祁阳农村宅基地管理调研报告

1、祁阳县农村宅基地管理调研报告农村宅基地具有生活和生产双重功能，农村宅基地问题，面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一。特别是近几年来，党的一系列惠农政策的出台，农民收入逐步增长，生活水平不断提高，新农村建设步伐加快， 居住条件明显改善。但是，农村宅基地普遍存在着不批就建，少批多建，乱占滥用的现象， 严重影响了社会主义新农村建设的进程。按照学校安排，我今年4月份，涪溪街道办事处唐家岭村、龚家坪镇龚家坪村、黄梅村等10多个村，逐户走访调查，发现 15%的农户拥有一户多宅，超面积建房户高达 95%; 土地权属纠纷达 6%,我县农村宅基地是城镇建设用

2、地规 模白1 12.7倍。究竟农村宅基地管理中存在哪些问题？如何改革和完善宅基地管理制度，才 能更好地保障农民的宅基地使用权？针对以上问题我对部分乡镇、村进行实地调研。一、存在的主要问题1、宅基地管理法律缺乏系统性。我国土地管理法及相关法律法规，已经确立了宅基地 集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权利登记、不得流转等基本制度， 为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。然而，农村宅基地的管理，只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接， 宅基地管理还需不断规范。2、农村宅基地建设布局零乱，缺乏规划引导。第二轮土地利用总体规划基本上没

3、有预留新 的宅基地规划点，没有为发展预留空间，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求，致使新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接。长期以来，对农村规划投入少，农村规划进展缓慢。农村村庄建设规划编制由于缺乏村镇规划和控制性详细规划，从而在一定程度上阻碍了新农村建设，农民住宅处于低水平重复建设之中，出现“只见新居，不见新貌”的现象。我县农村宅基地总体以自然村落为主，布局星星点点，杂乱分散，10户以下的自然村分布普遍，占地面积大。3、农村“一户一宅”制度难以贯彻落实。宅基地带有福利性，尽管对农民宅基地有具体规定，但由于历史遗留问题多、 基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无

4、偿、无期限的使用制度，很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重， 普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。4、宅基地转让受限制，农村出现大量闲置宅基地、闲置住房。农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律法规规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。除了本行政村内相邻户间的调剂和父母与子女间因分家立户经批准后由 村委重新安排而发生的流转外，没有其他形式的流转。 由于宅基地的不可交易性，部分农民进城后，农村的房子都闲置着 ；还有的农民工打工赚钱后

5、，在城市里买房的同时，又在农村 修建新房，舍弃老宅基地，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房。5、农村宅基地违法案件频繁发生，查处难、执行难。部分农民随意建设，想建就建，由于 乡（镇）基层国土资源管理人员少，很难实施有效监管，对这些违法案件的查处在现实中很难 执行。加上国土资源管理部门只有查处权又没有强制执行权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，具体执行起来也很困难。6、宅基地管理薄弱，管理方式落后。基层国土资源所机构改革不到位，宅基地管理仍然停 留在上世纪80年代，程序复杂，效率低下。7、完善宅基地功能的同时，耕地破坏严重。由于人口增长较快，大部分村民追求独

6、立自主、 功能设施齐全的宅基地， 在他们眼中，在耕地上建房既经济有便宜便利，特别是近年来，为了方便生产生活，家家户户修公路，都从自家的责任山、 责任田中修建，面积占到土地总面积的0.7%,致使大量耕地破坏。8、迷信重，纠纷多。农民建房是件大事，喜事，对农民来说一生也就发生一两次，因而格 外慎重。有的农民建房崇信封建迷信，看风水，截别人地脉，就因采光、通风、引发宅基地 纠纷。有的农民建房时挤占县、乡、村道路，毁坏沟渠，影响农业灌溉和村民日常出行及交 通车辆行驶引发诸多矛盾，给农村稳定带来不安定因素。9、基层国土资源所力量薄弱。基层国土人员担负着辖区村民建房用地、耕地保护、地质灾害巡查监测、矿产资

7、源管理、土地利用动态巡查等，任务极重，且每个国土资源所最多4人，最少只有2人，每个基层国土工作人员要管理100多平方公里，是测量靠尺子，走路靠两条腿，缺乏科技手段，管理难度极大。10、土地“私有化”思想严重。大多数农村群众对国家法律法规在认识上存在一些偏差，认 为上级批准给自己的以及祖上遗留的宅基地，都属于自己私有的；有的农村在批准新宅基地之后，没有及时收回旧宅基地， 造成部分宅基地滞留在个别农村群众手中；还有的土地因工程实施征用了，还认为是自己的。11、土地征收难。在公益事业面前，大多数农村群众思想好、觉悟高，对村公益事业给予积 极支持与配合。然而，也有一些村民显得比较斤斤计较，甚至新农村电

