农村税费改革的背景与现状

1、农村税费改革的背景与现状以湖北J市调查为例贺雪峰王习明当前税费改革的目的，从中央和理论界来看，是为了减轻农民负担，规范农村收费收税行为。从地方政府特别是从乡镇一级来看，他们希望通过农村税费改革来减少当前农村收粮派款的难度，提高向农民收钱的效率。换句话说，农村税费改革是在1990年代从一般性技术层面减轻农民负担屡不见效，村级债务恶性发展，农村发展难以为继的背景下，被迫采取的一项虽然仍然是技术性的但是技术层面最高级的措施。以下我们结合J市农村的实际来看农村税费改革的背景，具体措施和发展前景，在此基础上评论当前理论界和政策研究部门的相关讨论。一、背景国务院在2001年3月24日发出的关于进一步做好农

2、村税费改革试点工作的通知中重申，农村税费改革是继实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而推行的又一项重大改革。搞好这项改革，对减轻农民负担，制止农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派），增强农业基础地位，促进农村社会稳定和国民经济持续快速健康发展具有深远的意义。中央将农村税费改革提升到加强农业基础、保护农民利益和维护农村稳定的高度，是十分正确的。自1980年代末期以来，除少数年份以外，全国大部分农村地区的经济形势都不很景气，农民收入增长缓慢，而负担越减越重，与农民负担有关的恶性案件不断发生，比农民负担更为棘手的村级债务浮出水面，在农民负担和村级债

3、务的双重推力下，农民越来越多地脱离农村。当整个国民经济形势较好的时候，城市和工业具有一定的劳动吸纳能力，但是，中国是有8亿农民的农民大国，越来越多农民脱离农村和国民经济的波动，不仅会构成农村社会不稳定的严重问题，而且整个国家的稳定也失去了根基。换句话说，农村税费改革是在当前农村形势十分严峻，一般性治标办法已经不能解决问题的情况下，推出的一项重大改革。以下我们从理解农村税费改革背景的角度，来讨论为什么当前农村治理要动大手术。先看一下村级债务和农民负担的必然性。产生村级债务的原因大致是三个方面起作用的结果，其一是农民因为负担重而不愿交。其二是乡镇通过自己的资源优势向村组硬要。在“上压下顶”的处境下

4、，村干部既左右为难，又借机渔利，最终造成了巨额村级债务。说村级债务和农民负担的必然性，并不是说村级债务是一个宿命，而是说，国家试图发挥地方政府在经济发展中的主导作用，就不得不为地方政府发挥作用创造宽松的政策空间。宽松的政策空间为强人创业提供了可能，也为恶人借创业之名行谋私之实提供了机会。恰恰在体制转轨、社会转型的背景下，缺乏自下而上监督的地方各级政府很容易由强人变为恶人。越是改革开放的后期，创业越难，强人创业的成本和风险越大，宽松的政策空间就为强人转变为恶人提供了谋私机会。这样，在县乡两级，越是后期，就有越多的地方官员进行那些华而不实、劳而无功的“创业”，实质上不过是借创业之名行谋私之实。这些

5、任期短暂、缺乏监督的县乡两级官员，在对付缺乏组织的农民时，易如反掌，这就是各种表面上符合政策精神，实质上劳民伤财的加重农民负担行为产生的原因。农民没有与县乡两级谈判的能力，但他们有拖欠税费乃至离开农村的决心，因为他们相当多数人已经无法承担起过重的负担。当前各地事实上并不是依据是否违反中央减轻农民负担的政策，而是一个地方的农民是否到了承受负担能力的极限并因而引发恶性案件，来判断一个地方农民负担的轻重。在没有到发生恶性案件程度的农民负担水平线上，县乡两级就会利用实质上宽松的政策来加重农民负担。这种负担会一直加重到农民可以承受的极限为止。换句话说，是当前国家对地方政府主导经济发展的功能与维护地方社会

