完善我国分税制模式之思考

1、阿完善我国分税制安模式之思考芭 爸 内容提要按：分税制作为划傲分各级政府财政百收入的一种分级胺预算体制，已在袄世界上实行市场安经济的国家得以佰普遍应用。本文瓣在主要介绍一些哎发达市场经济国碍家在长期的市场霸经济运行中积累扳的分税制模式经班验的基础上，比阿较分析了我国分靶税制的现状和存绊在问题，认为要案在较短的时间内案完善分税制改革佰，不仅需要从我伴国实际出发，而拜且有必要借鉴国败外的成功经验，稗把国外分税制的瓣普遍经验与中国搬具体实际结合起傲来。爸一、分税制皑概述艾分税制是根胺据市场经济的原癌则和公共财政的把理论确立的一种阿分税分级财政管般理制度。它是国隘际上市场经济国百家通行的一种财班政分配

2、体制，是凹处理中央与地方捌财政分配关系的扮一种较为规范的盎方式，至今已有伴上百年的历史。啊作为实行市场经俺济的国家普遍实把行的一种制度，坝分税制将一个国澳家的全部税种在哀上下级政府之间叭进行划分，以此熬来确定中央财政氨和地方财政的收八入范围，其实质啊是根据各级政府班的事权确定其相扒应的财权，通过氨税种划分形成中翱央和地方两个收岸入体系，为各级白政府行使相应的唉事权提供稳定的案收入来源。分税艾制是一种较为规暗范、科学的财政奥管理体制，有利爱于协调中央与地斑方的财政分配关鞍系，有利于促进拌企业平等竞争和败统一市场的发育盎和完善，有利于敖国家产业政策的案贯彻和实施，还凹有利于促进地方拌合理发展经济，

3、爸有效地利用各种白资源，提高经济办效益，最终增加唉财政收入。俺通过对税种瓣和税收管理权限奥的划分，分税制袄成为确立政府间稗财力分配关系的坝一种制度。以分阿税制为基础建立罢起来的分级财政捌，是国家财政管盎理体制的一种形跋式。在以税收为傲主要财政收入形搬式的国家，中央凹政府和地方政府傲财政收入的分配半，集中体现为税爱收收入的分配。疤但并非所有对税澳收收入的分配形罢式都可称之为分般税制邦哀如果中央把全国搬的收入集中起来扮，然后按某一标版准和比例分给地氨方；或者中央和败地方根据某种体爸制实行收入大包袄干，中央和地方傲税收收入捆在一袄起分成，再实行翱上缴或补助，都皑不是分税制。澳分税制所要哎解决的基本问

4、题暗或者说分税制的办核心内容，是按肮照税种划分中央暗和地方各级政府叭的收入，各级政稗府进而按照各自罢的收入安排支出哎，组织本级政府瓣的预算。将全部傲税种在中央和地敖方之间进行合理霸的划分，明确归碍属结果，可形成袄3种形态：中央办税、地方税和中昂央地方共享税。袄凡税源广，一般办而言税基稳定而奥又占主体地位，败对宏观经济影响碍大且有利于宏观翱调控的税种，应叭划为中央税；凡皑税源分散，税源巴形成明显带有地佰方区域特征，对阿宏观经济影响不瓣太直接的税种，哀应划为地方税；搬税源大、流动性绊也大的税种，可岸划为中央与地方斑共享税。相应地板，在分税制下，碍征税一般有3种懊形式：（1）集捌中征收制，即将翱全国

5、税收（除绝笆对地方性税收外版）的一切重要税搬源，都集中于中岸央征收。（2）罢委托征收制，即背地方税委托中央芭政府代征或者中柏央税委托地方政暗府代征的制度。疤（3）独立征收安制，即各级政府俺各自设立征收机哎构，各级征收机柏构仅征收属于本傲级政府的税收。罢在分税制条爱件下，还有必要碍进行税收协调。安这里的税收协调案不是指政府与纳肮税主体之间的税皑收协调，而是各矮级政府之间的税八收协调，通常表斑现为转移支付制肮度。实行分税制俺的国家，一般中按央直接组织的财岸政收入要占6阿0%左右，中央扮支出占40%左巴右。然后中央通伴过转移支付的办矮法将20%左右百的收入拨给地方拜政府，既可作为扒不指定用途的一碍般

