规划存在的问题

1、规划体制和规划工作中存在的主要问题及原因彭木生彭亮徐斌李全军（2002年国家发改委课题）规划体制是宏观经济管理体制的重要组成部分。改革开 放以来，我国的规划体制改革取得积极进展，规划工作取得 显著成绩，但完全适应社会主义市场经济需要的规划体制还 没有建立起来，规划工作也还需要改进。深入揭示现行规划 体制及规划工作中存在的矛盾和问题，分析其背后存在的原 因，对于深化规划体制改革，改进规划工作，加快建立与社 会主义市场经济相适应新型规划体制及运行机制，更好地发 挥规划手段在国民经济和社会发展中的作用具有重要意义。一、规划体制和规划工作中存在的主要问题（一）规划体系不健全规划是一个庞大复杂的社会系统

2、，也是一个完整的体 系，它是由反映经济生活和其它社会生活领域的各项发展规 划所组成。目前我国的规划可从时间、空间、内容、范围、 控制方式等方面进行分类。从时间上可分为长期发展规划和 中期发展规划，从空间上可分为国家发展规划、地区发展规 划和基层发展规划，从内容上可分为经济发展计划、科技发 展计划和社会发展计划，从范围上可分为综合、行业和专项 发展规划，从控制方式上可分为指令性规划、调控型规划、 指导性规划、政策性规划、风险性规划。改革开放以来，随 着计划体制改革不断深化，规划体系逐步向适应市场经济发 展需要的方向演化，主要是从控制方式看，以指令性计划为 主转变为以指导性规划为主；从时间、空间、

3、内容、范围上 看，规划的内容、结构、实施手段与途径都发生了实质性的 变化。特别是在“十五”规划编制过程中，我们对社会主义 市场经济体制初步建立条件下的规划体系进行了积极而富 有成效的探索，增加了国家计划类型，如重点专项规划、以 政府为主组织实施的调控型规划等，使我国的规划体系趋于 合理。但总体而言，适应社会主义市场经济需要的、较为完 善的新型规划体系尚没有建立起来，现行规划体系还存在着 一些矛盾和问题。1、规划体系过于庞大，规划数量过多规划体系过于庞大，表现为规划体系在空间上的延伸过 度和范围上的衍生过宽。从空间看，规划在纵向上延伸过度。 主要是分五级从国务院、省市、市、县一直延伸到乡镇政府，

4、 也有个别地区甚至延伸到村一级。不经分析，规划似乎可以 在空间上无限延伸。但在实践中，从充分发挥规划的效能的 角度，规划在空间上的有效运用应有一个最低合理规模，否 则会因规划系统内部层次过多而导致规划成本过高，产生内 在不经济，也会影响规划系统的外在作用效果。特别是市场 经济条件下经济发展主要依托中等中心城市，现在行政上也 实行市带县的体制，因此不应要求县市、乡镇一级也编制国 民经济和社会发展综合规划，更不宜要求编制更为具体的行 业规划。从范围上看，规划在横向上衍生过宽。随着科技的 进步和社会化大生产分工的加深，原有的行业不断裂变而分 化出新的行业，因此新的行业类别不断涌现。对行业的规划 同样

5、有一个规划成本和规划效果的比较问题，规划衍生过宽 也会产生规划不经济，但目前对行业规划的编制与否还缺乏 一个可行的质的规定和数量判断标准。规划体系过于庞大带来的一个直接后果就是规划数量 过多。国家计委汪洋副主任在“十五”重点专项规划和行业 规划编制工作总结会上总结道：，据不完全统计，各部门编 制的十五行业规划有156个，省地（市）两级地方政府 编制的十五计划纲要、重点专项规划、行业规划等有5300 多个，若包括县级规划、部门编制的分期、专题性规划，各 级土地利用规划、城镇体系规划等，估计全国编制了上万个十五规划。”规划数量过多，带来了以下几方面问题，一是规划编制 者规划理论水平与政策水平参差不

6、齐和所属地区、部门和行 业的限制，容易出现提法不一致、不准确的现象，给市场主 体带来混乱甚至误导的规划信息。二是政府受自身力量所限 难以一一组织落实，势必影响规划的地位和政府的形象。三 是导致规划运营成本增加。四是存在重复编制现象。目前， 重点专项规划涉及的领域，基本上同时又编制了行业规划， 即同一领域，中央政府不同部门编制了两个规划文本。同样， 省市级政府在编制重点专项规划的同时，一些政府部门也编 制了内容雷同的相关行业规划，造成了规划体系的混乱，也 给规划实施带来了困难。如果两个规划在内容上相同，说明 编制缺乏必要性；如果内容上出现原则性差异，势必影响规 划的权威和实施，也影响政府的形象；

7、更重要的是会给市场 经济主体以误导，影响微观经济运行质量。2、规划体系内部结构不合理一是从时间看，中期规划期限缺乏灵活性，长期规划没 有得到重视。我国现行的规划主要是5年期的中期规划，其 它规划期限的中期规划编制数量极少，长期规划更少涉及。 二是从空间上看，规划以不同等级的行政区为主，很少打破 行政界限按区域经济联系进行。国家和省市两级都缺乏相对 较大的区域性规划，而县市和乡镇两级基层规划过多过滥， 城市总体规划与城市经济社会发展规划缺乏协调。三是从内 容上看，科技、社会事业发展方面的规划略显薄弱，行业规 划之间的兼容性、互补性还较差。四是从范围上看，行业规 划过多，专项规划数量不足。五是从控