6、稳定（含减轻农民负担等）的双重期待，造成了农民负担的根本原因。在国家对地方政府的双重期待不被改变的情况下，减轻农民负担的可能性就难以存在。无论如何，农民负担重和村级债务多是两个既成的事实，构成这两个既成事实深层次的原因成为中央下决心进行农村税费改革的理由，而这两个事实本身，成为当前农村收粮派款成为天下第一难1，从而成为县乡村三级期望通过费改税来减小收粮派款难度，实现农村社会平稳运转的原因。农村税费改革的具体措施之一是税费征收方式的改革。先看一看当前农村税费征收的困境，再看一看两种不同思路指导下借税费改革来推行的农村税费征收方式的改革。湖北省委办公厅在2001年7月23日印发关于对监利等四个县市

7、实行农民负担笼子管理的通报中，通报了监利县、汉川市、浠水县和房县2000年下半年至2001年初农村税费征收中出现的七例农民非正常死亡案件。湖北省省长在讲话中强调：“今后，凡是因农民负担引发农民非正常死亡的，都要依法严肃查处，并追究当地主要领导的责任。”看看基层干部怎么说。有一个县委书记说，现在农民的素质太低，找他们收税说好话根本就没有用处。在说好话不能起作用的情况下，乡村干部只得想出种种招数来收取税费。据J市农民负担监督管理办公室2001年9月30日印发的九月份农民负担信访及举报情况通报，农民来信来电话和来访反映，乡村干部在收取税费时，到农民家扒粮，将农民带到派出所关押，乃至将农民打伤的情况仍

8、然较为普遍。之所以如此高压下，乡村干部仍然以中央和省市各级明令禁止的办法收取税费，是因为他们认为不如此，就根本收不上来税费，收不上来税费，不仅乡村两级不能运转，而且无法向县市两级交待。恶性循环是这样产生的：沉重的农民负担让农民负担不起因此拒交税费普遍发生。在农民拒交税费时，村级组织利用自己仍然存有的信誉来向外借贷以上缴，随着村级债务的增加，借贷越来越难，支付的利息越来越高。高额的村级债务进一步瓦解了农民对村集体的信心，因此更不愿意上缴各种提留税费。乡村两级不得不加大税费征收的力度。税费征收的力度越大，乡村干部所承担的风险就越大，承担大的风险对村干部来说尤其不合算，他们必须要有与所承担风险相一致

9、的报酬。乡镇一级在收取税费方面越来越依赖积极性越来越差的村干部时，就不得不提高村组干部的报酬，就不得不对村组干部经济上的谋私行为保持宽容。而村组干部的谋利和高报酬，对于不堪忍受负担的农民来说，构成了农民更多不缴税费的理由。乡村两级就不得不进一步加大税费征收力度，这样最终会将农村税费征收力度推至极端，恶性事件自然而然发生了。因此，从中央到地方，大家都指望借农村税费改革来一揽子解决问题。在目前的状况下，这些问题能解决吗？看一看两种不同思路的农村税费改革。二、现状当前农村税费改革的主导思路是中央在安徽省进行的农村税费改革试点J市G县是湖北省农村税费改革的试点县。这种改革的要点有二，一是减轻农民负担，

10、二是规范税费征收。另一种思路来自基层自发的制度创新，其核心是强化税费征收的力度，J市S县E镇在2001年进行的税费改革即是如此。E镇的做法在当前农村很有代表性，E镇税费征收方式改革文件称是S县唯一试点乡镇，其实J市绝大多数乡镇也是如E镇一样做的，只是大多没有如E镇用文件形式印发出来。第一种思路的问题是忽视了当前农村的实际，这个实际有两个内容，一是农民负担减轻之后，县乡村三级如何运转，二是当前严重的村级债务如何处理。第二种思路的问题是，在农民负担不减轻的情况下改革农村税费征收方式，增加农村税费征收力度，不仅可能违反中央政策，而且必然造成涉农负担恶性事件的屡屡发生，并将农民推至无所归依的边缘，最终

