国家预算和预算管理体制以及税制改革

1、 国家预算和预算管理体制以及税制改革第一节 国家预算概述第二节 我国预算管理制度的改革和建设第三节 预算管理体制概述 第四节 中国分税制改革 第一节 国家预算概述一、国家预算的含义及其类别二、国家预算级次及预算管理权限三、国家预算原则一、国家预算的含义及其类别含义：国家预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济活动的主要财政机制，是国家的重要立法文件。1.从形式上看，按标准将财政收和支分类列入特定的表格2.从实际经济内容看 编制-政府对财政收支的计划安排 执行-财政资金的筹措和使用过程 决算-执行的总结3.从更深的层次上说，国家预算反映政府活动的范围、方向和政策，要通过国

2、家权力机关的审批方才生效，是国家的重要立法文件（一）以预算形式的差别为依据，国家预算可分为单式预算和复式预算单式预算国家财政收支计划通过统一的一个表格来反映优：形式上完整，统一，简洁。 缺：已经不能适应日益扩充的财政收支内容，不能明确反映各项收支的差别和财政赤字的成因。 复式预算国家财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映优点：既能反映财政预算资金的流向和流量，又能全面反映资金性质和收支结构。 缺点：打破了完整性，总体反映功能较弱，编制难度较大。 小资料中华人民共和国预算法实施条例：各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。 （二）以预算分项支出

3、的安排方式的差别为依据，分为增量预算和零基预算增量预算计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各该项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。缺点：可能平均分配资金，难以保证重点，导致支出规模膨胀。零基预算计划财政年度的预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。优点：有利于优化支出结构，提高预算效率，控制预算规模。 二、国家预算级次及预算管理权限我国国家预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。1.国家预算：中央预算、地方预算2.五级预算3.按照收支管理范围，分为总预算、部门预算国家预算法规

4、定了国家各级权力机构、政府机关、各级财政部门以及预算执行部门和单位在预算管理中的职权。各级人民代表大会的职权；各级人民代表大会常务委员会的职权；各级政府的职权；各级财政部门的职责；监督与法律责任的规定三、国家预算原则含义-国家预算形式和体系以及编制国家预算应遵循的指导思想和方针。1公开性2可靠性3完整性4统一性5年度性预算年度：历年制预算年度、跨年制预算年度一、推进依法理财，加强预算管理和监督1加强和改善预算编制工作 2细化预算和提前编制预算3加强对超收收入使用的监督 4严格控制不同预算科目之间的资金调剂 5加强预算外资金管理 措施：编制部门预算、实行政府采购制度、实行国库集中收付制度、实施“

5、收支两条线”管理。第二节 我国预算管理制度的改革和建设二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义意义： 1.有利于提高国家预算的透明度 2.提高预算管理水平，有利于财政部门控制预算规模和优化支出结构 3.有利于各级人大、审计部门、社会各界履行监督职能 4.贯彻落实“依法治国”的方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财，依法行政（二）部门预算的内容部门预算是全面反映部门收支活动的预算1.反映部门的所有收入和支出（一般预算的收支、基金预算的收支）2.预算内收支、预算外收支3.财政部门直接安排的预算拨款，其他具有预算分配权的部门安排的支出收入测算：根据历年收入情况和下一年增减变化因素支出测算：

6、根据国家现有的经费开支政策和规定，按预算年度所有因素和事项，分别轻重缓急测算每一级科目的支出需求新闻背景：35部门相继公开预算收支 政府账本晒出新透明度 今年两会之后，国土资源部、财政部、科技部、住建部、农业部、商务部、工信部等部委相继公布了2010年部门预算。截至4月12日，共有35个中央部委部门公开预算收支情况。这是中央部委部门预算首次向社会公开。商务部有关负责人告诉记者，预算公开是政务公开、接受社会监督的重要措施。 三、实行政府采购制度（一）政府采购制度及其实施政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的制度。特征：公开性、

