韩国的国土规划介绍

1、韩国的国土规划介绍中国国土资源报 2005-12-21 14:42:28 韩国国土综合开发规划目标是综合开发、利用、保护国土，合理进行产业布局，改善环境， 提高居民生活水平，促进全国均衡发展韩国理调整规划内容韩国于1971年制定了第一次国土综合开发规划（19721981年）。该规划为配合第三 和第四次五年计划，把规划的重点放在扩充交通、通讯和水资源、能源开发等社会基础设施 方面，采取了低投入、高产出的据点式开发方案。20世纪80年代，针对过去经济开发中出 现的地区差距显著扩大，严重影响经济进一步增长的问题，1981年制定了第二次国土综合 开发规划（19821991年）。该规划将地方人口的稳定和

2、均衡的国土开发作为基本目标。但 是从执行结果来看，不平衡的趋势仍在加剧，城乡差距继续扩大，在国际经济中的条件好转， 为适应国内外条件的变化，1986年韩国制定了第二次国土综合开发规划修正案（19871991 年），努力促进地区经济圈的形成，积极解决首都圈问题。对未包括在地区经济圈的地方再 指定为特定地区，进行综合开发，使居住在不同地区的国民均能享受开发利益。经过第一和 第二两次国土综合开发规划的实施，建设了大规模的工业基地，扩建新建了一些基础设施， 使得国土空间的生产条件更加完善。为适应韩国经济国际化、开放化的进展， 1992 年制定了第三次国土综合开发规划 （19922001年）。该规划规定

3、了国土开发的基本方向：在城市与农村实行均衡发展，建立 地方分散型国土格局；最大限度地发挥地区潜力，谋求生产效率型和资源节约型国土利用方 式；保护国土环境，提高国民的福利。这三次国土综合开发规划的基本目标，都是综合开发、 利用、保护国土，合理进行产业布局，改善环境，提高居民生活水平，促进全国均衡发展。综观几个国家的国土规划理论与实践，不难找出许多共性。从规划的目的看，逐步从缩 小地区差距，促进全国或区域的均衡发展，向以人为本，建立安居乐业的生存环境，实现可 持续发展方向发展；从规划的地位和用途看，均具有较高的法律地位，是政府合理开发利用 与保护国土资源，防止和纠正市场偏差，缩小国内区域发展差距，

4、协调各方面利益关系的宏 观调控手段；从规划的类型看，以城市为核心的都市圈规划和跨行政区域的广域规划逐步成 为关注的重点；从制定规划的主体看，政府、民间组织、国民共同参与的格局较为普遍；从 规划的实施方式看，均有相应的法律体系保障，且有系统的实施保障措施，如完善相应的财 政金融体系、人才培养、行政组织协调机制等；从规划的内容看，随着经济和社会形势的发 展，在不断进行调整，不同的经济发展阶段，规划的内容有所不同，规划的重点逐渐从国土 开发向国土综合整理转变；从规划的实施效果看，在区域经济格局的形成过程中起到了良好 的调控作用，且在提高区域竞争力方面也产生了积极的影响。日本的国土规划介绍中国国土资源

5、报 2005-12-21 14:41:14 日本从过去的重视国土开发转向重视国土综合整理 日本一一重视国土综合整理规划早在20世纪30年代末40年代初，日本为适应国家经济政策的需要，从德国引入国土 计划”的理论，日本人中岛清将豪斯凯尔的专著国土中央计划与空间秩序一书翻译成日 文，书名为国土中央计划与国土规划。1950年5月，日本政府颁发了国土综合开发法。要求从日本的具体条件出发，综合 利用、开发、保护国土，合理调整工业布局，促进经济发展，提高社会福利。该法第二条规 定：国土综合开发计划应包括全国综合开发计划”、都道府县综合开发计划”、地方综合 开发计划”和特定地域综合开发计划”4种类型。其中全

