地区的主要收入来源。奥巴马应对气候变化的这些举措损害了石油和煤炭等传统产业的利益，遭到了相关利益集团的反对和阻挠，一度使奥巴马提出的减排立法计划搁浅。但随着天然气的大规模开采利用，煤炭的绝对地位被逐渐替代，能源比例向清洁能源倾斜，加之

15、奥巴马推行的清洁交通与能效革命等政策均为美国减排积累了优势。国际能源趋势的变化，为奥巴马大力推行气候政策，寻求国际合作奠定了基础。煤电消费是温室气体的主要来源。奥巴马第二任期间积极推动总统气候变化行动计划，减少煤炭使用、推动能源结构变革和减排的协同效应。签署总统备忘录，对新建燃煤电厂进行限制，建成开工后不高于每兆瓦时排放 1000 磅（约合 454 千克）二氧化碳的水平。Units: Mt900800700600500consumption40030020010005,0004,0003,0002,0001,0000000002006,400production8006001,0002013年

16、6月，奥巴马推动总统气候变化行动计划,对新建以及现存发电厂设置更高碳排放标准。美国能源结构转型，削弱气候政策阻力。United States(Right axis)1,200Units: Mt9,0008,0007,0006,0005,0004,0003,0002,0001,000European UnionChinaOECDWorld图 3：煤炭消耗减少削弱气候政策阻力20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019资料来源：IEA，所图 4：年度燃煤电厂增加、报废和建设，13 年

17、后美国燃煤电厂大幅净减少资料来源：IEA图 5：2015 年后美国电力碳强度降低至 450gCO2/kWh 以下资料来源：IEA“停滞”阶段：去气候化“去气候化”政策逆行全球气候治理进程，中美气候合作陷入停滞。特朗普时期（2017-2020）发布实施的一系列举措调整了奥巴马时期的政策方向，打破了以往全球能源与气候治理领域建立的合作关系网。“去气候化”代表了美国在全球气候治理走向非对抗的、合作共赢新时期的倒退，对全球气候治理进程和气候投融资带来了消极影响。这一阶段，中国持续推动气候治理，中美两国对于气候治理截然不同的态度导致两国气候协作陷入停滞。废除清洁电力计划、退出巴黎协定。在国际合作方面，特

18、朗普政府采取孤立主义和单边主义,并未与其他国家进行气候合作。在政治、经济和社会环境因素的共同驱动下，特朗普政府采取了以复兴化石能源和核能为核心的国内能源产业政策和以加强能源独立的国际能源贸易政策，旨在降低生活成本、最大化利用美国资源。特朗普政府在能源方面的观点可归纳为：放松化石能源监管。放开化石能源的开采限制，以刺激传统能源行业发展，增加相关产业就业；实现能源独立。通过充分开发国内油气能源，实现能源独立；推翻奥巴马政府能源政策遗产。重启奥巴马时期暂停的美加“拱心石” XL 输油管道项目和北达科他输油管道项目。图 6：特朗普政府废除清洁电力计划、退出巴黎协定时间政策事件主要内容影响2017年3月

19、签署能源独立行政令美国环保署和内政部对奥巴马政府的气候治理政治遗产清洁电力计划进行审查，并可在必要时撤销该计划。距离美国国家自主贡献当中的2025年减排目标越来越远；可再生能源领域的就业可能会因为煤炭及传统化石能源领域就业的增加而停止增长甚至减少。2017年6月正式退出巴黎协定资料来源：新华网，所美国会遵照联合国规定程序退出巴黎协定，并寻求谈判“公平对待美国”的新气候协议；拒绝履行其向发展中国家提供气候资金支持和向绿色气候基金的注资。对全球气候治理合作产生消极影响，进入没有美国的 “全球气候治理3.0时代”。从约翰克里访华看拜登政府气候态度竞选期间：“气候与能源”议题下的政策拜登政府高度重视气

20、候问题。拜登将能源气候问题列入其任职后优先处理事项之一，其官方竞选网站显示，“气候与能源”议题为 13 项议题之首。该议题下，拜登政府从三个维度出发，建立了以清洁能源革命与环境正义计划为核心的的“拜登系列计划”，总体目标为：以绿色经济为主体，根据能源生产和消费结构以实现低碳化，促进产业结构升级，同时确保高质量就业机会增加。总原则：高度重视气候变化、能源消费结构、产业结构之间的传导效应，从维护国际竞争力优势的长期战略出发，掌握国际气候合作的主导权。打通气候、能源领域，强调能源气候政策一体化。拜登政府注重气候和能源结构之间的联动性，期望通过改善能源结构、实现产业升级应对气候变化。兼顾清洁能源和传统

21、能源。拜登政府兼顾清洁能源和传统能源，期望达到二者间的平衡。清洁能源方面，拜登政府积极倡导清洁能源产业的发展，加大清洁能源基础设施建设以及新能源产业相关投入、加快传统能源行业升级；传统能源方面，拜登承认化石燃料的重要性，在清洁能源转型阶段通过政策引导实现传统能源行业实现低碳转型。以能源改革提振经济并创造就业机会。根据建设现代化的可持续的基础设施与公平，拜登政府拟在基建、交通、能源等领域投入 2 万亿美元，通过重建美国基础设施和重振制造业提振经济。未来，在清洁能源未来的长期目标下，传统能源行业的清洁化改革以及新能源行业将提供数百万个就业机会，增加中产阶级数量，为经济增长提供储备。图 7：拜登政府

22、能源气候领域主要文件主题核心文件主要内容应对极端气候清洁能源革命与环境正义计划（Plan for Clean Energy Revolution and Environmental Justice）确保实现100的清洁能源经济，并在2050年前达到净零排放；与他国合作共同应对极端气候。建设现代化的可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划 在基建、交通、能源等领域增加 2 万亿美元投资以发展清洁能源维护环境正义（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructure and an Eqitable Clean Energy Future）确保环境正义和

23、公平经济机会计划（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity）应对未来的气候变化并确保投资领域增加就业机会，扩充中产阶级。坚持包容、赋权、全员参与；提高联邦政府环境正义，使所有政府部门的做法现代化。资料来源：拜登竞选网站（/climate-plan/），所上任后：气候变化行政令下的政策拜登上任后，签署了一系列气候变化行政令，做出对竞选期间承诺的兑现。行政令内容主要包括：恢复签订巴黎协定。拜登推翻特朗普气候政策“遗产”，让美国重返巴黎协定。设立白宫内部气候政策办公室与国家气候工作组。为提高能源气候

24、领域行政工作效率，在组织结构上确保决策效率，宣布设立白宫内部气候政策办公室（Climate Policy Office）和国家气候工作组（National Climate Task Force）。美国前国务卿约翰克里担任气候变化特别总统特使，麦卡锡和克里主持国家气候工作组。开展“气候外交”。美国将通过联合国、七国集团以及二十国集团等多边机制， “发挥领导作用，促进大幅提高全球气候目标，以应对气候挑战。”并且明确 “气候方面的考量应是美国外交政策和国家安全的一个基本要素”。设定目标：最迟于 2035 年实现电力部门“脱碳”、2030 年前保护美国 30%的土地和水域等。根据气候变化行政令，美国将在 2035 年实现清洁电力全覆盖，到 2035 年实现清洁汽车全覆盖，