8、制方式上看，近年来 对规划的战略性、宏观性和政策性较为重视，但对各类规划 之间应有的控制方式和性质不同不加区别。普遍认为搞市场 经济就得突出规划的“三性”，特别是战略性，并不恰当地 夸大其作用，造成战略满天飞，使规划仅仅停留于空洞、口 号式阶段，给人的感觉普遍比较,虚”，对经济社会发展起 不到真正的指导作用。而对规划的战术性、战役性作用重视 不够，规划的可操作性普遍较差。（二）规划定性不到位从国际上看，市场经济国家规划涉及面广、内容广泛， 但从总体上来看，除少数国家，如法国、日本等之外，中长 期规划主要是针对公共领域，围绕重点环节，以解决特定时 期经济或社会发展某个方面任务，而制定的政府政策导

9、向性 和实施性规划。从规划的性质来讲，主要有以下特点：一是 规划是政府协调经济社会运行和发展的一种手段，而不是一 种制度。许多市场经济国家都坚持市场经济的体制，但并不 否认政府对市场经济运行的宏观管理，规划仅是宏观管理的 一种手段。二是作为手段的规划，既可以是指导性、政策性、 预测性的，也可能是实施性的，但从大多数国家的实践来看， 以对公共产品、公共服务领域制定的政策性、实施性为主的 规划为主。三是规划作为宏观管理的手段之一，是国家从国 民经济和社会发展总体要求着眼制定的宏观发展规划，中央 政府是规划的主体。从我国来看，随着社会主义市场经济体制初步建立，规 划的内涵与性质也相对发生了深刻的变化

10、。规划不再是组织 整个社会经济生产的运行机制，而是一种促进经济社会协调 发展的重要手段。它是政府为实现国家或地区中长期宏观经 济和社会发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预 期目标和行动计划。这种转变具体体现在以下几个方面：一 是从原有的维护和实施计划经济的体制性、制度性的计划， 转向适应市场经济发展要求，引导市场主体行为的工具性、 非制度性的计划。二是从突出经济发展的产业性、项目类、 数量指标型的计划，转向强化对公共资源、公共产品与服务 配置的引导性和实施性相结合的计划。三是从适度开放的政 府编制的发展规划，转向政府、社会、企业全方位合作的开 放型规划，把编制规划的过程转变为一个社会公众

11、民主参与 的政治决策过程深入地研究市场经济条件下我国中长期规划的性质，是 系统地构建新时期我国中长期规划体系、内容、程序的基础 性工作。目前我国理论界和计划工作者对这一问题的研究还 不是很充分，大致是有这样几种观点：一是三性说。我国在 编制“十五”计划的实践中，突出强调了宏观性、战略性和 政策性，虽然从宏观的、战略的高度总结了市场经济条件下 中长期规划的特征与性质，但是也在一定程度上淡化了中长 期规划固有的政治属性，容易把市场经济条件下的中长期规 划误认为只是一种导向性的宏观信息系统。这是造成，十五” 规划体系出现重点专项规划和行业规划过分强调宏观性、战 略性和政策性以及缺乏可操作性的重要原因

12、之一。二是三元 属性说，认为新时期中长期规划的制定缘于国家利益、公共 利益的需要，追求社会福利的最大化，具有明显的经济属性; 中长期规划是政府的积极干预行为，具有明显的政治属性； 中长期规划的制定和实施是一项社会事业，具有明显的社会 属性。三是两分法认为，在社会主义市场经济体制初步建立 后，“十五”规划就其性质大体上可以分为两类，即指导性 规划和政府组织落实的规划。前者主要针对那些市场基本可 以有效发挥作用、无需政府过多干预的领域，其实施主体不 是政府，而是企业。后者主要集中在单纯依靠市场容易产生 ,市场失败”或市场机制难以做好、易造成重复建设的领域， 如公益事业、基础设施、高技术以及关系全局

13、的关键环节和 薄弱领域。这类规划主要靠政府直接动用资源落实或组织实 施。目前，对这两种规划的性质，各方面还有不同的认识。 因而导致在规划实践中出现了属于指导性的规划政府干预 过多，而属于政府组织性规划却没有明确政府的责任和义 务，该落实的无法落实的现象。上述几种观点事实上基本概括了社会主义市场经济条 件下发展规划的性质，只是认识问题的方法和角度不 同。我们认为，在社会主义市场经济条件下中长期规 划的内涵和性质十分丰富，是一个复杂且庞大的体系， 既有政治、经济和社会的三元属性，也有战略性、指 导性、政策性和可操作性。特别是由于规划类型的多 种多样性决定了规划性质的差异性，任何简单的划分 方式都有

14、可能导致规划编制与实施过程中出现偏差。科学、全面地分析研究中长期规划的性质一般和性质 特殊并予以系统合理的界定，是规划理论界和规划工 作者一项十分重要而又紧迫的任务。（三）规划内容不合理1、规划内容存在雷同现象一是各级党委编制的建议之间、各级政府编制的国 民经济和社会发展纲要之间雷同程度较高，地方特色不明 显。如“十五”规划，各级党委都参照党中央的建议制定了 本地建议，基本上大同小异；各级政府也无论经济规模和地 域面积大小，都制定了纲要，既分散了精力，又不利于规划 的组织实施。二是部分重点专项规划和行业规划存在雷同。特别是内 容相似或交叉的领域雷同程度严重，如在信息产业领域，在 安徽省“十五”

15、计划编制过程中，省计委委托信息中心编制 了“安徽省”信息化发展规划，信息产业部门也编制了安徽 信息产业发展规划，这就难以避免雷同出现。其它专项规划 与有关联的行业规划之间也存有类似的问题。三是提法雷同。各级政府编制的纲要都是几大支柱、几 大战略、几大工程等等，没有注重从本地实际出发，容易造成产业结构雷同，重复建设现象发生。2、规划指标体系设置不尽合理二.二置“十五”规划的指标数量总体上比“九五”计划进一步 地减少，但并不是指标越少就越符合市场经济要求，指标越 多就越是计划经济。目前对规划指标还缺少系统的设计，各 类规划的指标设置具有随意性，存在着一些共性问题。如政 府主导型领域的规划指标相对偏