6、国综合开发计划是制定其他计划的基 础。国土综合开发法还明确规定国土规划的内涵由五大领域构成，即关于土地、水和其 他自然资源的利用；关于水灾、风灾以及其他灾害的防治；关于调整城市和农村的规模及布 局；关于产业的合理布局；关于电力、运输、通讯和其他重要公共基础设施的规模和配置， 以及文化、福利、观光资源的保护及其设施的规模和配置。日本的国土规划经历了五个阶段：第一次全国国土综合开发计划。20世纪50年代后期，日本进入经济高速增长阶段，但 也出现疏密不均、地区收入差距扩大的问题。为此，1962年日本政府制定了第一次全国国 土综合开发计划，将全国划分为过密、整治和开发三类地区，采取据点开发”方式，谋求

7、地 区间的均衡发展，期限为10年。第二次全国综合开发计划。20世纪60年代后期，由于经济增长速度远远超过计划目标， 大城市的交通、住房、能源、供水问题日益加剧，消除地区收入差距的要求更高、更迫切。 这样，1969年日本政府又制定了新全国综合开发计划，计划的基本目标是提高社会福利， 为人们创造舒适的环境，更要解决过密”、“过疏”问题，期限为20年。第三次全国综合开发计划。进入20世纪70年代以后，日本经济由高速发展进入稳定发 展时期，工业结构由重工业型向技术密集型工业转变，人们对生活质量也更加重视。日本政 府于1974年6月制定了新的国土利用计划法，该法规定对国土的利用要优先考虑公共福 利，谋求

8、保护自然环境和健康而文明的生活环境及国土的平衡发展。在这一基本思想的指导 下，1977年日本政府制定了第三次全国综合开发计划。计划强调人优先，重视人的生活， 核心是抑制人口和产业向大都市集中，振兴地方的人口定居构想。计划期为10年。第四次全国综合开发计划。进入20世纪80年代，日本的经济、社会发生了许多变化， 经济增长缓慢，需要进行经济结构调整，对城市化进程、技术进步和信息化的发展采取一系 列措施，于是在1987年日本政府又制定了面向21世纪的国土计划一一第四次全国综合开发 计划，以2000年为目标年度。计划在全国建设许多具有特定功能的“极”，将全国划分为10 个地区，通过交流网络构想”等措施

9、，形成多极分散型国土。第五次全国综合开发计划。随着日本经济社会形势的巨大变化，从1994年冬开始制定 21世纪的国土规划一一新全国综合开发规划的基本设想，并在第五次全国综合开发规划 中提出要对国土规划体系进行彻底改革。改革的基本方向为：在理念上，从过去的重视国土 开发转向重视国土综合整理。将国土规划的基本目标定位为：促进各地区格局特色的自助自 律（自立）发展；将安全秀美的国土移交给下一代；形成有益于全球可持续发展的国土。德国的国土规划介绍中国国土资源报 2005-12-21 14:40:28 德国国土规划由国家国土整治政策方针、州规划、专区规划、市县规划四个层次组成国土规划因其对生产力布局特殊

10、重要的指导地位和协调人地关系的重要作用而备受一 些发达国家的重视，这些国家国土规划起步较早，有的甚至经过多次修改与完善或重新编制。 各国国土规划的名称虽然有较大的差别，但其基本宗旨和主要内容存在很大的相似性，且都 经历了酝酿、起步、发展、实施和完善的过程，其中一些经验值得我们参考。德国最早进行国土规划的国家德国是世界上最早进行国土规划的国家，国土规划始于20世纪初。德国学者豪斯凯尔 是国土规划理论的奠基人之一，代表作为国土中央计划与空间秩序。1950年联邦德国 议院通过了联邦德国国土规划法。1965年4月通过的德意志联邦共和国国土整治法规 定了国土整治的任务、目的和原则，提出联邦领土在空间结构

11、上应得到普遍的发展，规定要 制定州的国土整治规划。20世纪70年代，联邦德国各州颁布了国土规划法，据此各州和许 多工业集聚区都编制和完善了国土整治规划或区域规划（或发展规划）。州和联邦国土规划 期限一般为1520年。德国的国土规划由国家国土整治政策方针、州规划、专区规划、市县规划四个层次组成。 国家国土整治基本政策方针主要是确定国土整治的目标和原则，包括各地区经济发展、人口 流动、土地利用结构、环境保护和基础设施的最低标准、全国性的基础设施建设方针等。州 规划在国家的方针指导之下，根据州的具体情况，确定土地利用方向和类型，提出重点经济 发展区域，确定各地区的发展轴和中心城市，提出基础设施（公路

