重庆警院行政法与行政诉讼法法考辅导讲义第2章　行政组织与公务员

1、第2章行政组织与公务员第一节行政组织法概述行政组织法是行政法的基本制度，主要包括行政组织和公务员问题。一、行政组织法的概念行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。以行政职位为基本构成单位，可以组成不同规模、不同功能和不同形式的各种行政组织。行政组织的典型和主要形态是国家行政机关。根据行政诉讼法等立法规定，行政法学提出了行政主体范畴。行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。它的重要特征是以实施者的独立名义从事行政活动和承担相关法律责任。我国形成行政主体制度的原因：一是需要由具体的机构来行使行政职权和参加行政复议与

2、行政诉讼；二是出于行政效率和编制管理的需要，非政府组织可以依法成为行政职权的实施者。能够成为行政主体的包括行政机关和非政府组织，但是它们管理具体行政事务时需要有法律规定作为根据。虽然行政机关是最重要、最常见的行政主体，但是并非所有的行政机关都能成为行政主体。哪些行政机关能够成为行政主体，应当依据法律规定来确定。行政组织法是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度，可以分为行政组织(行政机关和非政府公共组织)和公务员两大部分。行政组织法的表现形式，一是规定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；二是规定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。目前关于行政组织和

3、人员的基本立法，是宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、国务院行政机关机构设置和编制管理条例和公务员法。行政机关组织法是行政组织法的重要组成部分。行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类：(1)中央行政机关和地方行政机关。它反映以行政区划为基础的国家行政整体与部分的关系。(2)一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人民政府，如国务院和地方各级人民政府；专门行政机关则是一级人民政府的职能部门，如国务院的各部委，地方政府的厅、局。(3)正式行政机关

4、和派出机关与派出机构。正式行政机关是由人民代表大会设立并独立行使职权的行政机关；派出机关与派出机构是正式行政机关的派出机关和机构，行使设立机关和相关立法赋予的职权。行政机关组织法的主要内容有：行政机关的性质和组成，行政机关的职责权限，行政机关的设置和编制管理，行政机关的决策制度和工作规则，行政机关之间的相互关系和监督机制。编制管理是行政机关设置行政机构的经常性管理活动。编制主要是指行政机构的人员定额和职位结构。我国的编制管理机关是国务院和地方县级以上人民政府的编制委员会。人民代表机关和行政机关作出行政机构的设立决定后，由人民政府的机构编制部门负责执行，下达编制指标。行政机关根据编制规定取得办公

5、经费和其他履行职务所必需的条件。二、行政组织法的基本原则这里的内容包括行政组织法基本原则和基本制度。行政组织法的基本原则是：(1)民主集中制原则。它是处理行政机关与其他国家机关、行政机关之间和行政机关与公务员相互关系的根本准则。(2)中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。(3)行政机关的组织建设，实行精简的原则。行政组织法的基本制度是：(1)行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度。中央人民政府实行总理负责制和部长主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长和镇长负责制。政府会议分为全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经

6、国务院全体会议或者国务院常务会议讨沦决定。县级以上地方各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。(2)行政机关和政府组成人员任期制，它们是关于行政机关更迭期限的基本制度。国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不超过两届。地方各级人民政府每届任期与本级人民代表大会每届任期相同。(3)民族区域自治制度，它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度。自治区、自治州和自治县的人民政府是该自治地方的自治机关之一，行使法律规定的民族自治权。(4)公务员制度，它是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。公务员的录用和任用遵循德才兼备

7、的用人标准和公开、平等、竞争和择优的原则。第二节中央国家行政机关一、国务院概述中央行政机关，是国务院和国务院所属各工作部门的总称。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。国务院的组织由法律规定。现行国务院组织法是1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。国务院的组成人员，是总理、副总理、国务委员，各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题，

8、须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院的职权，可以分为基本职权和专门职权。国务院的基本职权，由宪法第89条规定，其中包括发布决定、命令和行政法规，向全国人大提出议案，任免国家工作人员等职权；国务院的专门职权，由单行的法律和全国人大的决议根据需要规定。二、国务院机构的种类国务院行政机构，根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。宪法、国务院组织法和1997年国务院发布的国务院行政机构设置和编制管理条例，是目前关于国务院行政机构设置和编制管理的主要依据。除了行