11、使中国现代化丧失农村基础和农民基础。分别看看两种不同思路的农村税费改革。1、G县的试点G县是湖北省选定的税费改革试点县，基本做法与安徽省的做法一样。据G县人民政府2001年9月的农村税费改革情况汇报，其主要成效有：一是切实减轻了农民负担。改革后，按政策性测算，与1999年相比，全县政策性减免2525.4万元，下降27.79%。由于取消了合同外的各种负担，实际减免达5000多万元，减幅达40%；二是激发了广大农民种田的积极性。改革前全县抛荒地过10万亩，改革后已落实抛荒地8万多亩；三是规范了征收行为。截止8月底，征收“两税”、“两附加”2380.36万元，其中财政部门在纳税大厅（点）征收税款25

12、2万元，占征收额的10.58%；四是减轻了村组干部的压力，使村组干部从收粮、收款的具体事务中解脱出来。汇报同时谈到农村税费改革存在以下主要问题：一是技术性的问题如二轮承包面积与实际面积有差距。按统计年报计算的常年产量过高，全县亩平产量竟达到1034.8公斤。出现新的税负不公。跨区域“一事一议”工程不好组织实施。农村抗旱工作组织难度大。外出经商务工农民负担难确定等；二是农村两大难题影响改革。一个难题是农村严重的抛荒问题。经调查全县有24，280亩土地抛荒，悬空税费任务95万元，其中曹武镇有10361亩抛荒耕地未能落实。另一个难题是农村债务缺乏有效化解途径，“以债抵税”现象普遍。截止2000年，全

13、县村级债务达1.75亿元，村平44万元，虽然采取了多种化债措施，效果仍不理想；三是机构运转艰难。税费改革后财力缺口太大，乡镇运转所需公用经费没有资金来源。村组干部则普遍担心下半年报酬难兑现，各项支出难应付。义务教育经费缺口大，据测算每年教育经费缺口达1，472万元，另有3，488万元“普九”债务需要偿还。收入的稳定性与支出增长性的矛盾大；四是农税任务完成难度加大。截止8月底，全县“两税”、“两附加”任务完成了2，380.36万元，占全年任务的36.72%，掉正常进度30.4个百分点。具体原因有三个方面，第一个方面是基层财政征收力量不足。第二个方面是缺乏有效征管手段，主要是缺乏税收保全措施，缺乏

14、对“钉子户”、“抗交户”强制执行措施。第三个方面是存在税收任务完成与农税收入季节性的矛盾，为促进度、保任务，出现了少数村组借贷、贷款交税的问题，产生了新的不良债务；五是各种非政策性负担难以控制，主要是报刊征订、各种检查验收、达标升级和培训等非政策性负担，且大多上级提出了硬性要求，如不完成，将会影响工作业绩考核，如完成，没有资金来源，只有增加农民负担，违反税费改革政策，基层干部左右为难。在G县人民政府2001年7月的同题汇报材料上，G县对缺乏有效征管手段进行了描述：“主要是缺乏税收保全措施和对钉子户、抗交户的依法打击和强制执行措施。虽然国家已经出台了税收征管法，但农业税收征管条例还没有出台。如按

15、目前的司法程序，对一户钉子户进行司法打击，需要91天，还存在着成本过高，部门难以协调等问题，征管工作相当被动。如果税费改革后，在税收上不能赋予财政部门独立行使税收司法处罚权力，不建立相应的司法处理机构，不将钉子户处理下来，不交税的人会越来越多，交税的人越来越少，税收征管难度将会更大。”问题正在这里，税费改革后，农民负担虽然大大降低，但收款难度依旧。在收款难的情况下，村组出现借款、贷款交税并因此产生新的不良债务。G县在2001年七月的汇报材料上还说“如果上级特别是省政府不能为试点县撑腰，对各种报刊征订、检查验收、达标升级进行清理与控制，年底将会出现农民负担反弹的可能。”还是税费改革试点的当年，农