7、公正性、竞争性公开竞争是政府采购的基石实施：2003年1月1日中华人民共和国政府采购法。宗旨是为了规范政府采购行为，提高资金使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。政府采购制度与供给制和控购制的区别供给制政府采购制商品使用单位 只能被动地接受商品 采购商品的主体，参与采购过程 财政部门 选购商品的主体 监督商品的采购过程 控购制 政府采购制度 目的不同 在短缺经济条件下，控制集团需求，平衡供求矛盾 为了细化预算，节约支出，提高资金使用效益 管理范围不同当时针对某些具体的短缺商品政府采购法规定的范围，广泛的商品目录管理手段不同通过直接的行政手段（分指标审

8、批）通过间接的规范采购方式和财政监督来实现（二）我国政府采购法的主要内容1政府采购当事人在政府采购中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供货商和采购代理机构。2政府采购方式招标方式：公开招标、邀请招标非招标方式：竞争性谈判、单一来源采购、询价3政府采购程序和政府采购合同采购程序：确定采购要求、签订采购合同、管理执行采购合同从三个层次上提高财政支出效益：（1）从财政部门自身的角度，强化支出管理，硬化预算约束，降低交易费用；（2）从政府部门及采购代理机构角度，招标竞价，从中选优，节约资金，提高质量；（3）从财政部门与采购人及供货商之间关系角度，减少共谋和腐败。4采购人与供货商（三）政府采购的

9、对外开放发展中国家，为了保护民族产业，需利用法律手段限制外国产品进入我国市场，有效地保护国内的政府采购市场，促进国内工业的发展。（四）财政部门在政府采购中的职责监督管理内容：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购方式、程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。新闻：美国转换压制中国火力点 对“自主创新”猛发难 2010-05-24美方数名高官在中美展开对话前集中讨论“自主创新”问题，说明华盛顿对中美贸易不平衡的“认知”正在“发生改变”：从原先认为低估的人民币促成中国过度出口美国，到现在认为中国的“自主创新”政策阻碍美国产品出口中国。其实这是中国的内政问题。09年11月，我国

10、发布了关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知，要求供货商在被列入政府采购自主创新产品目录之前必须获得产品认定，所有申报的产品都要拥有中国的知识产权和自主品牌，且必须完全独立于海外机构或个人。美方认为，中国在政府采购中给予本国自主创新产品优惠的政策，是一种“限制市场”的做法，这与中国承诺的自由贸易的精神相悖。今年，中国在高科技产品采购方面，已经部分放宽了政府所提倡的“自主创新”标准，只要求政府采购目录上的产品符合中国法律法规，申报人拥有或有权在中国使用该产品的知识产权。但是美方对于修正结果仍然有诸多不满，甚至上升到中国改革开放政策“倒退”的层次上。 美国大西洋理事会中国问题专家盖保德认

11、为，中国的做法并没有违反世界贸易组织的相关规定，也不能被认定是一种贸易保护主义措施。中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣对本报记者表示，政府采购自主创新产品政策不过是在执行中国的政府采购法，美国无权干涉。美国方面的反应实际上凸显了一个“历史遗留问题”，即“我们长期给外资企业超国民待遇。现在要公平竞争，给他们降到同一个标准，他们就受不了了。” 四、实行国库集中收付制度（一）我国过去国库支付制度及其存在的问题最终目标借鉴西方国家实行的“国库单一账户制度”，即实行集中收付制度。过去实行的分散收付制度缺陷：1.缺乏严格的预算约束和预算监督机制2.财政资金周转过程中的沉淀资金分散3.不利于预算管理制度的