16、少，不利于明确政府的责任 和义务；有的市场主导型领域的规划指标没有从市场主体的 需要出发来设置，因而不是过多就是偏少；在政府补充市场 型和市场补充政府型领域，指标的设计还有待进一步的研 究。3、规划内容与相应的资源配置之间，存在，错位”、，缺位、，越位”等脱节问题根据市场和政府在进行资源配置过程中的不同作用，国民经济和社会各领域大致分为政府主导型领域、 政府补充市场型、市场补充政府型领域和市场主导型 领域。因此，规划内容包括规划介入与否和介入程度、 方式应视市场和政府在上述领域中作用的不同而有所 侧重和不同。当前，我国发展规划内容在上述不同领 域与相应资源配置之间存在着的脱节现象和问题。一是在

17、政府主导型领域中规划内容存在着政府“缺位” 问题。政府主导型领域主要是以政府为主体进行资源配置的 领域，主要包括公共产品和服务的需求、预测与供应等，以 弥补“市场失灵”问题。在我国社会主义市场经济体制还远 未完善的情况下，政府主导型领域应比发达市场经济国家更 广一些。当前，我国在这一领域编制的规划，内容上存在着 政府,缺位”问题。其一，无论是综合规划、专项规划，还 是行业规划，都缺少配套的分解实施方案，使规划显得过于 粗线条，缺少操作性、针对性，保障措施本身也难以得到有 效保障，对政府的约束力也不强。其二，不少规划目标不具 体，任务重点不突出，体现政府责任性的指标偏少，回顾和 分析部分内容偏多

18、，任务和实施部分着力不够且过于原则,“头重脚轻”。其三，对一些重要领域规划介入不足，如跨 地区、跨部门、跨所有制的重大基础设施建设、重大高新技 术产业化和重大社会服务事业等，本应编制重点专项规划的 却下放为一般行业规划。第四，此类规划内容中普遍缺少具 体的实施方案及对环境变化的应对措施。二是在市场主导型领域规划内容存在着政府,越 位”问题。这主要指市场通过价格机制基本可以实现 资源最优配置的竞争性领域，如一般竞争性行业和非 公共产品的提供。这时，市场是资源配置的主体，政 府的职责最弱，政府发展规划内容要少介入、不介入, 即使介入，内容、方式也应有自身特点。目前，我国 除规划纲要有对此所阐述外，

19、相应重点专项规划和行 业规划的“越位”现象大大减少，但有些地方和有些 领域依然存在着这种问题。主要表现为：政府代行了 企业的职能。规划介入了企业决策和活动本身而不是 针对市场，但在实施不下去时又推给企业（实际上也 不可能实施下去），最后不了了之，还给企业带来不 必要的发展思路干扰和经济负担；政府代行了行业、 部门和协会的职能。将本应由行业、部门或协会作的 规划上升到政府重点专项规划的高度，使行业规划变 成了重点规划，造成了一种错误的信号和导向；政府 忽视了市场主体需要。在政府规划应该介入的市场主 导型规划领域，不少规划内容过于强调政府意图，不 是重在分析发展环境，预测市场需求趋势，为企业提 供

20、环境预期和可选择的发展空间，进一步营造外部环 境，而是要求企业今后怎么样怎么样，规定它达到多 种具体目标，规划的宏观性、指导性和政策性体现不 明显。三是在政府补充市场型领域，规划内容既存在“错位”， 又存在“越位”。市场化水平的提高并不意味着市场配置资 源的领域绝对扩大，其中也有一部分需要政府规划，以弥补 ,市场失灵”。但这方面的规划主要不是直接代替市场，而 是对市场作用进行补充以改善市场对资源的配置效果。如对 自来水、电力、电信等自然垄断行业和进行公益事业规划等。 在发达市场经济国家中，这部分领域政府的作用非常有限， 而在我国社会主义市场经济体制初步确定的现阶段，政府和 规划的作用不可低估。

21、目前，在政府补充市场型领域，规划 内容中存在着政府直接代替而不是间接补充市场的问题。如，政府牵头编制城市化规划十分必要，但不少地方的城市 化规划没有体现出规划对城市化规制和补充作用，从而促 进、优化市场在城市化过程中的资源配置，而是直接代替市 场进行城市基础设施建设和小城镇建设，这就夸大和混淆了 规划的作用，而事实上许多地方政府根本无法负担规划中的 建设资金。这里规划既有“越位”，也有“错位”。在针对 高技术产业、信息化、环保等外部因素较强和收益递增的领 域编制的行业规划和重点规划中，类似问题同样存在。四是市场补充政府型领域，规划内容主要存在着市场“缺 位”问题。在政府为主体进行资源配置的一些

22、领域中，应高 度重视市场机制的作用。但在当前，该领域中的有一些重点 专项规划和行业规划在重视和发挥市场机制的作用方面都 做得不够，往往过多强调了政府的作用，指令性、行政性色 彩过强，市场主体严重,缺位”。特别是对垄断性很高电信、 电力、自来水等行业的规划，并没有重点对收费机制等深层 次问题进行规制和改革，也没有为修正自然垄断等,市场失 灵”而放宽限制，而是针对本行业浮于表面问题进行规划， 有把行业利益凌驾于公众利益之上的嫌疑，规划内容存在较 为严重的市场,缺位”。（四）规划编制程序不规范1、规划的“立项”不规范一项规划是否有编制必要，关键是面向规划,用户”， 看规划实施对象的需要。目前规划的“

23、立项”存在的问题，一是过于面向行政权力，而轻视市场主体需要。往往一项规 划的编制与否，关键看政府领导或行政部门领导的需要，领 导需要、市场不需要也要编，领导不需要、市场就是急需也 不会编。二是对规划编制的基础理论的研究还不够深入，搞 不清那些领域和行业要需要编制中长期规划，那些领域和行 业不需要编制中长期规划，缺乏判断依据。三是规划立项的 管理权分散，政府、部门、行业和一些特殊社会团体（如残联 等）都可以自行决定是否编制规划，都依赖于政府组织实施， 因而规划总量容易失控，规划质量难以保证。2、规划编制人员结构不合理从目前的规划的编制实践来看，规划编制人员的构成主 要有二种情况。一种是由本地、本