12、、公立学校、景观保护、 能源管理等）等部门规划。州规划由空间规划和部门规划两部分构成。专区规划在州规划指 导下，预测区域内人口和就业岗位的发展变化，确定土地利用结构和类型，对水源保护区、 居住区、工农业和交通建设用地等作出明确的安排。市县规划是规划的最低层次，由土地利 用规划和建筑约束规划两个规划构成。市县规划是强制性规划，一切建设都要按规划进行， 不得违反。国外如何进行土地用途管制孙立辉土地资源短缺是目前许多国家所共同面临的问题。如何进行土地用途管制，国外的一些 经验值得研究借鉴。美国：宏观调控为导向的土地利用规划美国在人口增加，经济发展过程中大量侵占了优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地

13、。 仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少，由此引发了一系列的经济、 社会和环境生态问题。为此，美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模，保护优 质农地，使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。由于土地利用规划与控制 是地方政府的责任，因此各州政府都颁布了各自的法案，通过法律要求地方政府根据本地的 经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措 施来控制城市发展规模，保护优质农地。美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方 土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根据不断变化的发展趋势来定期修订。 同时建立严格的土

14、地利用规划制定程序。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发 展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。1993年通过的美国纽约市区划 决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一 直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以 下特点：（1）它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制 与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。（2）用 地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号 等系列。并在全覆盖的前提下，按不

15、同地理位置和不同开发状况予以区别对待。（3）在严格 的控制之中留有机动灵活的余地，以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发 强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目 的区”进行专门区划。这是为防止出现空白而对开发失控，同时又配合新情况而采取的应变 手段之一。日本：综合管理为导向型的土地利用规划日本土地利用基本规划对各区域土地发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同 类型划分不同的用途，各区域再依据个别法进行土地利用的限制。日本的土地利用通过国土 利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理，并通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观 管理结合起来，

16、形成一个比较系统完善的体系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由 市场经济为基础建立的，依法律和行政手段实现土地利用的微观调控，建立比较完整的体系。 其特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。日本土地规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划 等构成。日本土地规划按层次分为全国规划，都、道、府、县规划和市、镇、村规划三级， 每级规划都是对各自区域内国土利用合理组织所应采取的措施和设想。到目前为止，日本已 完成了五次国土综合开发规划，根据各项公共事业的性质、建设地点以及计划的实施程度，对国土利用进行综合调整。为确保公共事业建设所需的土地，日本制定了整备计划

17、，确保土 地开发的顺利进行。为了缓和土地供需矛盾，日本鼓励建设高层公共住宅。同时，为充分利用土地资源，合 理开发地下空间，有效扩展城市容量，提高土地利用率。日本还大力开发地下交通，发展地 铁体系，努力扩展土地经济供给能力。为防止城市无序扩张，日本实行土地使用分区管制， 严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，在市街化调 整区域以外，将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用， 当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用。另外，日本建立了一整套的以限制土地交易为主要目的的土地交易管理制度。在该制度 体系中，最重要的是土地交易审批

18、制度，用以直接控制某些地区的地价水平及土地使用目的。 日本的都、道、府、县各地方政府在自己的行政区范围内确定限制区域”。限制区域一经确 定，其时效一般为5年，过了 5年后，或者重新确定该地区仍然为邛艮制区域”，或者自动取 消。限制区域确定后，在这个区域内的土地交易如果面积超过一定的标准，就必须得到地方 政府的批准。土地交易双方正式签订交易合同以前，必须向地方政府提出申请，政府对土地 交易主要是从土地交易价格和土地使用目的两个方面进行审查。交易价格审查以交易土地附 近的地价水平及政府确定的限制价格为依据，使用目的审查以城市规划要求为依据。英国：法规为导向型的土地利用规划英国城市土地规划由完善的法

19、规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利 用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区 的土地开发活动。英国规划法明确指出，除少数例外，所有的开发与建设必须通过规划得到政府的批准。 这是因为市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决 对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。同时，土地是人类赖以生存的有限资源， 政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益 集团之间进行平衡。英国的法律规定在规划的编制过程中，必须有三个月公众参与的阶段，这项规定可以从 两个方面来理解：首先，城市规