6、补助，也可用背于指定项目和特巴定目的。建立中芭央补助制度的目哎的有3个：（1蔼）地方性公共物岸品有很强的正外叭部性，有了中央敖的补助，就可以矮鼓励地方政府从笆事收益外溢的活笆动。（2）有利胺于解决地区之间碍的横向公平。（按3）有利于保证摆地方税的低增长矮。艾实施转移支绊付通常有3种类巴型：一是弥补地搬方公共物品收益胺外溢性的补偿性胺转移支付；二是阿综合转移支付；艾三是专项转移支敖付。一般来说，爱在通常情况下3氨种类型可同时被肮采用，但各国的盎实际做法有很大叭的不同。许多国芭家的分税制经过艾了一二百年的历岸史，已发展成为瓣一种比较完善、昂比较成熟的制度靶，例如美国、日半本、法国、澳大霸利亚等国都

7、比较拌成功地实行了分背税制。他们实行笆的分税制各具特坝色，具有重要的版借鉴意义。败二、分税制阿的国际模式跋国际上通行霸的分税制按集权阿、分权的程度区斑分，大体可分为哎3种类型：第一哀类是管理权限分背散的联邦制国家败的分税制，以美耙国最为典型，原唉联邦德国、意大坝利、瑞典、丹麦挨和挪威等国家实肮行的分税制也属瓣于此类。第二类罢是管理权限集中唉的单一制国家的俺分税制，法国是罢其代表，英国、伴匈牙利等国家实把行的分税制也属哀于此类。第三类扮是介于上述两者扳之间的日本式分背税制。下面就对般美国、法国和日凹本的情况作简要碍介绍。奥（一）美国柏的分税制及其特敖点翱自建立按“案三权分立办”爸的联邦制国家以疤

8、来，美国一直实斑行彻底的分税制案。在联邦预算中叭，税收是财政收阿入的主要来源，奥90%以上的联扒邦财政收入来自把联邦税收收入。摆为保证各级政府拜有一定的财力，搬能够提供其事权艾范围内的服务，摆每级政府都有一摆个主体税种作为扒它的主要财源。拌因此，美国的分百税制是联邦、州案和地方政府都有爱与其事权相对应绊的主体税种的三挨级税收体系。具胺体说来，包括：哀（1）联邦政府拜的税收体系。联暗邦政府的税收体吧系是以个人所得扮税、公司所得税伴和工薪税（社会拜保险税）三大直绊接税为核心，辅凹之以货物税、遗凹产税、赠与税和唉关税构成。（2蔼）州政府的税收叭体系。州政府的案税收体系是以营柏业税为主体，辅暗之以个人

9、所得税把、公司所得税、坝货物税和各种使碍用税构成。（3奥）地方政府的税拔收体系。地方政碍府的税收体系是般以财产税为主体伴，辅之以个人所吧得税、营业税和半其他税收构成。稗三级政府之邦间还存在着复杂扒的税源共享关系办。这种税源共享柏关系主要包括：绊（1）税收补征案。联邦和州或地俺方政府对统一税懊源分别按不同税白率各自征收，主佰要有两种方式：扒一是下级政府采佰用上级政府的税爸基，以自己的税邦率亲自征绊管；二是税收寄昂征，即上级政府哎替下级政府征收版，然后拨给下级啊政府。（2）税熬收扣除。是在计佰算纳税人的应税案所得时，允许从芭总收入中扣除已拜向州和地方政府叭缴纳的所得税额芭。（3）税收抵懊免。是纳税

10、人对艾州和地方政府的俺纳税额可以抵消跋向联邦政府缴纳笆的税款。可抵免伴的税种有遗产税袄和失业保险税等稗。（4）税收分班享。是上级政府班将所征收的某种八税款的一定比例昂分给下级政府，芭此办法通常用来鞍处理州和地方政翱府之间的关系。胺（5）税收免征唉。是对购买州和哀地方政府债券所罢得的利息收入，背免征个人所得税挨，以有利于州和叭地方政府筹措资半金。扮美国分税制扮的主要特点是：案（1）与国际上案普遍按税种来划澳分收入不同，美捌国采取税源分享笆的形式来划分税疤收收入，这是一埃种分权式的分税背制度。联邦、州肮和地方政府都可班以征收个人所得耙税、公司所得税蔼、营业税以及其敖他税。美国分税芭制的这一特点，胺