24、部门的人员组成，他们虽 然对本地、本部门的经济社会发展情况有较全面的了解，对 本地、本部门的行政首脑的意图能深刻的把握，但因受外界 信息、先进经验和专家知识获取不足的限制，因而规划水平 不高，规划成果质量显得不尽人意。另一种情况是规划人员 由聘请的上至国务院、国家部委甚至外国的专家组成，这些 专家组成规划小组，理论水平、知名度较高，往往对本地、 本部门进行调查研究后，能够提出角度高、视野宽、权威性 强的规划报告，但专家往往由于深入本地本部门实践不够， 对规划实施可能遇到的各种包括经济的、社会的甚至是习俗 的制约因素可能估计不足，规划很好的构想在实施中难以取 得预期的理想效果，而且专家规划编制完

25、了，人也走了，一 些在脑子里的活的东西也被带走了，规划实施起来难度较 大。在规划编制过程中，上述二种情况兼容的情况应该比较 理想，但实践中较为少见。3、规划的评审不规范应该说一项规划编制完成后，应由专门的规划评审、鉴 定机构组织专家进行验收、评审和鉴定，对规划编制水平和 成果质量做出判定。但是在目前的规划工作中规划评审一方 面具有随意性，另一方面评审缺乏严肃性。规划的评审具有随意性，是指规划是否评审是由部门的 利益,偏好”决定的，而不是由该部门或行业的地位或重要 性决定的。比如安徽省自“九五”计划编制起经省政府批准 就成立了由计委牵头组织的规划专家评审、鉴定委员会，要 求重要部门、行业的五年计

26、划要经过规划专家评审、鉴定委 员会评审后与计划部门联合下达执行。但在实际执行过程 中，出现了这样一种现象，一些在宏观经济发展中具有重要 地位的部门如经贸、财政、建设等千方百计绕开这个委员会, 找省领导批示后印发下达，或干脆不经评审即自行印发。这 既使得规划的科学性、系统性不足，容易受部门规划工作人 员的视野和水平的限制使规划水平层次不高，还会导致规划 的部门利益、本位主义太浓。同时，还有一些本不需要编制 全省性规划的行业为了争计划、争投资，千方百计地拿着政 府领导指示、写有许多需要政府投资的具体项目的计划，要 求予以评审，与计委联合印发。评审缺乏严肃性，是指较为普遍存在的规划,编审一体 化”现

27、象，即规划编制人员同时又是规划评审组织者，甚至 也是规划评审人员，没有专门的规划评议机构。在邀请的评 审专家中，除少数几个在本地、本行业学术界和政界有知名 度和发言权的资深专家和领导外，多数是与规划编制单位有 “深交”的领导和专家，这样所成立的评委会专家都是花钱 雇来说好话的，能够较真唱反调的专家几乎没有，这样即使 是一部质量较差的规划也会轻而易举的得到所谓原则通过。4、制度化、成文化程度不高这次国家计委及时出台了关于“十五”规划编制方法 和程序若干意见的通知（以下简称通知），对规范规 划编制程序有重要意义，但这仅仅是一个文件，还没有上升 到法律法规的高度。而且，通知也不可能全部解决所有 规划

28、编制程序中的问题。由于缺少明确的法律法规依据，各 级规划主管部门、行业主管部门和地方政府在规划编制程序 上不得不沿袭一些不尽相同的习惯做法，尽管这些习惯做法 也能解决规划工作中的一些问题，但也引发了政府部门在一 些需要编制的规划上责任不清、审定单位不明确，发布时间 和方式不规范等诸多问题，影响规划实施。通知中还缺 少对重点专项规划和行业规划发布时间和方式的明确规范， 有的重点规划或行业规划发布时间比纲要晚一年多；行业规 划的审定和发布主体也不统一，有些是政府审定下发、有些 是计委与部门联合下发，有些又是部门自己下发。主要在于 缺少法律依据和相对规范的制度，不得不依靠这些习惯做 法，而这些做法本

29、身的权威性和严肃性不足，无法协调规划 各方的矛盾和冲突。5、规划的包容性、公开性不足主要是编制过程中存在一定程度的信息限制，造成规划 编制过程一定的排他性，这实际上是在规划决策过程中限制 了竞争。规划信息往往被大量积累后一并公开，没能做到及 时、适时公开；征求意见具有随意性。由于各省市区的情况 不同和程序上的不严格，各地征求意见的范围、程度、对象、 形式等随意性较大，公众意见不能很好地包容到规划中去。（五）规划衔接不够1、纵向规划衔接不紧密主要是指上下级政府、部门或行业之间编制的规划衔接 不紧密。上下级之间规划的衔接不紧密主要表现在以下几个 方面，一是我国目前规划编制的程序总体上来说还是，自上

30、 而下”，上级规划的编制主要是面向本级行政首长需要，对 下级政府和市场主体的需要往往考虑不足，因而主观上存在 着不需要对下衔接的意识。二是下级规划的编制同样也是出 于本级行政首长需要考虑，在形式上是对上级规划衔接了， 但在具体内容衔接上却有二种情况。一种是衔接,过度”， 下级规划不考虑本地、本部门实际，与上级规划高度雷同， 去掉一些地方和项目名称，往往看不出规划编制主体是谁。 另一种是衔接“变味”，如在指标上出于政绩考虑层层加码， 在具体重点行业选择上往往脱离自身条件盲目,攀比”而造 成产业结构同构化，在重大项目选择上不顾大环境条件而搞 重复建设，在政策选择上出于地方和部门利益普遍存在着保 护