9、政机构外，国务院还设有事业单位和特设机构。(一)国务院办公厅国务院办公厅，是协助国务院领导处理国务院日常工作的机构。依据国务院组织法的规定，国务院设立办公厅，由国务院秘书长领导。(二)国务院组成部门国务院组成部门，是国务院领导下主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院的基本行政管理职能。它包括各部、各委员会、中国人民银行和国家审计署。国务院组成部门的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定。在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。国务院组成部门实行部长、主任和署长、行长负责制。国务院

10、组成部门工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，国务院组成部门可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。(三)国务院直属机构和国务院办事机构国务院直属机构，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能。该类机构的设立、撤销和合并，根据工作需要和精简的原则，由国务院决定。国务院办事机构，是协助国务院总理办理专门事项的行政机构，不具有独立的行政管理职能。它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。(四)国务院组成部门管理的国家行政机构国务院组成部门管理的国家行政机构，是由国务院组成部门管理，主管特定业务

11、，行使行政管理职能的行政机构。它的设立、撤销和合并，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设机构。国务院组成部门主要通过对它所管理的国家行政机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理，并对国务院负责。(五)国务院议事协调机构国务院议事协调机构，是承担国务院行政机构重要业务工作组织协调任务的行政机构。它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院议事协调机构议定的事项，经过国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经过国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管

12、理措施。(六)国务院行政机构的职能调整和内设机构上述国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政管理机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。(七)国务院行政机构的编制管理

13、国务院行政机构的编制，是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。国务院行政机构的编制确定原则，实行依据职能配置和职位分类实行精简的原则。国务院行政机构编制的确定，在国务院行政机构设立时进行。编制方案的内容是：(1)机构人员定额和人员结构比例；(2)机构领导职数和司级内设机构领导职数。国务院行政机构编制的增加和减少，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政机构编制的监督检查，由国务院机构编制管理机关，对国务院行政机构的机构设置和编制执行情况行使监督检查权。国务院行政机构有义务每年向国务院机构编制管理机构提供其机构设置和编制管理情况的报告。第三节地方国家行政机关一、地

14、方国家行政机关概述地方国家行政机关，是指在一定行政区域内由该行政区人民代表机关产生的人民政府及其工作部门。地方国家行政机关的主要法律特征是：第一，在地域上是依据行政区划建立，而不是依据铁路路区、水运航区、送电电区或者其他行政行业区域设立；第二，在政治上由行政区域内的地方人民代表机关产生；第三，在行政体制上是中央人民政府领导下的下级地方行政机关。它与中央行政机关是下级与上级、局部与整体的关系。地方国家行政机关的性质是：第一，地方国家行政机关组织上的双重性。一方面，它是地方各级人民代表大会的执行机关。由地方各级人民代表机关产生，向其负责并报告工作，执行本地人民代表机关制定发布的法规和决议。另一方面

15、，它又是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，向上一级国家行政机关负责并报告工作。第二，地方国家行政机关活动内容的执行性。我国实行单一制国家结构，地方国家行政机关有义务实施国家法律、行政法规和国务院决定、命令。地方国家行政机关的分类，有普通地方国家行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区行政机关。普通地方国家行政机关，是指除民族自治地方和特别行政区以外的，按照行政区划由当地各级人民代表机关产生的地方行政机关。即指省、直辖市、市(设区的和不设区的)、县、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府及其工作部门。民族自治地方的行政机关，是由民族自治地方人民代表机关产生的地方行政机关，在性质上它既是民

16、族自治地方人民代表大会的执行机关和行使民族自治权的民族自治机关，又是国家的一级地方行政机关，服从上级国家行政机关和国务院的领导。民族自治地方有三级，即自治区、自治州和自治县。特别行政区实行不同于我国其他地方的政治制度，因此这里不再讨论特别行政区行政机关的问题。二、地方国家行政机关的组成和职责权限省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。地方各级人民代表大会选举省长、副省长，自治区主

17、席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长。在本级人大闭会期间，人大常委会可以决定上述副职行政首长的任免，并根据省长、自治区主席、市长、州长、县长和区长的提名，决定本级人民政府秘书长、局长、厅长、主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。民族自治地方人民政府的行政首长由实行区域自治的民族公民担任。地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。即省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等职能部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。自治州、县、自治县、