16、民负担反弹和税收征收困难及村级债务加重等等问题又出来了。G县应是J市农民负担最轻、村级债务最少、乡村运转最好的县了。然而，即使G县，农民拒交税费的情况也很普遍。以1999年为例，G县农民合同负担征收率仅为81%,农业税也才90%。据G县测算，2001年税费改革后，G县可征“两税两附加”合计6,562万元，人平159元，亩平82元，比改革前的2000年农民人平负担199元、亩平负担101元有较大下降，比1999年农民人平负担220元、亩平负担113元有大大下降。问题是即使这已经大大下降的两税两附加的征收情况也不尽人意。这就会使乡村两级的运转陷于困境。以村级为例，在征收上去的“两税两附加”中，村级

17、收入占1/6，即2001年村级应收入1，094万元，村平2.6万元。而据G县乡镇调查统计，1999年仅村干部报酬、五保户供养、办公费三项实际支出即达3，199万元，村平7.6万元。税费改革后，村一级正常运转都会十分困难。在运转困难的情况下，村级借贷不可避免，村级负债必然增加。最终，有所减轻的农民负担又会反弹。一句话，指望通过农村税费改革来一揽子解决农村问题的想法是不现实的。说这种方案不现实的理由有二，一是仅仅减免农民负担，不能解决县乡村三级的正常运转问题，且严重的村级债务会越拖越严重。二是这种方案仍然不能解决税收征收的难题，也很难最终解决农民负担问题。再来看第二种思路的农村税费改革办法。2、E

18、镇的做法E镇农村税费改革的思路是税费征收方式改革。这种税费征收方式的改革，是J市乡镇一级面对当前农村税费征收日益困难而普遍采取的措施，很具典型性。E镇政府将他们农村税费征收方式改革的文件汇总成一本E镇农村税费征收方式改革文件汇编，以下所录均出自此本文件汇编。文件汇编包括三个部分的内容，第一部分是以E镇人民政府文件名义下发的四份文件，分别为关于农村税费征收方案改革的实施方案、关于农村税费征收方式改革的若干意见（试行）、关于建立“债管中心”的实施方案（试行）、关于认真做好2001年秋季税费征收工作的通知，发文时间均为2001年8月31日，发文号为7-10号；第二个部分是关于农村债务管理办法的四个附

19、件，制订时间也是2001年8月31日；第三个部分是农村税费征收方式改革的宣传资料，包括一份答问录和一份致全镇农户的公开信。以下大略分奖惩办法、征收措施、偿还债务三个方面摘抄文件汇编的相关内容如下：奖惩办法1、依法催缴，奖惩结帐。凡农户一次性交清全年税费的奖3%。村组干部3次做工作不交税费的农户，坚决依法征收。镇政府同各村各有关职能部门签订税费征收责任状，年终组织奖惩结帐。2、秋征期间，包村镇机关干部按完成秋征任务的比例核发下半年自筹工资。10月15日是秋征得奖最后时限，完成任务达不到90%的，书记、主任要写出书面检查，并在全镇通报批评；达不到80%的，书记、主任自动辞职。村组干部的工资报酬严格

20、与工作实绩挂勾，其中税费征收所占比例不能低于50%。征收措施3、为了体现社会主义优越性，对特困户交费实行减、免、缓政策，由各村根据情况自行酌情减免，减免后的税费由本村平衡消化。4、对家在农村的有税费任务的国家公务员、单位工作人员的父母、配偶、子女不交内税费的，村组申报后，由所在单位停薪用现金抵税，结清为止。5、各条战线、各个部门要全力支持政府税费征收方式改革，对“欠款大户”、外出户要全面实行“负担卡过关制”。6、农民在没有完成各种税费之前，暂不得自行处理自己生产的粮食。具有合法粮食收购手续的单位和个人，在全镇各种税费没完成之前，不准收购农民抵交税费的粮食。工商、税务、公安、司法等部门要紧密配合

21、通力协作，加大查处力度，确保粮食收购市场活而不乱、管而有序。7、农户以债权抵交税费，经审批不得突破当年上交总额的20%，不得串户抵交税费。8、秋征期间组织三个专班，一是大厅收费专班。二是干部工作专班。三是流动征收专班，由地税分局、经管站、财政所等单位抽调专人组成，下村督导、依法征收、突出重点，抓好征收。C.偿还债务9、为了既保上交，又有序还债，做到上交还债两不误，镇委镇政府决定采取以下还债途径：完成当年税费任务100%，返10%还债；完成95%以上的，返8%还债；完成80%以下的，不返资金还债。10、各村要全面清理资产，能拍卖则拍卖，能租赁则租赁，所得资金可以全部用于还债。11、各村还债计划必