31、主义和打，擦边球”的行为。2、横向行业、专项规划衔接不够一是行业之间规划衔接不够，特别是领域有交叉的行业 之间衔接不够，在一些重大问题的提法上存在着差异。如旅 游部门编制的行业规划中提出的风景名胜区建设内容、森林 保护区建设内容分别与建设部门、林业部门提出的内容就不 尽相同。二是重点专项规划与行业规划之间衔接不够。由于重点 专项规划是某一重点专项领域的专门规划，为了提高规划编 制的水平和质量，往往由政府责成综合经济部门特别是计划 部门来承担。计划部门可以打破行业垄断，集中全社会资源 来发展重点专项领域，但由于其思考问题的角度与具体行业 部门不同，无论是发展的目标选择、发展的重点领域还是政 策措

32、施，都与相关行业规划有较大差异，专项规划的一些提 法有可能会影响到行业利益，有的甚至是实质的，衔接起来 难度较大，往往是你提你的，我提我的。到了规划的具体实 施阶段，由于主要工作还是要靠行业部门来落实，这样在专 项规划的实施过程中必然会产生编制主体与实施主体不一 致的矛盾，影响到实施效果。而重点专项规划多为跨部门的 重要领域规划，如其编制和实施主体都由具体某一行业部门 来负责也是不恰当的。即使是单一部门和行业领域的重点专 项规划（如机械行业的汽车工业），由其自身来编制和组织 实施也会因其研究视野、知识结构和行业利益所限，而影响 到规划成果的水平和质量，也会因缺乏综合实施手段而失去 加快发展的良

33、好机遇，反过来制约了重点专项领域的发展。三是军工系统的民用发展规划与地方规划衔接不够。目 前我国军工系统的民用产业和产品发展较快，集中了较多的 高科技技术和人才，特别是在电子信息产业领域，但在目前 的规划编制中互不衔接，军工民用生产脱离地方规划，地方 规划没有将军工民用技术、产业和产品纳入视野，导致资源 的极大浪费，制约了军地两方面经济的发展。3、规划与市场主体需求衔接不充分一是在研究规划思路阶段与市场主体缺乏衔接。各地、 各部门在编制规划思路阶段一般都能听取行政长官指示，征 求专家意见，但彳主彳主忽略了市场主体的意见，认为市场主体 的意见无足轻重。二是在正式规划编制过程中与市场主体之 间的衔

34、接不够。这既是由于市场主体千千万万，衔接起来确 有难度，也是因为规划编制人员对市场主体的先进的衔接方 法还有待掌握。还有就是我国的市场主体与西方市场经济国 家市场主体有所不同，对规划制定的参与热度不强，缺乏主 动参与和影响规划编制过程、使企业发展与宏观规划更好衔 接的积极性。三是规划正式文本提供给市场主体的信息不 够。特别是市场预测内容、风险提示内容看不到，没有提供 科学预测与风险判断的基础，市场主体会对规划的科学性和 可操作性存有疑虑。正如国家计委副主任汪洋同志在，十五” 重点专项规划和行业规划编制工作总结会上的讲话中指出 的那样：,一个好的规划或有用的规划，特别是竞争性领域 的行业规划，必

35、须建立在全球市场的可靠预测、对本国企业 国际竞争力的准确分析基础上。问卷调查的结果显示，有64% 的企业关注行业规划，有84%的企业认为国家应该编制行业 规划，有78%的企业希望从规划中了解市场需要预测。但也 有相当数量的企业反映行业规划太虚，想了解的内容看 不到。”规划是一种纲领性文件，多以政府或部门、行业文 件的形式下发，但规划作为一种文件又有其特殊性。一般性 的文件主要是提供某一方面具体政策或决定等内容，以官方 文件语言为主，以特定对象为主。但规划提供的是综合性内 容，包括从现状、环境、预期性目标、重要产业和产品发展 预测及发展方向、重大生产力布局、政策措施等等，因此在 内容上应丰富，形

36、式上应多样化，以适应各级政府、部门和 行业及市场主体的全方位的需求。四是规划实施过程中与市 场主体的衔接很差，主要是我国的规划实施动态反馈监督机 制还没有建立起来。（六）规划期与市场周期不相吻合1、综合规划的规划期与宏观经济运行周期相脱节现在的五年规划期是借鉴国际上传统计划经济国家如 前苏联编制规划的作法设定的。传统计划经济国家由于排斥 市场作用，因而也就无所谓市场周期；经济发展主要是受政 治因素影响，靠高度的指令性计划实现的，经济运行中客观 存在着周期性波动现象是由政治因素决定的。，政治周期” 决定着规划期，规划期则决定了经济周期，因此宏观经济周 期往往与规划期、与“政治周期”高度吻合。往往

37、经历着新 一届党委换届、政府上任，加大投资，大干快上，经济过热 和遇到基础条件不足的制约，不得不进行调整的经济循环。 在市场经济条件下，宏观经济周期主要是受市场因素决定 的，规划期是由市场周期决定的，因而规划期应该与市场周 期相同步。根据国际经验，市场经济国家的市场周期短周期 约为三年左右，中周期约为八至十年，但我国目前编制的综 合性规划，几乎所有规划的规划期均为五年，没有弹性，与 市场周期基本脱节。这样在规划编制过程中易忽略经济运行 的周期性因素，不利于对未来发展趋势的正确把握，容易导 致宏观经济目标的设定不准确，政策取向出现极端化，也影 响规划任务的实现。如有不少地区和部门在编制“九五”计