18、市、市辖区人民政府的局、科等职能部门的设立、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。同时，县级以上地方人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。县级以上普通地方人民政府的工作部门主要有：经济计划、科学、体育、计划生育、财政、公安、民政、司法、监察、文化、卫生、工业、农业、林业、交通、外贸、教育、广播电视等委员会、厅、局(科)。各地方政府根据本地区行政管理的实际需要，按照有关程序设立其他必要的行政机构。地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简，权责一致，决策和执行相协调；职责相同或者相近的，

19、原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当通过协商解决，并报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当通过程序报本级人民政府决定。地方各级人民政府应当严格控制议事协调机构的设立，所设立的议事协调机构不能单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担；并根据工作需要和精干的原则以及程序设立必要的内设机构。地方各级人民政府行政机构的缩制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定，地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。其中，行政编制总额由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机

20、关审核后，报国务院批准。地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。省、自治区、直辖市人民政府的各工作部门接受本级人民政府的统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受

21、国务院主管部门的业务指导或者领导；自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的各工作部门受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。普通地方各级人民政府的职权，分为基本职权和专门职权。前者由宪法和地方组织法规定，特别是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第5961条的规定；后者由单行法律法规根据需要规定。民族自治地方行政机关享有民族自治权。按照宪法和民族区域自治法，民族自治地方的自治权主要表现于：(1)管理地方财政的自治权：(2)管理本地区教育、科学、文化、卫生等行政事务的自治权；(3)经国务院批准，依法组织维护本地方社会治安公安部队的职

22、权。三、地方国家行政机关的派出机关和派出机构派出机关是由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。派出机构是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第68条的规定，派出机关有三类：第一是省、自治区人民政府设立的派出机关(行政公署)，设立的主要条件是在必要的时候和经国务院批准；第二是县、自治县的人民政府设立的区公所，设立的主要条件是在必要的时候和经省、自治区、直辖市的人民政府批准；第三是市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处，设

23、立的主要条件是经上一级人民政府批准。派出机构，主要是根据部门行政法的规定设立并赋予行政职权。部门行政法根据有关行政领域的具体情况对派出机构的设置和职权作出规定，例如，治安管理处罚法对公安派出所职权的规定。因为部门行政法的相关规定比较繁多和分散，这里就不作详细讨论。第四节实施行政职能的非政府组织由于行政改革和提高行政效率的需要，一些非政府组织被赋予实施行政管理的职权。按照其权力的来源，大致可以分为两类：根据法律、法规规定获得行政管理权限的，称为法律、法规授权的组织；根据行政机关的委托获得行政管理权限的，称为行政机关委托的组织。对此较早作出规定的，是1989年公布的行政诉讼法第25条关于行政诉讼被

24、告的规定，后来又出现在1996年公布的行政处罚法关于行政处罚实施机关的规定、1999年公布的行政复议法关于被申请人的规定和其他法律法规中。一、法律、法规授权的组织我国行政法上法律、法规授权的组织，是指根据法律、法规的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。例如，行政诉讼法第25条规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。1990年公布的铁路法第3条规定：国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。行政处罚法第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政复议法第1

25、5条规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。对非政府组织的授权主要由单行法律、法规根据具体情形规定，授予权力的内容和行使条件也各不相同。如果授权法律、法规失效，有关组织的行政管理权限也就不再存在。例如，早先公布的价格管理条例曾经规定授权物价监督检查所进行价格监督检查和对价格违法行为进行行政处罚的职权，后来公布的价格法不再有这样的授权规定，上述授权也就不再存在。法律、法规授权组织的种类，常见的是国有事业单位和企业单位。事业单位大致上有两类：一类是执行国家行政管理职能的事业单位，如国家银行业监督管理委员会、

26、国家保险业监督管理委员会和国家证券监督管理委员会；另一类是为履行公共服务职能的事业单位，它们是为了社会公益目的，由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动提供社会服务的公共组织。这两类事业单位由相关国家立法授权实施行政职能。例如，1980年全国人大常委会公布的学位条例第8条第1款规定，学士学位，由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。企业单位是以营利为目的从事生产经营活动的经济组织。国有的公用企业、金融企业和全国性总公司往往成为法律、法规授权的对象。公用企业包括邮电、铁路运输、煤气公司和自来水公司等，它们也