22、须按当年村级收入保上交、保运转后再作安排。按有序还债的原则，年初将当年计划偿还的债权人姓名、偿还金额、安排顺序造册，报“债管中心”作为镇政府批准还债的参考依据。全体村组干部要以大局出发，积极支持设立债管中心，尽量减少杂音。从以上所引E镇税费征收方式改革的文件来看，E镇为了在当前农村税费征收面临诸多难题的情况下，将税费征收上来，可谓将各种办法都想到了，用这种办法强制去收款，迟早会“点子低”闹出恶性事件来。问题是，E镇或当前乡镇一级不用如此办法，根本就无法将农民的税费征收上来。据S县经管局和财政局2001年11月14日对E镇税费征收方式改革的调查，E镇以上改革的最大成果是加快了税费征收进度。截止1

23、0月30日，全镇完成税费秋征任务499.6万元，占应交总额556万元的89.8%。除5个村欠交税费56.5万元外，全镇其余20个村均已完成税费征收任务。因为征收措施得力，2001年E镇征收费用仅为3.6万元（奖励进纳税厅交税费农户的5.7万元除外），而2000年E镇征收费用近20万元。因为税费征收主要依托包村镇干部，村组干部不直接收款，防止了村组截留、挪用税费款的发生，保证了镇一级的收入。问题是村级没有收入，村均超过百万元的村级债务不能消化。S县经管局在调查报告中说，由于资金不足，E镇债管中心未能启动，不能兑现税费征收前的承诺，不能达到“有序还债”的目的，还会对2002年清收造成影响。此外还有

24、两个问题，一是虽然2001年全镇有80%的村完成了税费征收任务，但各村都有“钉子户”拒交的情况，这些拒交的钱得由村组借贷上交或将村提留和共同生产费垫付上交。这都会造成新的村级亏空，形成村级债务。更糟糕的是，2001年秋征期间，E镇即发生数起包村镇干部打伤农民事件，其中至少有一起农民因打伤引发上访的例子。派出所也介入其中，将至少一位农民拘留。S县2001年9月到J市农民负担管理办公室具名上访说乡村干部因征收税费打伤村民的就有3例，这还不包括下述金牛村刘加云之妻被打伤的事。一旦人被打伤引发事端，E镇税费征收方式的改革也就会走到尽头。我们在J市农村调查，几乎所有乡镇在夏征秋征期间，都采用了诸如以上E

25、镇办法中的一些或全部，只是一般乡镇很少将这些办法如此明文地作为文件印发且汇编成册。这种仅仅强化税费征收以保持乡镇正常运转的改革，是乡镇一级在下顶上压的艰难处境中迫不得已的“制度创新”，这种自发的“制度创新”较国家农村税费改革，肯定要糟糕的多。这种创新不仅不能解决长远的农村问题，而且不能解决一时的农村问题。当然，这种创新是大大地违反了中央关于农民负担政策的。三、过程如前所述，农村税费改革的主要目标有二，一是减农民负担，二是降低征收成本。当农民负担很轻的时候，农民的皇粮国税意识使联产承包责任制之初的税费征收成本很低，在1980年代，税费征收成本并未成为困扰乡村治理的问题。问题只在1980年代后期以

26、来的整个1990年代。1988年以来农民负担不断增加，交不起和不愿交税费提留的农民越来越多。好在1990年代前半期，粮食购销体制未放开，以国有粮食系统购销为主体的粮食收购体制，让乡村组织与粮食部门密切配合，乡村组织负责催粮，而粮食部门并不与售粮农民现场结算，而是与乡村两级（主要是村一级）结算，所谓“户卖村结”。“户卖村结”的好处是，乡村两级向农民收取税费时，不必直接面对千家万户的农民，从而可以降低税费征收成本。但是粮食收购中“户卖村结”的问题很多，特别是在农民负担越来越重，而乡村收费越来越滥的情况下，农民越来越不愿将粮食卖给国有粮食部门，“催粮”成本节节上升。1998年中央进行粮食购销体制改革