38、 划时，就忽略了国际国内经济周期因素的影响，只是按照“八 五”末期经济发展的势头和通货膨胀的影响，提出了过高的 计划指标和较为极端的政策措施（如财政政策和金融政策,双紧”），这样在国际性经济周期因素和国内经济周期因 素的双重影响下，导致规划工作限于被动，不得不对规划目 标和任务进行较大幅度变更，对经济政策作出重大调整。2、专项规划、行业规划的规划期与主导产品的生命周 期相脱节规划期存在着过长或过短的现象。如公共产品的规划期 过短，目前也为五年，而其生命周期一般10年甚至20年以 上。规划期过短往往容易出现急功近利的现象，不利于甚至 损害了长远的发展。高新技术产业和产品规划也是如此。又 如商业规

39、划的规划期五年来说又长了，对五年规划的后半期 提出的目标预测准确性较差，提出的发展重点任务易与实际 相去甚远，既影响了规划的目标和任务的实现，也损害了规 划的科学和权威性。从国际上看，多数编制规划的市场经济 国家对规划期都进行了改革，以与产业特别是主导产品的市 场生命周期相适应，一般对公共产品、处于快速成长期的高 新技术产业的规划期则规定的较长，对受市场波动影响较大 的产业、主导产品处于竞争激烈的成熟期的产业则缩短规划 期。3、规划期与，政治周期”不吻合由于我国正处在社会主义市场经济体制初步建立向成 熟的市场经济迈进的过渡时期，政治因素特别是政府在经济 社会发展中的重要作用要远高于一般市场经济

40、国家。因此， 在确定规划期长短时也要适当考虑到政治因素，特别是党委 和政府换届的“政治周期”对规划实施的影响。目前我国的 党委和政府的选举和换届均为五年，长短和现行规划一样， 但时间上错位二到三年。新一届领导上任，有可能采用新的 思路，实施新的发展战略而使已颁布的规划实施的连续性受 到影响，有的地区和行业的规划甚至可能会成为“墙上都不 挂”的一纸空文。（七）规划的实施是规划全过程中最薄弱的环节1、缺乏系统、可行的实施方案在传统计划经济条件下，由于以指令性计划为主，规划 的实施具有行政强制性，因此规划的制定过程也就是规划实 施方案的形成过程，规划编制完成就意味着实施方案的自动 生成，并且规划执行

41、者会在实践中熟练地运用指令性计划的 实施路子认真地加以落实，并不需要另外的实施方案。而在 市场经济条件下，规划是宏观性、政策性、指导性和预测性 的，不具有行政强制性，因此规划的实施需要实施部门制定 具体的实施方案，并认真协调、组织各市场主体加以落实。 但从我国目前的规划工作实践情况看，普遍地存在着重编 制、轻实施的现象，多数规划缺乏实施方案，虽然各地和一 些部门、行业在“十五”计划编制过程中增加了实施的内容 和要求，但由于过于原则，缺乏系统性，可操作性也不强， 因而规划实施仍难以达到预期效果。2、规划实施追踪监控机制没有建立规划编制是规划的基础性行为，规划实施是规划的目的 性行为。为此，有必要

42、建立起规划实施过程中的监测、调控 机制，通过对规划实施过程进行动态的追踪、监测、评估、 纠错，使规划实施始终处于自组织状态，以达到规范实施行 为、控制实施风险、调节实施偏差、达到实施目标的要求。 但我国目前的各级各类规划都没有建立起合理的规划实施 追踪监控机制，只是在等到问题成堆造成规划目标完不成的 情况下或在规划期快要结束前，才会对规划实施情况进行评 估、调整、总结，对规划的实施监控是随机的、被动的，经 常性的规划实施工作往往无序，严重削弱了规划的地位和作 用，影响了规划的科学性和权威性。3、规划实施的考核责任制不完善，责任追究制度没有建立规划实施的考核责任制和责任追究制度是规划成 功实施的

43、重要保证。但目前对各类规划实施过程中的考核工 作较为薄弱，多数类别规划没有建立起实施过程中的责任 制。有少部分规划特别是国民经济和社会发展综合规划建立 了责任制，但考核体系不健全，主要表现为，一是考核重点 错位，目前普遍的作法是对规划主要宏观综合性目标进行分 年度分解考核，但在市场经济条件下规划目标多为预期性 的，受市场随机的因素影响较大，不宜作为考核的重点；而 应作为考核重点的是规划中的主要任务部分，特别是对重要 基础设施建设、高新技术产业发展、支柱产业发展及重要服 务业的发展情况进行考核，但实际上往往因需要从定量和定 性两个方面进行考核，难度较大，而不作为考核重点，甚至 根本不列入考核范围

44、。二是对规划实施情况进行考核的责任 落实不到位，往往有责任单位而无责任人。并且落实到责任 单位的考核目标，也往往与其工作职能和掌握的手段不相称 而难以承担，而使考核流于形式。如让计划部门承担国内生 产总值的考核任务，但由于计划部门掌握的资源和手段有 限，宏观调控能力也有限，实际上是无力承担的。三是受前 二方面因素的影响，科学的奖励制度和责任追究制度没有建 立起来。二、主要原因在社会主义市场经济体制建立和完善过程中，规划体制 和规划工作存在着多方面的问题，这些问题生成的原因也是 多方面的。有历史的原因，也有现实的原因；有规划部门自 身的原因，也有外部宏观经济体制和经济运行大环境的影响 及部门之间

45、协调配合的原因；有客观的原因，也有主观的因 素。按照课题设计的要求，这里重点从以下三个方面进行问 题成因分析，一是系统性原因，二是体制性原因，三是工作 上的原因。（一）系统性原因如果把规划作为一个系统来考察，那么分析规划 体制和规划工作中的问题产生的原因，首先要考察一 些带有对整个系统起重要影响的系统性因素。从我国 规划系统现状来看，引致规划系统内部问题产生的系 统性原因主要是规划立法滞后，导致规划系统的边界 不清晰、结构不完善、功能不合理。从西方一些发达的市场经济国家编制中长期规划 的实践来看，无论是法国编制的经济和社会发展计划， 还是荷兰的空间规划、德国的地区规划、美国的中长 期战略计划，

