教培行业政策对教培机构的影 响

1、内容目录 HYPERLINK l _TOC_250006 总量视角：校外培训政策治理的三个阶段 4 HYPERLINK l _TOC_250005 初步规范时期（2000-2008 年）：以“校外活动场所”统管校外培训机构 4 HYPERLINK l _TOC_250004 政策设计时期（2008-2014 年）：校外培训机构逐步兴起，政策关注逐步强化 5 HYPERLINK l _TOC_250003 全面整治时期（2014 年至今）：顺应社会需求，强化政策执行 6 HYPERLINK l _TOC_250002 政策文本视角：校外培训机构治理政策的长期趋势 7 HYPERLINK l _T

2、OC_250001 监管动态及思考 9 HYPERLINK l _TOC_250000 风险提示 10图表目录图 1：改革开放以来我国校外培训机构治理政策数量变化图 4图 2：我国校外培训机构治理谱系 8图 3：新东方、好未来股价复盘 10图 4：搜狗指数：民促法在 2018 年 8 月公布后热度达到高点，2021 年 5 月 10 日后再度达到阶段性高点 10表 1：改革开放以来我国校外培训机构治理政策发布部门变化 4表 2：国家及 21 个地方政府校外培训机构治理政策颁布情况 7表 3：改革开放以来校外培训机构治理政策目标设置变化 8总量视角：校外培训政策治理的三个阶段根据祁占勇、李清煜的

3、21 世纪以来我国校外培训机构治理政策的演进历程与理性选择，按照校外培训机构治理的阶段性特征及相关重要政策的颁布时间， 21 世纪以来我国校外培训机构治理政策的变迁可分为初步规范阶段（2000-2008年）、政策设计阶段（2008-2014 年）、全面整治阶段（2014 年至今）。薛海平、刁龙等学者则依据政策发布数量将校外培训机构治理划分为前治理阶段（1978-1991 年）、弱治理阶段（1992-2012 年）、强治理阶段（2013 年至今）。图 1：改革开放以来我国校外培训机构治理政策数量变化图资料来源：改革开放以来我国校外培训机构治理政策的文本计量分析薛海平、刁龙，所表 1：改革开放以来

4、我国校外培训机构治理政策发布部门变化年份1978-1991 年1992-2012 年2013 年至今全国人大002中共中央、国务院056教育部等多部委联合0411教育部/国家教委3529总计31448资料来源：改革开放以来我国校外培训机构治理政策的文本计量分析薛海平、刁龙，所初步规范时期（2000-2008 年）：以“校外活动场所”统管校外培训机构尽管社会出现一些校外培训机构，但政策文本仍然主要围绕“校外活动场所”进行规范治理，校外培训机构概念尚未被监管者明确提出。政策视角下，监管对校外活动场所治理的初衷是加强改进未成年人思想道德建设。改革开放以来，党中央号召“全党全社会都来关心少年儿童健康成

5、长”。2000年，国务院发布关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知，鼓励地方政府建设少年宫或活动中心，教育、科技、文化、体育部门协调体育馆、实验室、科研机构等定期向青少年开发，通知还鼓励相关部分对社会力量参与公益性青少年活动场所给予减免土地出让金、免征配套费、免征企业所得税等优惠措施。2004 年国务院发布关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见，意见将加强和改进未成年人思想教育建设提升到战略层面。初步规范时期，政策关注的重点包括：重视对校外活动场所的建设与规范政策意见要点包括：一是积极扩建场所。监管除鼓励地方政府直接参与校外活动场所的建设外，还通过优惠政策（税收减免等）鼓励

6、社会力量参与校外活动场所的建设；二是注重提高校外活动场所的管理水平。政策中要求校外活动场所强化内部管理并提高工作队伍的素质；三是强调安全问题。政策中严格规定各主管部门要重视并落实活动场地、器材、公共设施等安全检查工作，配备安全保护人员。强调校外活动的补充作用2002 年义务教育推广课改后，监管有意引导校外培训机构承担部分补充教育的职能，例如（1）将校外实践活动作为校内课程的补充。政策视角下社会实践活动，是全面培养学生创新精神、实践能力和综合素质的重要举措，提升学生对社会的认知程度。也是克服“应试教育”倾向，全面推进素质教育的重要内容。（2）利用校外活动场所促进学校教育。例如，2006 年关于进