12、全面改革（二）国库集中支付制度的含义国库集中支付制度-是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。要点：1.开设统一账户，各单位下设分类账户2.由财政部门直接向供货商支付货款3.资金通过国库直接拨付给商品和劳务供货商集中支付制度并不根本改变各部门、各单位对预算资金的支配权和使用权，但由财政部门集中掌握预算资金的支付权。（三）实施集中支付制度改革的措施1做好准备工作 2建立资金管理方式（1）在中央银行建立国库单一账户体系（2）设立“国库集中支付中心” 3明确集中支付外的辅助支付办法（1）工资支付（2）零星支出支付，先支出后报账（3）转移性支出

13、支付，从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户五、实施“收支两条线”管理(一)“收支两条线”管理的含义针对预算外资金，核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。从收入方面看，主要是收缴分离；从支出方面看，主要是收支脱钩，收费和罚没收入不再与支出挂钩，单独编制支出预算(二)“收支两条线”管理的进展及其进一步完善六、政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性我国政府收支分类和预算科目体系不能适应政府职能转变要求，不能适应财政收支结构变化和预算管理改革的要求。1.不能如实反映市场经济体制下的政府的活动2.只反映预算内收支，没有包括预算外收支和社会保险

14、收支，不利于财政管理和财政监督3.与我国已改变的国民经济核算体系和国际通行的指标体系不一致、不协调（二）改革的基本原则1.公开透明2.借鉴国际经验，符合中国国情3.便于操作（三）改革的主要内容1.收入分类2.建立新的支出功能分类体系3.建立新型的支出经济分类体系改革后的政府收支分类体系（一）收入分类 税收收入社会保险基金收入非税收入贷款转贷回收本金收入债务收入转移性收入（二）支出功能分类一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出（三）支出经

15、济分类工资福利支出商品和服务支出对个人和家庭的补助对企事业单位的补贴转移性支出、赠与债务利息支出债务还本支出基本建设支出、其他资本性支出其他支出、贷款转贷及产权参股第三节 预算管理体制概述一、预算管理体制及其类型二、分级分税预算管理体制简介一、预算管理体制及其类型（一）预算管理体制的内容预算管理体制是处理中央和地方财政各级之间的财政关系的基本制度，核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。1确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算主体。2预算收支的划分原则和方法。3预算管理权限的划分。4预算调节制度和方法。（二）预算管理体制的类型划分标准：各级预算主体的独立自主程度

16、核心问题：地方预算是否构成一级独立的预算主体1.建国初期实行统收统支体制年实行“统一领导，分级管理”年开始实行“划分收支，分级包干”体制，简称财政包干体制二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点1一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。2在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。3收入划分实行分税制。4预算调节制度，即所谓转移支付制度。5分级预算体制应是相对稳定的，但集权与分权关系及其相应的调节方法是可以经常调整的。 （二）收支划分的基本理论依据1社会公共需要或公共物品层次性-经济标准区分

17、公共需要或公共物品的层次性的基本依据是受益范围，即受益原则。 全国范围、跨地区的巨大公共工程中央提供 区域性、地方性公共需要地方提供公共物品本身具有的特性（如外溢性）公共需要的层次性包含两方面内容：一方面从支出角度，以受益范围为标准区分层次性；另一方面，为满足公共需要提供收入来源的层次性。收入划分受支出划分的制约，即受公共需要受益范围的制约。2集权与分权关系-政治标准以集权为轴心，分权围绕集权调整；集权是国家的本质，分权具有客观必然性几乎所有国家，中央收入均占主导地位3中央与地方之间收支划分的案例各国中央与地方支出和收入共同点：（1）各国中央一级，无论在支出还是在收入都居主导地位；（2）中央一

18、级在收入方面集中的比例更大，在支出方面比例相对小一些。中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归属支出项目中央中央、地方地方、中央地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施表131 中央和地方支出责任划分的基本框架若干国家中央与地方之间税种的划分 税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税对用户收费联邦联邦、州联邦、州、地方州地方各级联邦联邦、省联邦、省联邦省地方各级联邦联邦、州各级联邦、州州、地方各级中央中央、地方中央、地方中央中央、地方