46、都有明确的法律依据，都有相应的规 划法支撑。如1993年美国国会通过的“政府绩效法气 根据该法案，修正的美国法典有四处，以法律条文的 形式规定了计划编制的主体、计划的内容、计划间的 关系，计划编制的程序及方法、计划的实施与评估等， 全面构架了美国的中长期规划法律制度。该法明确要 求国防部、财政部、农业部等27个政府部门要研究编 制中长期战略计划、年度实施计划，从制度上、源头 上杜绝了规划管理工作中的混乱，保证了美国政府中 长期规划的权威性和严肃性。但在我国，尽管已经编制并组织实施了十个五年 计划，但由于没有计划法，这些规划都是按不成文的 惯例编制和实施的，都是无法可依。整个计划工作的 法律依托

47、只是在中华人民共和国宪法1993年修正 案以前提到“国家计划” 一词，修正案后第89条中笼 统地提到国务院要,编制和执行国民经济和社会发展 计划”一句。因此在我国，规划系统作为一个国民经 济管理系统的一个重要组成部分，其存在缺乏制度性 依据和法律性支撑，在经济社会日益法制化的今天， 必然是一个地位不稳定、结构不合理、功能不明确、 内部运行紊乱、极易嬗变的系统。在现实的规划工作 中，无论是规划的基本性质和功能，还是规划的内容、 编制、衔接、审批、公布、实施、修改、评估等都缺 乏法律基础，难以做到依法行政，行政的权威性受到 损害，实际编制和执行中的随意性也较大，实施效果 难以保证。在近年来的实践中

48、，我国对规划的法制化 进行了有益的探索，特别是在“十五”计划编制期间， 国家计委出台了“十五”规划编制方法和程序的若 干意见，各省也据此制定了相应的文件，开始重视 并逐步推进规划工作的规范化和法制化。但总体上看， 规划工作还没有纳入法制化的轨道。（二）体制性原因规划体制是规定中央、部门、地方和市场主体在 规划管理上的范围、权限、职责、利益及其相互关系 的准则。改革开放以来，与我国经济体制改革相适应， 规划体制改革也取得了积极进展，规划由传统体制下 总体上是指令性的转变为总体上是指导性的，由对国 民经济活动进行直接控制为主转变为间接调控为主， 规划指标由数量、实物指标为主转变为以质量、价值和结构

49、指标为主，规划的实施由以行政手段为主转变 为以经济的、法律的手段为主，等等。但迄今为止的 规划体制改革主要是适应性的，缺乏前瞻性、战略性 的举措，经济体制改革推进到不断完善社会主义市场 经济体制新阶段，规划体制已与社会主义市场经济进 一步发展要求不相适应，从而因体制性因素而导致一 些问题的产生。1、规划管理的范围不明确是导致规划体系不合 理、规划内容不完善的重要体制性原I在市场经济条件下，规划是一种与市场相兼容的国民经济管理的重要手段，发挥着弥补市场缺陷、优 化资源配置、引导社会预期、协调利益矛盾、落实发 展战略，统帅经济政策等重要作用。如同市场不是万 能的、存在着“市场失效”问题一样，规划也

50、不是万 能的，同样存在着“规划失败”问题。从充分发挥规 划手段作用的角度，应该对社会主义市场经济条件下 的规划管理的范围和领域进行界定。但由于理论准备 不足和具体实践不够，现行规划体制对市场经济条件 下规划管理的范围及领域界定不明确，甚至缺乏系统 的界定原则和标准。这样就导致了以下问题的出现： 一方面是规划,过度”，在规划不可能完成任务的领 域和规划不必要介入的领域运用了规划手段，导致规 划编制的总体数量过于庞大，政府无力全部组织实施， 规划手段的科学性和权威性受到影响。另一方面是规 划,不足”，在规划应该着力介入的重点领域，规划 手段运用不突出、不到位，规划手段的优势得不到充 分发挥。2、规

51、划管理的权限不明晰、职责不明确是导致 规划编制程序不规范、规划衔接不够的主要原因，也 是规划实施难的重要体制性原因规划管理的权限不明晰、职责不明确，主要表现 在对各类规划的编制与组织实施的调节与控制，没有 一个明确的集中控制机构，规划的编制、发布与组织 实施具有随意性，规划决策过于分散。规划目标和任 务难以实现。目前，名义上各级政府的计划部门是本 级规划的集中调节与控制机构，实际上仅是综合规划 纲要的编制和组织实施部门。部门、行业等各类规划 的编制、组织与实施由部门和行业主管部门负责，计 划部门实际上并无直接调节与控制的权力，各部门、 行业之间开展规划工作也缺乏有机的联系。对下级的 地方规划的

52、编制与组织实施也仅有名义上的指导义务 而无决策权。因此，规划系统实际上是没有集中调节 和控制机构的系统，系统内各个节点之间也缺乏有机 联系，这一现实使得有效的规划信息反馈系统无法形 成，难免出现编制程序不规范，多头编制、重复编制、 规划泛滥等现象；难免出现规划之间衔接不够，相互 脱节；更易导致规划的运行过程紊乱而失控，偏离规 划者预想的轨道，出现实施难的问题。再加上本位主 义和部门利益的因素，各规划主体往往通过规划的形 式强化自身的利益、获得更大的影响力，向市场主体 发出有利于自身利益的规划信号，对同一问题的表述 上可能存在着差异甚至矛盾冲突，这就造成规划无法 与特定利益主体的利益冲动相抗衡，

53、最终导致规划内 容变调而使规划实施变得更为艰难。（三）工作中的原因工作中的原因是主观上的原因，当前规划和规划 工作存在的诸多矛盾和问题应该说与工作不到位都是 有关联的。虽然在规划工作中存在素质不高、作风不 硬、工作不力的现象，但总体而言规划队伍政治素质、 理论素养和政策水平是相对较高的，实践能力也是相 对较强的。从规划工作全局的角度寻找问题的成因， 我们认为可以归纳为规划理论创新不足、规划实践开 拓不够和规划方法革新不快等三个方面。1、规划理论创新不足对社会主义市场经济条件下的规划理论准备不 足，认识不到位。发展有中国特色的社会主义市场经 济是一项前无古人的伟大事业，社会主义市场经济的 实践较