27、会被国家立法授权实施一部分行政职能。二、行政机关委托的组织行政机关委托的组织，是以委托机关的名义在委托事项范围内从事行政管理活动的非政府组织。这类组织不能以自己的名义实施行政管理和对外承担法律后果。较早对此作出规定的是1989年公布的行政诉讼法，该法第2条规定，由行政机关委托的组织所做的具体行政行为，委托的行政机关是被告。后来于1996年公布的行政处罚法对此有比较多的规定。以下以行政处罚法第18、19条的规定为例，对行政处罚领域中行政机关委托的组织制度做一框架性分析。1、行政机关的权利义务。在委托行政职权问题上，行政机关有以下一些义务：(1)应当以法律、法规和规章的规定为依据；(2)在行政机关

28、的法定权限以内；(3)委托符合法定条件的组织，不得委托法定条件以外的其他组织或者个人；(4)对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督；(5)对受委托的组织的行为后果承担法律责任。2、受委托组织的条件。受委托组织必须具备以下条件：(1)依法成立的管理公共事务的事业组织；(2)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。3、受委托组织的权利义务。有关组织在根据行政机关委托进行行政处罚时，有以下权利义务：(1)只能在委托范围内实施行政处罚；(2)以委托行政机关的名义进行行政处罚；(3)不得再委托其他任

29、何组织或者个人实施行政处罚。第五节公务员2006年1月起施行的中华人民共和国公务员法是新中国成立以来由最高国家立法机关制定公布的第一部公职人员基本法，是我国公职人员制度的基本法律依据。我国公民的担任公职权、公职人员履行公职的保障权和退出公职的公民权将得到系统的法律保护，公民在取得公职、担任公职和退出公职过程中的义务得到明确的法律界定。上述公职人员包括法官、检察官。参照公务员法进行管理的公共事业单位中除工勤人员以外的工作人员权利也因此得到更为严格的保护。一、公务员制度的概念和基本原则公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、有国家财政负担工资福利的工作人员。这一定义的根据是2006年1月起施行

30、的公务员法，该法规定的公务员范围大于国务院1993年国家公务员暂行条例规定的公务员。凡符合该定义三要素的人员都属于我国公务员的范围，不限于国家机构和行政机关的工作人员，因此我国的公务员大体相当于公职人员的总称。法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。从法律上说，公务员制度是调整公职关系的法律规范的总和。公职关系是指基于担任公职而产生的公职人员同公务员管理部门之间的权利义务关系。由于公务员的范围广泛，涉及不同种类国家机关工作人员相关法律的适用问题。公务员法是国家管理公职人员的基本法。根据公务员法的规定，对公务员中的领导成员的产生、任免

31、、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的法律优先适用。我国公务员制度以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则。这些方面决定了我国公务员制度的特有性质。公务员的管理受一系列必须坚持的基本原则的支配。第一，公务员的管理实行公开、平等、竞争和择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行；第二，公务员的管理坚持监督约束与鼓励保障并重的原则；第三，公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。公开、平等、竞争和择优原则是公务员管理区别于计划经济条件下干部管理的重要标志，

32、它在公务员录用制度中有比较鲜明的体现。公开，是指公务员的录用应当向社会公开，使更多的人才能够有机会了解并参加公务员录用的竞争，也使录用公务员的工作受到广泛监督。公开的内容至少应当包括录用的资格条件、录用的程序和结果。平等，是指符合条件的人员享有平等的权利获得竞争机会，不受公开公布的资格条件以外因素的影响。竞争，是指公务员的录用方式必须具有竞争性质和竞争程序，不得使用非竞争方式。择优，是指在录用目的和录用结果上，把参加竞争中最符合录用条件的优秀人才吸收到公务员行列中来。二、公务员的基本权利义务公务员的基本权利义务，是公务员普遍和根本的法律义务和权利，是形成公务员与国家之间公职法律关系的基础，是公

33、务员在法律地位上区别于普通公民的主要标志，是国家和社会监督和评价公务员的主要依据。在基本义务方面，公务员应当履行以下义务：(1)模范遵守宪法和法律；(2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；(3)全心全意为人民服务，接受人民监督；(4)维护国家的安全、荣誉和利益；(5)忠于职守、勤勉尽责、服从和执行上级依法作出的决定和命令；(6)保守国家秘密和工作秘密；(7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；(8)清正廉洁，公道正派；(9)法律规定的其他义务。在基本权利方面，公务员享有以下权利：(1)执行公务权，获得履行职责所必须的工作条件；(2)身份保障权，非因法定事由和非经法定程序