7、一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见指出，“各类校外活动场所要加强与教育行政部门和学校的联系，积极主动地为学生参加校外活动提供周到优质的服务”校外活动场所具备公益属性政策强调校外活动场所应坚持公益性原则：（1）校外活动场所要向学生免费或优惠开放。公共文化设施、社会团体所属的文化体育场所等必须坚持公益性原则，免费向学生开放。其他类型的校外活动场所，则要低收费或积极创造条件免费向青少年学生开放；（2）政策文件鼓励校外活动场所应免费开展丰富多彩的活动。政策中着重指出公益性文化设施要把社会效益放在首位，以服务学生为宗旨，开展健康有益的课外活动。政策设计时期（2008-2014 年）：

8、校外培训机构逐步兴起，政策关注逐步强化由于大学扩招及公立教师禁止对外开办课外辅导课程，课外辅导需求催生学而思、学大教育等机构，市场的快速扩张引发监管的关注。2008-2014 年相关部门接连针对校外补习机构进行规范治理。2008 年发改委、教育部等部门联合印发关于 2008 年规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见，意见强调基础教育阶段学校不得举办收费补习班，严禁学校、教师举办或与社会办学机构合作举办向学生收费的各种培训班、补习班、提高班等有偿培训。2012 年国务院发布关于深入推进义务教育均衡发展的意见，强调“要加强对社会培训补习机构的管理，规范培训补习市场”。2013 年教育部等五

9、部门印发关于 2013 年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见，进一步规范教育收费情况。政策设计时期，政策关注的重点包括：政策将监管重点聚焦至校外培训机构，“补习班”等概念在监管语境下内涵逐步丰富。2008 年，教育部监察科发布的关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见首次提出“补习班”、“培训班”等概念，指出“严禁学校、教师举办或与社会办学机构合作举办向学生收费的各种培训班、补习班、提高班等有偿培训”。此后其内涵在监管语境下中不断丰富。2012 年治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施提出“占坑班”，指以选拔生源为目的的各类培训班；2013年教育部等五部门发布的关于 2013 年

10、规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见提出坚决治理“课堂内容课外补”，即公办教师在校外培训机构兼职代课，将教学重点故意放在校外讲授的行为。推动义务教育均衡发展国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）中明确要求推进义 务教育均衡发展。这一期间规范教育收费治理教育乱收费工作的系列意见强调：1）规范公立中小学录取学生行为，保障学生入学机会平等。政策强调禁止学校单独、 联合或委托社会培训机构进行以选拔生源为目的的各类培训行为，严禁学校以是 否参加某培训班作为录取学生的前提和标准；2）规范公立中小学教师教学行为，保障学生在校学习内容同等。政策强调坚决治理公立中小学教师利用校外培训牟

11、利的不当行为，确保每个学生都能在学校中接受符合课程标准的教育。2014 年，教育部为进一步改善“择校热”问题，将“义务教育免试就近入学”作为年度工作要点。全面整治时期（2014 年至今）：顺应社会需求，强化政策执行据中国教育学会，2014 年，全国参加课外辅导的学生约占在校学生总数的 36.7%，北京、上海、广州等地的渗透率高达 70%，2016 年我国校外培训市场规模已超 8000 亿元人民币。2014 年教育部等五部门发布关于 2014 年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见，2018 年教育部等四部门发布关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知，国务院发布关于规

12、范校外培训机构发展的意见等文件，监管整体强化了对校外培训机构的监管。全面整治时期，政策关注的重点包括：强化政策执行力度。根据 2018 年教育部“奋进之笔”重点攻坚计划任务，全国范围的联动治理体系正在快速形成。截至 2018 年 8 月 20 日，全国已摸排培训机构 38.2 万家，其中发现问题的 25.9 万家，按照边摸排边治理的原则，已经整改 4.5 万家。对校外培训机构规则细化。首先，监管通过多年经验积累，对治理对象的界定不断明晰，逐渐包含了教师校外有偿授课、学校与机构合作有偿补课、超前教学、无证非法办学等行为。其次，建立长效机制。政策文本中不仅要求快、准、狠地展开摸排和专项治理行动，更