20、划的实施毫无疑问地将影响社会某些人的利益，所以人们有 权利了解规划的详细内容。同时还应该给人们以表达意见的机会。通过这种方式促使规划考 虑绝大多数市民的利益；第二，规划的实施不仅需要政府的投资，也需要私人的投资。公众 参与能够协助投资者与开发商了解投资环境和有关规划事宜。民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统 中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对 地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国，每一种类型的开发规划编制过程中几乎都 有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等 等

21、。英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执行起诉。完整的民主监督制度保证 了城市利用与开发中按照城市规划要求而有序展开。作为开发商在投资开发前，他要对土地 使用规划方案有所了解。需要知道周围地区的土地使用性质他需要知道在其中投资地区附近 所进行的经济和社会活动是否有利于开发、经营和获取利润。德国、英国土地规划凸显节约用地杨枫德国2001年扣去休闲用地之后的用地需求为每10万人口用地40公顷，在英国这一数值仅 为12. 7公顷。联邦德国政府指出，目前德国这种“蚕食”土地的现象应该得到改变，德国政 府计划到2020年将建设占地减少至每天30公顷。但是至今为止德国在节约用地方面只取得 了很小的

22、成效，而英国的情况则相反。英国今天已经毫不费力地达到了德国联邦政府节约用 地的远景目标（29公顷/天）。之所以两国有如此大的不同，原因主要是英国中央集权性的 土地规划体系，强调城市内部空闲地的循环利用，绿化带的保留及其税收体系是英国节约用 地取得成效的重要原因。节约用地最有效的措施是减少占用土地的经济诱惑力以及用地划定 方案应与空间规划进行协调。英国日均新增建设用地远远低于德国城市土地指的是目前建有建筑物的土地，包括住宅用地、交通用地、工商业用地以及军 事用地，还包括工业闲置地以及其他的城市闲置土地和取土场等。在英国，城市用地不包括 城市中的绿地。英国城市建设占地只有德国的1/3，目前英国的城

23、市建设占地30公顷/ 天。英国城市内部存量土地较高的循环使用率。在英国，城市内部存量土地（首先是城市闲 置地）的利用份额近年来不断增加，目前已经达到55%，而英国政府给出的目标数值为60%。 乡村地区的份额低于这一数值，而工业集中区的份额则远远高于这一数值，这里的城市用地 需求增长率却是最高的。英国在编制区域发展规划时十分注意遵守政府规定的利用存量土地 要达到60%的目标，只有在提出了充分的论据并经政府批准后才允许有例外。与此相反，德国居民点和交通用地的增加几乎只以农用地的减少作为代价。英国等级公路的密度（0. 11公里/平方公里）明显地低于德国（0.65公里/平方公里），所 以在英国土地被道

24、路分割的问题并不突出。与德国相比，英国不是客货运输的过境国家，因 此在路网密度方面远低于德国。德国与英国之间这种建设用地特点上的显著差别具有多样而 复杂的原因，其中最主要的原因是两国规划体制方面的差异。英国具有集中制的规划体系针对早期工业化带来的严重的环境问题，英国政府出台了强有力的集中制规划体系，颁 布了城镇规划法。1990年以来这一规划体系再次在发展中发挥了决定性的作用。英国 中央政府对土地的管辖权不仅包括立法和编制部级规范（规划政策导则），还包括观察、控制 和规划批准方面的广泛权利。中央政府在批准地方规划时，主要审查规划是否贯彻了中央制 定的规划政策。然而，英国的规划并不能被认为完全是“

25、自上而下”的规划，中央政府的任何一项规划建 议都有相关地区和地方的密切参与。另外，城市和乡镇在具体发展目标的制定方面具有很大 的自由，虽然地区规划应该贯彻中央政府的政策方针，但是中央政府对在哪里发展和如何发 展并没有作出详尽的规定。中央集权的规划体系更有利于节约用地德国和英国空间规划在节约用地方面追求着类似的目标，在两国空间规划都被视为达到 这一目标的核心手段。尽管拥有这些共同点，但两国所取得的成果却是截然不同的。在英国， 地方居民点的发展清晰地体现了中央政府的目标，而在德国，最基层的地方贯彻地区规划的 具体目标却存在很大的困难。英国集中制的规划体系比德国规划体系更有可能在地方层面上追求国家性