34、不被免职、降职、辞退或者处分，公务员的身份和职务受法律保障；(3)工资福利权，获得工资报酬和享受福利、保险待遇；(4)参加培训权，参加政治理论和业务知识的培训，以适应工作的需要；(5)批评建议权，对机关工作和领导人员提出批评和建议；(6)申诉控告权，对有关处分和处理决定提出申诉，对有关机关和负责人滥用职权和其他违法行为提出控告；(7)辞职申请权，可以出于个人原因提出不再继续担任公务员；(8)法律规定的其他权利。三、对公务员的基本管理制度对公务员的基本管理制度，总起来说是关于公务员职务的取得、履行和退出诸管理环节以及为公务员提供物质和权益保障的制度。(一)职位分类、职务和级别职位分类是进行职位设

35、置，确定职位职责和任职资格条件的人事管理活动。职位分类是以工作职位需要确定人员任用的人事管理制度，是对公务员进行管理的基础。职位分类包括三个环节：(1)进行职位设置。各机关依照确定的职能、规格、编制限额以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位。(2)确定职位的职责，这是职位分类的工作重心。规定特定行政职位必须要完成的任务、要达到的目标和责任。(3)确定每个职位的任职资格条件，即规定能够完成职位职责的资格和条件。增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定。我国公务员职位目前主要有三个类别：综合管理类、专业技术类和行政执法类。国务院根据公务员法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设

36、其他职位类别；国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员的职务对应相应的级别；公务员的级别根据所任职务及其才德表现、工作实绩和资历确定。国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级别；公务员的工资及其他待遇依据公务员的职务与级别确定。(二)公职的取得公职的取得是关于公务员录用和任用的制度。1、公务员的录用。录用公务员是根据法定程序和方法，将符合条件的人员吸收为公务员的制度。录用制度适用于初次进入行政机关，担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。录用的主要方式是考试和考核。录用采取公开考试、严格考核、平等竞争和择优录取的办法。录用公务员的条

37、件，分为机关职位条件和报考资格条件。机关职位条件是指在录用机关的编制限额以内和具有相应职务空缺。这一条件禁止有关机关在编制管理和职位管理以外进行公务员招考活动。报考资格条件分为法定资格条件和机关拟定资格条件。法律规定公民担任国家公职的基本条件，包括具有中华人民共和国国籍、年满18周岁、拥护中华人民共和国宪法、具有良好的品行、具有正常履行职责的身体条件、具有符合职位要求的文化程度和工作能力和法律规定的其他条件。机关拟定资格条件是省级以上公务员主管部门规定根据拟任职位要求规定的资格条件。报考资格条件说明，担任我国国家公职是我国公民特有的法律权利，只有符合法定和机关拟定条件的公民才具有报考和担任国家

38、公职的资格。公务员录用程序是选拔和确定报考人是否符合录用条件的法定过程。录用程序的主要内容是：发布招考公告、对报考人员进行资格审查；对审查合格的进行录用考试，录用考试采取笔试和面试的方式进行；根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检；根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。公示期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。新录用的公务员试用期为1年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。2、公务员的任免。任免公务员是关于任用或者免除公务员职务的制度。公

39、务员任职实行选任制、委任制和聘任制。选任制公务员，在选举结果生效时即任当选职务。任期届满不再连任，或者任期内辞职、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止；委任制公务员，遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务；聘任制公务员，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位辅助性实行聘任制。机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。机关与所聘公务员之间应当通过订立聘任合同确定双方的权利义务，机关根据公务员法和聘任合同对所聘公务员进行管理。确定初任法官、

40、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。(三)公职的履行公务员履行公职期间的管理制度主要有考核、奖励、惩戒、职务任免和职务升降、培训、交流与回避等。职务任免上面已经提到，这里不再讨论。1、考核。它是对公务员履行职务情况进行考察核查并且作出评价的活动。主要事项有考核的作用、考核的内容、考核的程序等。考核的作用，是为公务员调整职务、级别和工资以及公务员奖励、培训、辞退提供依据。考核的内容，有德、能、勤、绩四个方面。其中重点是考核工作业绩。考核分为平时考核与定期考核，定期考核以平时考核为基础。考核的程序，对非领导成员的公务员的定期考核采取年度考核的方式，先

41、由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导人员在听取群众意见后提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。2、奖励。是对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体的褒奖和鼓励。主要事项有奖励原则、奖励种类和奖励程序和撤销奖励。奖励的原则，是精神鼓励与物质鼓励相结合，以精神奖励为主的原则。奖励的种类，是嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功，授予荣誉称号；给予奖励公务员或者公务员集体奖励，按照规定的权