11、从根本来说是由艾美国的政治体制昂决定的。政治上哀分权必然导致各敖级政府在财政管矮理权限上相对分埃散。（2）主要柏税种在三级政府拌之间合理配置。绊所得税（包括个爸人所得税和公司扳所得税）、营业傲税和财产税是美背国的三大主体税扮种，而这三大税罢种又分别归属于挨联邦、州和地方板政府，使三级政扒府各自拥有稳定氨可靠的收入来源瓣，为履行各自的跋职责奠定了坚实捌的经济基础。（坝3）税收收入在哀三级政府之间的白分配呈倒梯形分唉布。政府的级别瓣越高，拥有的税板收就越多。从西敖方各国的实际情拜况来看，中央掌邦握一定的财政收把入就可以行使主耙动权。这样，联爸邦政府在很大程爱度上就可以凭借霸充裕的财力，对佰州和地方

12、政府的懊发展进行有效的熬干预。（4）三癌级政府之间收入安与职责划分清楚扮，各司其职。各伴级政府的支出主蔼要依靠自己的收靶入。美国宪法对按各级政府的财权癌作了一些具体的伴限制，即任何一爱级政府都不能妨爱碍其他政府的合袄法活动。因此，癌联邦政府在州和绊地方内的财产，皑州和地方政府不绊能对其课征财产肮税。州和地方政邦府也不能对联邦搬政府发行公债的班利息所得征税；叭对卖给联邦政府艾的产品所获得的伴销售收入，州和斑地方政府也不得扮征收营业税。可斑见，美国的分税奥制是一种严格的霸划分税种、依率皑计征的税收制度搬。（5）依法治般税，严格理财。安这是美国分税制暗的又一个重要特跋点。在美国，三隘级政府都有独立阿

13、的税收立法权和疤税收征管权，不稗管是哪级政府的把收支，都有相应扮的法律或法院的扒判决为依据。只拔要相应的法律条唉文没有修改或法斑院的判决没有被碍推翻，即使情况罢发生了变化，收稗支项目变得不合挨理了，也必须严胺格执行。背（二）法国白的分税制及其主巴要特征敖法国是西欧颁主要资本主义国芭家当中具有较强案计划色彩的市场昂经济国家，政府昂十分重视财政的啊宏观调控职能，昂注意发挥税收、半预算和补助的作扮用。因此其税收爱管理具有高度集芭中的特征。其基斑本特征是税收管肮理权限主要集中斑在中央一级，在氨税收收入划分上爸也是中央占大头岸。昂法国的税收笆分为中央、省、挨市镇三级管理，扳分税制采取完全啊划分税种的办法

14、蔼。一些大宗的、碍税源稳定的税种吧都划归中央管理安，不与地方分成皑。中央税主要包皑括个人所得税、矮公司所得税、增凹值税、消费税、扳登记税、印花税班、工资税和关税巴等，占税收总收暗入的83%.其靶中增值税的比重板最大，所得税次昂之。地方税分为翱直接税和间接税斑两种，主要包括俺行业税、居住税矮、建筑土地税、袄非建筑土地税、靶财产转移税、娱笆乐税等，仅占税鞍收总收入的17肮%.其中，行业颁税、居住税和建办筑土地税所占比拌重较大。法国的凹地方税主要由市俺镇征收，其次由按省征收。板在税收管理搬权限方面，税收安的立法权包括开版征权、征税范围傲以及如何分配税巴收收入等，均由胺中央统一规定。氨具体的税收条例白

15、、法令由财政部澳制定，地方政府背只能按国家的税把收政策及法令执笆行。但地方政府柏也有一定的机动拜权力，如可以制拜定地方税收的税颁率，有权对纳税岸人采取某些减免蔼税措施，有权开捌征一些捐费等。凹在税收征收管理摆上，法国分为中敖央、地方两套系坝统，分别征收各芭自的税收收入。盎法国的分税半制是属于中央集胺权型的税收制度败，其主要特征是板：（1）中央税扮收收入占税收收瓣入的比重很大，捌而且税收管理权扒限也主要集中于颁中央一级。法国翱的主要税种包括颁增值税、个人所板得税、公司所得鞍税、消费税和关案税等，全部集中班为中央收入，地半方不得参与分成案，中央税收收入白占税收总收入的哎比重为75%左背右。在税收管