19、地方各级表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分 配格局国别转移前中央收入的比重转移后中央收入的比重中央支出的比重英国（1990）美国（1990）澳大利亚（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亚（1990）895871496268907142513157448270495134535483表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）（三）政府间转移支付制度1政府转移支付制度及其功能 2无条件的均衡拨款和专项拨款 3粘蝇纸效应（Flypaper effect） 1.政府转移支付制度及其功能 政府间转移支

20、付-政府间财力的无偿转移，一般是指上级政府对下级政府的无偿补助货拨款。政府间转移支付制度-财力无偿转移的方法、规则和程序所形成的制度。主要功能 （1）弥补纵向财政缺口（2）弥补横向财政缺口（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应（4）支持落后地区的经济发展2.无条件的均衡拨款和专项拨款无条件拨款-一旦确定拨款数额，无附加条件归受补助地区自主使用。某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入某地区实际可得的转移支付拨款= 中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额 某地区应得的转移支付拨款标准收入=该地区的经济税基标准税率差异调整系数标准支出=该地区人口数全国人均标准支

21、出水平 该地区的服务成本差异系数例：A地区应得的转移支付拨款为500万元，B地区应得300万元，C地区应得200万元，中央实际可用的转移支付资金为500万元，计算每个地区实际可得的转移支付拨款。专项拨款-与无条件均衡拨款相对应的有条件的指定用途的拨款，是转移支付的辅助形式。分为配套拨款和非配套拨款。区别：1.前者只是补偿地方公共物品的一部分成本；后者补偿地方公共物品的全部成本。2.配套拨款使用具有一定自主权，非配套拨款的使用基本上没有任何自主权，使用的地方不过是中央的代理。3粘蝇纸效应（flypaper effect）粘蝇纸效应是一种对比转移支付拨款与减税二者对提供公共物品的不同效应的理论。粘

22、蝇纸效应-指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。第四节 中国分税制改革一、分税制改革的指导思想 二、分税制改革的主要内容 三、分税制的转移支付制度四、分税制的运行情况及其进一步完善一、分税制改革的指导思想 1正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。 2合理调节地区之间财力分配 。3坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。4坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。二、分税制改革的主要内容（一）中央与地方的事权和支出划分 中央：国家安全、外交和中央国家机关运转所需费用，调整经济机构、协

23、调地区发展、实施宏观调控及中央管理的事业发展支出。地方：本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。（二）中央与地方的收入划分1.中央固定收入2.地方固定收入3.中央与地方共享税种和共享收入所得税 分享范围： 分项比例：中央分享60%，地方分享40%增值税（75：25）资源税（海洋石油资源税作为中央收入）证券交易税（中央97%）（三）中央财政对地方税收返还数额的确定为保护地方既得利益，中央采取“维持存量、调整增量”，制定中央对地方税收返还的办法。计算方法：1993年为基期，按分税后地方上划中央的净收入额（消费税+75%增值税-中央下划收入）作为基数，按“两税”增长率1：确定增长率

24、，向地方返还。（四）原体制的处理1994年分税制后，原体制的中央补助、地方上解及有关结算事项暂时不变。三、分税制的转移支付制度1.我国地区的实际情况，实行规范化的转移支付制度的条件不成熟，从1995年起实行过渡时期转移支付办法。基本思路：从中央财政每年增收的收入中拿出一部分，主要用于对边远少数民族地区和贫困地区的转移支付，调节这些地区的最低公共服务水平。办法：根据客观因素计算确定各地区的标准收入和标准支出，以收支差额作为转移支付的分配依据。2.调整收入分配转移支付政策对财政困难的老工业基地和中西部地区给予适当补助，财政越困难，补助程度越大。3.为配合西部大开发战略，从2000年起加大对民族地区的转移支付力度；对天然林保护、退耕还林还草造成的财政减收等进行转移支付。4.从2002年开始，过渡时期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革增加的收入中分配，统称为一般性转