27、，同时严禁任何部门在农民交售粮食时搭车收费，推行“户卖户结”。在J市，“户卖户结”并未彻底执行，但因为粮食购销“顺价销售”失败，农民很快就冲破了乡村组织通过“催粮”来“派款”的围堵，在2000年前后，乡村组织终于要直接面对千家万户分散农户进行细致的、烦琐的收款工作了。说乡村组织要面对收款工作，是笼统的说法。乡和村是不一样的，村一级是自治组织，并无理由为乡一级的收款劳神。分项来说，农业四税（农业税、农业特产税、契税、耕地占用税）与农发基金应该由乡镇财政所征收，各乡镇财政所也设有农税员。1999年我们到G县宋河镇调查，仅仅5万多人的一个镇，财政所就有40多位工作人员，想是按一个村配有一个农税员来安

28、排的，农税当然应该由财政所收。屠宰税和车船使用税应该由地税所收。虽然一些小乡镇未设地税所，但都在其周边镇设有地税所并因此地税隶属周边乡镇地税所管辖。地税所也是一个好单位，设立以来，都买了车，做了楼房。乡镇统筹是乡镇政府安排使用由经管站管理的。经管站在1990年代也是一个大单位，特别是在1990年代后期，乡镇经管站一般有10多位工作人员。至于其他集资摊派，也应由乡镇部门向农户征收。问题在于，分散的千家万户的农民不是乡镇可以应付得了的。没有村组干部的协助，乡镇来的收税收费人员，村民理都不理。村民还可以一走了之，乡镇赔不起与每一户农民捉迷藏的时间。G县2001年实行农村税费改革之后，农民负担大大减轻

29、了，农民上缴税费的意愿也大大增强，但G县试图以财政所农税员为主体来征收税费（两税及两附加），事实证明效果不好，这是可以预见的效果o2001年A镇试验以财政所与经管站为主体到农村收税，至9月底，才收上来9万元，开支却有3.43元。G县一个镇由财政所逐户据实征收特产税，一年下来，收上来3万多元特产税，花费3万多元征收成本。在2001年进行税费改革后农民负担大大减轻的情况下，由乡镇为主体收税才如此效果，就可以想象此前农村税费征收如何离得开村组干部。无论催粮还是派款，村组干部都是乡镇离不开的基础。因为村组干部收款比乡镇收款有效，乡镇就按村下达税费任务。实际上，自联产承包责任制以来，乡镇一直是按村下达税

30、费任务的。即使是后来一再强调要据实征收的屠宰税和农业特产税，一直到我们调查的2001年，仍然是按村分的任务且这个任务是只增不减的。按村下达任务的好处，可以调动村组干部收款的积极性和责任性。在J市目前阶段的问题是，在村平近百万元的债务面前，村组干部的责任性早就没有存在的理由了，他们只有完成收款任务以得到应该归自己报酬的积极性。实践中乡镇也是越来越将报酬与村组干部收款的多少挂起勾来。即使如此，村组干部也没有能力足额收取税费了。村组干部的公信力还受到怀疑，且有越来越多村组干部希望自己收款以后，抵以自己以前借给村中的债权从而好脱离村组干部这个苦差。这是E镇搞税费征收方式改革的背景，也是E镇所谓“有序还

31、债”的背景。无论如何，在村级债务和农民负担发展到今天的J市农村，村组干部已无法足额收取农民的税费,就开始将所有乡镇单位及工作人员安排到村包村收费。早在1998年，曾集镇就根据包村镇干部所包村收款情况发放工资，到2001年，我们调查的大部分乡镇都自发将曾集镇的经验创造了出来。前述E镇的税费征收方式改革上也有这一条（第2条）。B镇和官当镇的做法更为彻底，由镇直单位包村，完不成包村收款任务的，由镇财政直接扣除财政下拨经费。我们2001年10月底到B镇调查时，B镇经管站刚从村中收税费搬师回营不久。经管站有10多人收税费半个月，期间全部吃住在村，好不容易才完成所包两村的上缴任务。这样的征收成本自然很高。