26、的目标。一个 重要的因素是具有强有力的中央政府，中央政府可以凭借其制定的规划准则和分散的派出机 构在控制地方建筑活动方面发挥直接的作用。在控制建筑活动方面，乡镇的土地利用政策必 须向中央政府看齐，因为中央政府不仅拥有法律手段，而且还拥有财政手段。土地资源管理应注意借鉴国外土地用途管制经验李珍贵（中国土地勘测规划院地政研究中心 高级工程师）土地资源问题是目前许多国家，包括土地资源相对丰富的国家如美国等都面临问题。笔 者认为，国外的土地用途管制经验很值得我国借鉴。一、经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因美国随着人口增加，经济发展，工业化、城市化、自然灾害等大量侵占优质农

27、地，著名 “硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少， 由此引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此，美国各州开始采取一系列的措施来 控制城市发展规模，保护优质农地，使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。人地矛盾大是日本特点，随着经济社会的发展,土地使用管制和农地保护问题日益突出。 日本土地利用基本规划对各区域土地利用发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同 类型划分不同的用途区域，各区域再依据个别法进行土地利用的限制。二、现阶段土地用途管制的主要内容是控制城市规模和农地保护美国是世界上较早实施土地用途管制的国家，30年代中期，连续几

28、年干旱，故土壤和 水土保持是其主要任务。50年代前主要是土地使用的容积和密度管制，在控制各种公害的 发生源，保障日照、通风、保护环境等方面发挥了重要作用。50年代后则是城市规模和农 地保护。工业发展，环境污染，生态平衡破坏等成为美国政府关心的重点。为此美国各州通过 法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发 展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。三、规划是土地用途管制的前提和基础土地利用规划是实施土地用途管制的依据和基础，用途管制则是落实土地利用规划的手 段。凡是实施土地用途管制的发达国家，都有完善的土地利用规划制度。如美国土地利用

29、规 划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根 据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用 规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水 平。英国土地利用严格遵照其城市农村计划法，农田保护纳入计划法的约束中，谋求土地利 用的整体效益。法国于1960年制定农业指导法，随后建立土地整理与农村安置公司，负责 土地整理和维护耕地农用。法国将农田纳入农业区域环境保护范畴。规划用地以决定哪些土 地可为非农建设使用，哪些土地为未来城市发展预留地。对划入农业区域的土地，保证至少 在土地规划公布10

30、年内，不受非农建设威胁，鼓励对农田上的投入。荷兰以规划、立法为 基础，通过制定综合规划、组织土地整理和开垦新土地等三项措施保护现有农田。日本1964 年制定农业发展地域整备法，确定“农业发展区域”，保护农田。并于1969年修订的城 市土地规划法将城市区域划分为促进城市化发展的“市街化区域”和抑制城市化发展的“市街化调整区域”两种情况,来处理农地的是否许可转变问题。1974年制定国土利用计划法, 1976年制定全国土地利用规划，重申对优质农田保护。四、普遍建立了土地用途管制制度，并从法律上确定了其地位美国1965年制定保护水资源和环境的水质法。1970年有全国环境保护政策法 等。根据宪法规定，管理私人土地利用方面的权力主要集中在州政府手中，各州还有许多类 似的计划。前苏联也制定了一系列法令、法规，禁止荒废农田，防止土壤退化并改良土壤， 限制非农业占地等。匈牙利政府将农田资源保护作为环境保护的重要内容，1976年制定环 境保护法，1980年颁布了关于全国环境保护方面的规章制度，强调对农田数量保护、农田 质量保护和不同质量等级农田的合理利用。波兰1971年制定农业、林业用地保护和重新 耕作土地法，1982年颁布农业和林业用地保护法，把限制农田非农业利用作为保护 耕地的主要措施。五、国家通过国土利用规划、城市规划，对私人土地进行调控在土地并不是绝对私有的国家，如美国、英国等，