13、强调要多管齐下综合施策，在协同治理模式下强化长期性的监督和管理，以求深度净化培训市场环境、维护健康的教育生态。政策文本视角：校外培训机构治理政策的长期趋势根据丁亚东、杨涛等学者的研究，其依据内容分析方法，从政策出台时间、参与机构、治理目标、具体治理措施等维度对 21 个省市的校外培训机构治理政策进行梳理，为我们提供了较好的参考和指导方向。从政策出台时间看，上海、浙江等地政策出台时间较早，其中上海就校外培训机构治理出台政策时间早于中央层面出台政策时间超半年，且政策内容较为系统和成熟，为中央及其他地方的政策设计提供了一定参考意义。湖南、广东、河北、山东等教育大省在中央出台政策意见后反映较为迅速，在

14、 2 个月完成地方层面的政策发布。从参与机构数量看，广西共 8 个部门参与政策制定，安徽共 6 个部门参与制定，上海、福建、河南等地共 4 个部门参与政策设计。由于校外培训机构治理不仅涉及教育，还涉及工商、市场监管等部门，因此跨部门协作对校外培训机构治理仍有积极意义。表 2：国家及 21 个地方政府校外培训机构治理政策颁布情况地区颁布时间颁布机构文件名称民办培训机构设置标准上海2017/12/18教育委员会、工商行政管理局、人力资源和社会保障局、民政局营利性民办培训机构管理办法非营利性民办培训机构管理办法内蒙古2018/04/18教育厅、民政厅、人力资源和社会保障厅、工商行政管理局校外培训机构

15、综合治理工作方案浙江2018/06/06教育厅关于加强民办教育培训机构设置和管理的指导意见(征求意见稿)国家2018/08/22国务院办公厅国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见湖南2018/09教育厅校外培训机构设置标准的意见广东2018/09教育厅、人力资源和社会保障厅、民政厅、工商行政管理局民办培训机构的设置标准河北2018/09/26教育厅校外培训机构设置与管理办法山东2018/10/23教育厅关于规范校外培训机构设置标准的意见河南2018/11/06教育厅、民政厅、人力资源社会保障厅、工商行政管理局校外培训机构设置标准（试行）北京2018/11/09教育委员会、人力资源社会保障局

16、民办教育培训机构办学标准（暂行）贵州2018/11/09教育厅关于规范校外培训机构设置有关工作的意见黑龙江2018/11/16教育厅民办教育培训机构设置标准（试行）安徽教育厅、公安厅、民政厅、人力资源社会保障厅、住房和城乡建设厅、市场监督管理局福建2018/11/22教育厅、民政厅、人力资源和社会保障厅、市场监督管理局校外培训机构设置标准（试行）2018/11/20管理局、消防总队海南2018/11/27教育厅、省委机构编制委员会办公室、民政厅、市场监督校外培训机构设置标准（试行）校外培训机构设置标准（暂行）湖北2018/11/30省人民政府办公厅关于规范校外培训机构发展的实施意见江苏2018

17、/12/05办公厅校外培训机构发展的实施意见作的意见山西2018/12/10教育厅关于进一步规范民办校外培训机构审批和管理工江西2018/12/11教育厅、市场监督管理局、民政局、人力资源和社会保障厅关于规范校外培训机构设置的意见四川2018/12/22省人民政府办公厅关于规范校外培训机构发展实施方案的意见广西2018/12/30教育厅、公安厅、民政厅、人力资源和社会保障厅、住房和城乡建青海2019/1/18设厅、卫生健康委员会、市场监督管理局、消防总队省办公厅关于规范校外培训机构发展的实施意见其他地区-校外培训机构管理办法资料来源：我国校外培训机构治理政策的特征、问题与展望丁亚东、杨涛，所具