32、例如E镇2000年秋征成本即近20万元，这还只是直接成本。到了2001年，虽然税费任务仍然是下达到村的，但终究村组干部不再完全对收款负责了。麻烦在于，来与村组干部并肩收款的乡镇工作人员和镇直单位，并不是那些真正应该下来找农户收款的人和单位。B镇财政所在2000年还包了村，到2001年就未再包村，据说是因为财政所包村收款危害太大，在收不齐村里应缴款时，财政所可以用镇财政经费上缴，这个钱还是交给自己，这就达不到由镇直单位包村收税费的原始目的了。问题是，既然财政所、地税所、经管站不到农村收税，养着那么多人干啥！要知道，这些部门是乡镇最好的部门，花钱也最多的部门。四、视点那么，农村税费改革到底应该如何

33、搞？我们来看一看当前理论界和政策研究部门的几种不同说法。从政策研究部门的主张看，他们关注的焦点限于税费改革技术层面，其要点有五：一是实行有利于农业和农民休养生息、减轻农民负担的轻税政策；二是有利于促进农村产业结构和就业结构的调整；三是有利于实现农村税负负担的公平、公正、公开；四是有利于农民监督；五是简便易行2。这种思路正是当前正在试点的农村税费改革的思路。至于技术方面如何操作，应设何种税种，乡村各占多少比重等等的争论很多，但思路并无不同。温铁军也赞同以上技术层面的改革，但他进一步提出了进行农村基层制度创新的思路，具体有以下4点：一是进行农村财产制度改革，具体地说就是在稳定农村集体土地所有权，保

34、留10%-15%公地的前提下，赋予农民永久土地使用权，同时允许各地农村基层实行“生不增，死不减”；二是允许农民自发组织不依托任何部门的社区合作和专业化合作组织；三是彻底实行村民自治；四是撤乡并镇，改乡政府为乡公所。由各村级农协组织民主讨论决定建立更高一级的农协组织，并由其负责协调现有涉农部门职能和服务3。从税费改革方面看，温铁军建议的核心一是建立乡公所，二是建立农协组织。前者与徐勇的建议不谋而合，后者与秦晖的观点相类似。温铁军的思路在单纯技术层面费改税以减轻农民负担、规范税费征收思路的基础上，试图从更为基本的方面即从乡村组织功能的方面来提出解决问题的办法。周业安提出从民主建设方面来认识农村税费

35、改革的问题，他认为公共财政就是民主财政，公共财政的建设就是乡镇民主建设。他因此认为，当前之所以基层民主可能流于形式，财政扭曲行为得不到控制，关键在于纳税人没有财权。只有从落实纳税人的财权入手，才可能使乡镇民主建设真正取得实质性进展。具体建议有四：一是在落实省级人大的地方税和收费立法权的条件下，落实乡镇人大的集体集资和公用事业付费方面的立法权；二是预算执行过程中，乡镇人大代表有权检查资金的用途，并对项目本身具有质询权和否决权；三是为防止人大代表的道德风险行为，必须改进村民直选和罢免人大代表的法定程序；四是在改革乡镇人大制度的同时，实行乡镇政府干部的直选，建立面对人大负责的基层政府组织4。程晓农的思路也是由农民负担到政治体制改革的思路。他认为，制止乱摊派的命令也好，试行“费改税”也好，都是治标不治本的临时性安抚手段，根本解决办法，只有减少农民必须养活的基层干部人数以及他们的开支数量。他说：“不久前，国内有学者提出，可以考虑回到1949年以前的乡村体制，彻底撤销乡村两级组织，由农民自治，选举乡保长。这样的建议就一个釜底抽薪的办法。这又涉及到乡以上干部的民主选举，关系到农村政治体制的彻底改革。”他认为，削减农村基层干部数量，实行乡以上干部的民主选举，就是农村改革以来解放农民的第二场“革命”，比土地按户