8、网改造工程，需要占用村民宅基地、挖个洞栽电线杆，同样需要钱，否则，事情就办不成。12、处理新旧宅基地缺问题少有效办法。不少宅基地都是由祖上传下来的，因继承就拥有了二处宅基地上的房子，又不能收回。还有不少农民工，有了钱就地买房在城里安家，农村的房子和宅基地如何处理问题，均无明确的立法规定。二、问题产生的主要原因1、思想意识落后。在农村，不少农民群众土地基本国策意识淡薄，思想上存在一些错误的 观念和不良的倾向， 有些村民信奉风水迷信， 随意改变建房地点或规定朝向，不在规划范围内选址，不尊重科学布局。2、农民对惠农政策在认识上产生误区。农村税费改革取消了对农民建自用住宅的收费，于是农村村民片面理解农

9、村税费改革的政策，认为无论在何种情况下，只需要5元钱的工本费。造成抢占好地、耕地建房成风，对土地的重要性、 耕地减少的危险性认识不足或根本没有认 识，助长了滥占乱用耕地现象禁而不止。尤其是近几年在减轻农民负担的大环境下，进一步助长了农民滥占土地乱建住房，农民建房用地处于无序状态， 农民违法占用耕地的现象十分普遍。3、立法本意与管理现实出现偏差。中华人民共和国土地管理法规定：农村村民一户只 能拥有一处宅基地， 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件，对“一户一基”可以有不同的理解。使农民建房立户“一户一基”的 原则被曲解。立法本意认为：祖孙三代、父子两代

10、构成传统的“户”，忽视了在农民收入提 高后，或在经济利益驱动下的新立户现象。 年满18岁的单身公民能否立户 ？没有明确的规定。 无论每户人数多寡，农村村民子女年满18周岁便可以分家立户，新建住房，占用宅基地，造成了土地资源的浪费，“一户一基”政策在实践中与立法初衷发生了背离。另外，对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，光靠行政手段，没有经济措施，难以操作到位，效果也不理想。4、基层力量不足，非法占地发现难。基层国土所是国土资源管理的前沿阵地，承担着大量 的事务性工作，基层人员不够，已成为农村土地管理不理想，非法占地发现难的一个重要原因。5

11、、村级管理不力，非法占地建房制止难。税改后农村村级组织工作量少了，靠批地送点人 情，联络干群关系，造成村级组织主观上不愿管，害怕管得过多得罪群众，影响换届选举拉 选票，在管理上睁一只眼闭一只眼。6、鼓励农民建房使用荒地不切合农村实际。农村已在对条件恶劣的农户实施搬迁，在交通 不便，信息不灵，水源有限的荒地上建住宅， 这一政策与社会主义新农村建设是不相适应的。 同时，农民以耕种农田为生， 为方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在离承包地太 远的地方，大多数农民新建住房极难做到不占耕地。特别是在现行无偿使用宅基地的政策下，谁还愿去开荒地来建房 ？其地基开挖成本就是一笔不小的支出。因而，鼓励农民

12、使用荒地建 房得到的响应甚少，是一种不切实际的要求和规定。7、法律措施不力，非法占地建房查处难。根据土地管理法规定，对农村居民非法占用 土地建住宅的，国土资源部门可以责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋；对违法占地建筑责令停止仍续建的，有权制止。但在实际执法中，对发现在建的 非法占地建筑，责令停工仍继续施工的，如何行使制止权没有明文规定，难以操作。对已建成的违法占地建筑，国土部门自身没有强制拆除权，只能依照法定程序申请强制执行。因农村宅基地涉农政策敏感性， 导致相关单位不愿意配合，使得行政处罚成为一纸空文。农民建房监管实际上已处于有法难依，执法难严的被动境地。8、报批程序

13、繁琐，报批难。农民建房需要进行申请公示、乡镇审核和县政府批准。占用农 用地的还需到市（州）办理农用地转用审批手续，并落实占补平衡，加上占补落实难，少则 半年，多则一年以上，而多数建房户用地心切，很多农户索性不报批先占用。这一问题已成 为农村个人建房用地管理的一大症结问题。三、加强农村宅基地利用和管理的对策与建议近几年来，国务院和国土资源部高度重视农村宅基地管理工作，先后出台了一系列的文件和政策。2008年，国务院出台的关于促进节约集约用地的通知中就有关于农村宅基地管 理相关内容，要求各地政府对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的给 予奖励或补助。同年，国土资源部又出台关于进一步