18、体到文本，各省市针对校外培训机构的治理措施与中央层面的意见又有所调整。各省市针对校外培训机构主要设计的治理措施包括：修订设置标准、依法审批登记、公布黑白名单等。图 2：我国校外培训机构治理谱系资料来源：我国校外培训机构治理政策的特征、问题与展望丁亚东、杨涛，所治理目标聚焦、效用期限短期化从文本分析来看，我国校外培训机构治理经历了由复杂到聚焦的过程。在 1992-2012 年校外培训机构弱治理阶段，监管主要约束在职教师参与校外培训活动和学校与校外培训机构合作等不当行为，并未延伸至其对教育公平的影响。因此在治理校外培训机构时，一般与其他教育问题综合治理，体现在政策内容上，有关校外培训机构治理的要求

19、往往在整个政策中只被提及一次，且多为象征性描述。在进入强治理阶段以来，尤其是在 2018 年，出台了一系列针对校外培训机构的专项治理政策。尽管从数量看，复杂性政策仍占比较高，但主要是由于在 2013年以来的诸多常规性政策，如教育部关于做好 2017 年元旦春节寒假期间有关工作的通知和教育部办公厅关于做好 2017 年中小学生暑期有关工作的通知等政策中都提及但不仅限于对校外培训机构的治理，因此复杂性政策的实际数量被高估，而真实情况是校外培训政策专项治理比例有所提升。治理目标分类1978-1991 年1992-2012 年2013 年至今聚焦复杂程度1317复杂21131长期效用期限2713短期1

20、735清晰2945模糊153实质3839象征069总计31448表 3：改革开放以来校外培训机构治理政策目标设置变化清晰程度政策意义资料来源：改革开放以来我国校外培训机构治理政策的文本计量分析薛海平、刁龙，所从目标设置的效用期限来看，强治理阶段后，短期治理政策在数量上快速增长，占比也明显提升，呈现出较为明显的短期特征。反映校外培训机构的治理仍以短期为主，这主要是由于政府针对校外培训机构治理的工具较为有限。目前对于校外培训机构的治理，政策主要以校外培训机构的课程设置、师资和办学条件以及商业资质等为治理对象，而未触及深层次的教育资源分布不均的问题，因而存在短期加大力度解决部分问题，问题解决后政策推

21、进力度下降的情况。监管动态及思考5 月 21 日深改委审议通过关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见。意见强调，要强化线上线下校外培训机构规范管理，全面压减作业总量，降低考试压力，规范校外培训机构。此次意见与 18 年关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知、关于规范校外培训机构发展的意见一脉相承。我们认为此次深改委发声是对“双减”常态工作的进一步强调，预计将带动执行层面的力度加强。值得注意的是，当前政府针对校外培训机构的治理工具较为单一的特点仍未得到改善，当前各地治理措施主要是审批复课制度，即经由当地政府对教育培训机构依据行政法规进行审批，对符合资质

22、的机构予以复课审批。这一措施与“一刀切”早期关停校外培训机构实质是相似的，结合学界研究，我们认为，如果政策制定未触及问题实质（即教育资源分配不均衡），不针对问题的源头进行治理，短期加大力度的治理更多是一种对民意的迎合，并不改变市场的长期趋势。校外培训市场的需求是结果导向的，即以升学为最终目的，而大多数家庭教育的目的就是就业，如果学校教育与就业市场需求持续脱节，产业结构失衡，高等教育的学历溢价将长期存在（主要是教育的信号作用）。而高等教育的学历溢价将倒逼初等、中等教育下学生的竞争压力提升，尤其在高校扩招的基础上。校外培训市场通过有偿培训，对公共义务教育予以补充，但在不同收入群体中进一步加剧了教育

23、不平等。因此，解决教育不平等需要 1）通过公共购买为中低收入群体提供相对优质的教育服务，2）推进不同产业的生产率提升，3）缓解各阶段各地区义务教育的教育资源不均等。通过打压校外培训机构，可以在短期内缓解问题，但公共教育的长期不均以及学历溢价传导至义务教育阶段将进一步加剧义务教育。我们回顾了 2018 年民促法送审稿公布时，教育行业上市公司的股价表现，并查询了当时新闻舆情及监管公告。我们注意到，2018 年 6 月 13 日新东方和好未来同时大跌，通过回溯监管公告，2018 年 6 月 12 日教育部等十三部门印发民办教育工作部际联席会议 2018 年工作要点的通知，提到“做好中华人民共和国民办教育促进法