54、短，理论仍在完善。我国规划理论正面临着创 新，其实质是要解决好在社会主义市场经济条件下规 划与市场的相互渗透、有机结合、协同优化资源配置 的关系问题。而规划与市场的关系问题是一个各国经 济理论与实践都没有很好解决的重要问题。努力解决 好社会主义市场经济条件下规划与市场的关系问题， 对于充分发挥社会主义制度的优越性，促进中华民族 的伟大复兴具有重要意义。这是一项需要对现行规划 理论进行全面创新的艰巨的任务，也是规划工作者义 不容辞的责任。但目前我国的规划理论创新不足，不 仅对社会主义市场经济条件下规划与市场如何有机结 合缺乏研究，即使是对社会主义市场经济条件下不同 类别的规划所具有的内涵、性质和

55、功能等规划基本理 论也在进行研究界定之中，还没有形成一个较为统一 的认识。而社会主义市场经济的实践发展较快，规划 理论已经落后于规划实践，这样规划实践必然会由于 缺乏正确的规划理论的指导而出现众多问题。如对规 划的内涵认识不清，会导致规划无序而混乱；对规划 的性质把握不准，就会使规划手段偏离作用方向而导 致规划失效；对规划的功能认识不清，会影响规划手 段发挥作用的力度和效能，等等。2、规划实践开拓不够一是规划的“产品”开拓不够。如果将规划视为一种产 品，那么其是否具有市场需求，是首先要考虑的问题。将规 划“产品”简单划分，大致有二类，一类是政府需要，一类 是市场主体需要。在传统计划经济体制下，

56、规划,产品”的 需求者只有政府。在向社会主义市场经济体制转轨的过程 中，规划,产品”的需求者主体仍然是政府，即使市场主体 对规划,产品”存在需要，往往也是由政府予以取舍以，代 言人”的形式予以满足。在市场经济条件下，规划,产品” 的需求者既有政府，也有市场主体，并且市场经济越发达， 市场主体对规划,产品”的需求量也越大。由于受传统的规 划思维方式的影响，一些规划人员习惯于服务于政府领导， 一味地追求体现领导意图和个人意志，或对规划,产品”的 需求结构的变动现实缺乏认识，现行规划工作中对市场主体 需要的规划,产品”开发力度不够，或者即使开发了，但由 于不符合市场主体的需要，或者规划,产品”与用户

57、的理解 和接受方式不一致，而成为积压、滞销,产品”。这是当前 规划体系不合理，规划内容不完善，特别是规划实施难的重 要工作性原因。二是规划的“市场促销”开拓不够。有了好的规划成果， 不能只是“墙上挂挂”就完了。规划成果作为一种特殊形式 的“产品”，要想取得好的使用效果，必须使用户充分了解、 接受，自觉的使用，努力使规划成果的可接受性和可实施性 建立在说服力而不是强制力的基础之上，建立起规划者与用 户相互交流和共同参与的协作机制。为此应加强规划“产品” 的市场促销，建立全过程的规划,产品”市场促销体系，包 括规划编制前对用户需求的预测，规划编制过程中对重要用 户意见的征求及对各方面利益的协调，规

58、划颁布后对规划文 本的宣传等。帮助和引导用户接受规划成果并得到服务，并 以用户的标准需要和标准评价规划成果的优劣，根据规划实 施的要求确定规划成果的内涵与形式，真正实现规划的民主 性、实践性。目前，我们在规划的“市场促销”方面存在着 以下问题，首先，,市场促销”的基础条件不具备，即规划 “产品”的市场定位往往不准，不符合市场需要，这样即使 费了很大气力，促销也难以达到预期目的。其次，规划者并 没有真正树立,用户就是上帝”的规划理念，从规划的前期 准备、思路研究、征求意见、方案拟定，用户的参与程度都 较低。即使注重了用户的参与，也往往是搞形式主义。如在 规划编制过程中轰轰烈烈地搞了各种各样的规划

59、征求意见 会、咨询会、论证会以及“人民建议”制度等，但对用户的 意见并没有真正认真考虑并加以吸纳。比如，有一个地区在 规划修订时，召开各种各样的意见会、咨询会、论证会十余 次，并送达各市、各部门、行业、各企业集团、科研院校和 社会团体征求意见，还在报上公开征求,人民建议”，最后 还在人民代表大会上广泛征求人民代表意见，共累计搜集各 种修改意见近5000条，但最终对规划文本修改只有一处，增加了拟建设的一条路的名称，而这条路是由三位政府负责 人原则同意的，对真正用户的意见和要求根本不予考虑。第 三，没有系统的规划,促销”方案，“促销”手段和方法也 十分简单，只是利用公开媒体一般地宣传宣传，很少考虑

60、宣 传的方式是否多样，形式是否活泼，效果是否明显；更少主 动走出去，深入规划用户进行宣传，仿佛“酒好不怕巷子深”， 不符合现代市场经济发展的要求。这些问题是造成规划内容 不符合市场主体需要，规划编制程序不合理、民主化程度不 高，规划实施的可操作性差的重要原因。三是规划的“售后服务”开拓不够。规划,产品”的价 值实现与一般产品不同，一般产品售出，作为产品生产者来 说其价值就已经实现。而对规划这个“产品”来说，它是一 种特殊的知识产品，其价值是在用户接受并使用至规划失效 （规划期结束）时才能最终实现。为此，规划的“售后服务” 与规划的价值实现是直接融为一体的，相对于一般产品而 言，规划的“售后服务