14、加快宅基地使用权登记发证工作的通 知（国土资发2008146号），对农村宅基地发证政策做出了具体规定。今年，国土资 源部、财政部、农业部再次联合下发关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知，要求力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个所有权的集体经济 组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。通知明确要求，凡是到2012年底未按时完成工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项。由此可见，从中央到地方，都在不断探索农村宅基地管理的新方法、新路子。针对巴东全县当前宅基地管理存在的突出问题，笔者认为应从以下个方面着手加强农村个人建房用地管理： 1、加大宣传

15、力度，严格依法行政。加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度，形成集约 节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地意识。针对村干部对土地政策法规了解不 多的实际情况，对村委会主要干部进行轮训，使村级干部系统掌握农村宅基地、和耕地保护等方面的法律规定， 提高依法保护、开发和利用土地资源意识；针对农民群众文化特点，开 展形式多样的宣传，让土地法律法规家喻户晓，进而提高村民遵守土地法律法规的自觉性， 真正使村民依法建房用地意识深入人心。要切实加强国土资源管理队伍建设，进一步健全土地执法动态巡查制度， 发挥村级土地监管员的作用，及时发现和制止土地违法行为。对乱占与滥用耕地建房等违法行为，国土、建设、法

16、院等部门密切配合，形成执法合力，坚决依法 查处。2、加快宅基地使用权登记发证工作，建立数据库，确保农民合法使用的宅基地全部如期发 证到户。摸清各类用地面积底数是开展农村宅基地集中治理的基础。认真贯彻落实国土资发2008146号“关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知”要求，由政府统一组 织，制订调查方案，有计划、有步骤地开展调查，集中力量，对本辖区现有农村宅基地进行 全面调查，摸清辖区的住宅用地、生产性用地、经营性用地、服务性用地等数量，以及一户 一宅，一户多宅，空闲房屋，出租转让住宅和违法用地、批少用多、批甲占乙等现状，及时 掌握动态信息，建立数据库和完善的档案、台帐，实行信息化管理。

17、3、强化规划管理。加强对农民宅基地的管理，强化实施规划的措施，特别对用地规模、布 局、用地标准，严格按规定控制的范围实施。因地制宜，制订科学合理村庄发展规划。要科 学合理利用土地，首先要从实际出发， 因地制宜，制订和编订与本村相适应的村庄发展规划 和用地规划。这也是合理用地的前提和基础。其次，要严格按照规划进行操作，避免乱圈乱建，造成土地资源的浪费。4、强化监督，加大违法用地查处力度。对一些违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立 即查处，做到严格执法，依法办事，该罚的就罚，该拆的依法拆除，加大处罚力度，这对于 规范农村建房是一项必要的措施。5、加强对农民建房的政策引导。按照“合理布局，集约用地

18、”的原则，因地制宜，鼓励村 居建设高层住宅，在土地和建设审批上，争取最大限度地减免有关费用，降低工程造价，避免失地农民无钱买房或买房致贫的现象。对一户多宅的，出台具体的政策，予以相应处理。妥善处理好历史遗留问题，对已形成的违法占地，所建房屋符合规划的，按照有关规定，依法补办手续。不符合规划的，制定切实可行的处罚办法，依法进行处理。对于私自转让已成事实的，研究制订处理办法。 6、加强对农村宅基地管理工作的扶持力度。要统筹协调各部门和镇（乡、彳t道）的力量，合理统筹资金，按照新农村建设的要求积极推进农村宅基地管理工作。7、改革农村村民建房用地指标以户为单位的核定方式，实行按人均用地指标来确定每户用

19、 地面积和有偿使用的政策。 为遏制土地浪费，对每户占地指标，应按人均占用宅基地的多少， 确定一定的面积基数， 对基数范围内也应适当收取土地有偿使用费（符合有偿使用的法定原则），对超过基数面积的用地，实行分级加倍收取有偿占用费的办法，以遏制多占、滥占土 地建房。占用耕地必须交纳开垦费，由专门部门实施复垦，确保“占一补一”的政策规定落 到实处。对在原宅基地上翻建的要限制面积标准，对非移民（工程、地灾）和婚姻原因，迁 入他村的农民，原宅基地必须拆除复垦后， 才能在新的居住地申请建房用地；原房屋出卖的，新的宅基地必须加倍支付有偿使用费。8、制定宅基地利用和管理的奖惩政策，盘活农村土地存量。对“一户多宅”和空置住宅， 鼓励农民腾退多余宅基地。 凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施， 确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂 给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励农村村民进城落户， 对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居，并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时积极探索“宅基地置换”模式，将分散居住的农 民集中起来，搬入