42、限和程序决定或者审批。公务员或者公务员集体有以下情形之一的应当撤销奖励：弄虚作假，骗取奖励的；申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的；法律法规规定应当撤销奖励的其他情形。3、惩戒。是指对违反法律和纪律应当承担纪律责任的公务员所给予的处分。除了刑事处罚以外，处分是保障公务纪律、维护国家公共管理秩序和限制剥夺公务员权利的最重要手段。公务员法的颁布实施，替代了自1957年以来长期适用的经过全国人大常委会批准国务院公布的国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定，极大地推进了公务员处分法治化程序化进程。(1)处分的种类和程序。处分的种类：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。处分程序，是由处分

43、决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。(2)处分的合法要件和处分的适用。处分决定的合法要件，是事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、程序合法、手续完备。对违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政处分。公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。(3)禁止性纪律和反对上级错误权。公务员法

44、第53条规定了禁止公务员从事的15项行为，对公务员个人的违法意愿表达行为和其他不符合公职要求的行为进行了严格禁止，违反者将受到纪律处分。反对上级错误权包括公务员对错误决定命令的建议权和执行明显违法决定命令的法律责任。公务员在执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行情况明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。(4)行政机关公务员处分。2007年由国务院颁布的行政机关公务员处分条例，对行政机关公务员的处分作出

45、更为具体、详细的规定。 第一，对行政机关公务员处分的设定。一是只有法律、法规、规章以及国务院决定有权设定行政机关公务员处分事项，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。二是行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照行政机关公务员处分条例给予处分。三是法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员处分有规定的，依照该法律、行政法规、国务院决定的规定执行；法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员应当受到处分的违法违纪行为作了规定，但是未对处分幅度作规定的，适用行政机关公务员处分条例第三章与其最相类似的条款有关处分幅度的规定。四是地方性法规、

46、部门规章、地方政府规章可以补充规定行政机关公务员处分条例第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。 第二，行政机关公务员处分的适用。除公务员法的要求外，行政机关公务员处分条例还对合并处分、从重处分、从轻处分、减轻处分和免予处分等适用问题作出了规定。行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。行政机

47、关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过48个月。遇有行政机关公务员在2人以上的共同违法违纪行为中起主要作用，隐匿、伪造、销毁证据，串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料，包庇同案人员和法律、法规、规章规定的其他从重情节这些情形之一的。应当对行政机关公务员从重处分。相反，遇有行政机关公务员主动交代违法违纪行为，主动采取措施并有效避免或者挽回损失，检举他人重大违法违纪行为且情况属实这些情形之一的。应当对行政机关公务员从轻处分。同时，遇有行政机关公务员主动交代违法违纪行为。并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分；行政机关公

48、务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。 第三，行政机关公务员违法违纪行为及其适用的处分。行政机关公务员处分条例第三章规定了行政机关公务员具体违法违纪行为的法律特征和形态，并规定了从事这些行为受到的处分种类和幅度。 第四，行政机关公务员处分的权限。对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关承担，处分的权限根据管理权限确定。具体为：一是对经全国人大及其常委会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由国务院向全国人大提出罢免建议，或者向全国人大常委会提出免职建议。罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。二是对经地方各级人大及其常委

49、会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给于处分，由上一级人民政府决定。拟给予经县级以上地方人大及其常委会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以向同级人大常委会提出撤销职务的建议。拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。罢免或者撤销职务前，上级人民政府可以冼定暂停其履行职务；遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其作出撤职或者开除的处分，同时报告同级人大常委会，并通报下级人大常委会。三是对地

50、方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人大常委会提出免职建议。免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。 此外，行政机关公务员处分条例还对处分的程序，尤其是任免机关办理处分的程序，以及对处分不服提出申诉等事项作出了规定。4、职务升降。它指公务员职务的晋升和降低。职务晋升是对公务员职务的向上调整。公务员职务晋升的标准，是具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务的程序，应当按照公务员法第44条的规定进行，并且应当实行任职前公示制度和任职适用期制度。降职是公务员职务的向下调整。降职的条件，是在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。5、培训。培训是使公务员适应工作职责和素质需要的培养训练制度，公务员培训情况和学习成绩是公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一，参加培训是公务员的基本权利之一。国家采取分级分类的公务员培训措施，包括公务员初任培训、任职培训、专业培训和在职培训等。6、职务交流和回避。(1)