16、理爸上，中央政府掌鞍握着重要税种的暗立法权、税法解颁释权、开征停征哀权和减免权等。白（2）地方政府摆的税收管理权较颁小。20世纪6疤0年代以前，地傲方税有40多个拔税种，地方管理拌权限也较大，可绊以自行调整税率败和税目。通过2耙0世纪60年代肮末期和20世纪罢70年代初期的爱改革，目前地方拌税主要包括收入白弹性较小的行业翱税、居住税和建昂筑土地税等，地敖方政府的税收管扒理权限较小。1巴982年实行非白集中化以后，地皑方的管理权限又拌略有扩大。（3版）建立了相应的吧转移支付制度，白重视收入再分配瓣的作用，同时也捌有利于照顾经济百落后地区的发展皑。法国地方财政拔收入中相当大一跋部分是中央财政傲的专

17、项补助，这埃体现了中央政府斑的宏观调控能力耙。凹（三）日本巴的分税制及其特佰色哀日本是实行般地方自治制度的白单一制国家。行爱政机构分为中央艾、都道府县和市暗町村三级，其中斑47个都道府县蔼和3253个市稗町村在法律上是邦平行的行政机构埃，统称为盎“扒地方公共团体按”盎。与此相适应，暗日本的税收也分邦为中央、都道府皑县和市町村三级安管理。税法由国斑会统一制定，内斑阁为实施税法制熬定政令，都道府哎县和市町村各级巴政府根据政令制隘定条例。各级税哎务机构为了贯彻皑执行税法和政令疤，需要制定各种昂各样的内部文件吧。当地方政府出百现收不抵支的情板况时，可以开征氨法定外普遍税，坝但该税的开征和袄调整必须经过

18、地霸方议会讨论通过爱，并经自治大臣安批准。在税收征柏收管理上，日本靶分为中央和地方傲两套系统，三级隘政府均有自己的埃征管机构，各自绊负责征收自己的岸税收。艾日本的分税碍制按税种划分为肮国税和地方税。拌国税即中央税，按主要包括个人所靶得税、法人所得翱税、继承税、赠把与税、酒税、印翱花税等25种。霸地方税又分为道拌府县税和市町村百税两个部分。道爱府县税包括道府吧县居民税、事业坝税、汽车税、餐斑馆饮食消费税等把15种；市町村稗税包括市町村居埃民税、固定资产背税、卷烟消费税爸、电税、煤气税案等17种。哀在日本，凡肮是征收范围广、爱影响到全国利益绊的税种，都划为靶中央税。但是，疤在税收的使用上坝，为了支

19、持地方氨经济文化事业，唉中央政府又以地安方缴付税和地方蔼让与税以及国库扒支出金等形式，案进行转移支付。安这样，一方面中板央政府可以掌握阿对地方资金的支拌配权，使中央的般政策意图能贯彻拜执行；另一方面氨，也有利于充分摆发挥地方政府调佰节和干预经济的般自主性和积极性板。埃地方缴付税八是中央政府为了碍平衡各地区的经叭济发展，把国税扮中的所得税、法敖人税和酒税按一爸定的比例下拨给颁地方的一种税。艾地方缴付税是地把方政府重要的收班入来源，贫困地阿区得到的地方缴傲付税比例更高。挨地方缴付税不确案定专门用途，不碍附加其他条件，班地方政府可以自艾由使用，如同地瓣方政府税收一样笆，使地方政府能稗有一个比较稳定伴

20、的收入。同时，八它又是中央政府版的一种地区平衡隘手段，用以平衡佰地区之间的收入蔼差别。罢地方让与税笆是中央政府把作柏为国税征收的特爱定税种的收入按疤照一定的标准转败让给地方政府的岸一种税。拜国库支出金俺是根据一定的目埃的和条件由国库颁拨付给地方政府稗用于特定支出的皑一种财政资金。鞍从地方财政的角疤度来看，可以根背据支出的目的和背性质把它划分为拜国库负担金、国哎库委托金和国库按补助金三大类。颁在地方政府承办澳的事务中，有些半关系到国家的整奥体利益，需要国坝家统一标准，由坝国家负担其全部癌或部分经费，国绊家为此支付的国熬库支出金就称为拜国库负担金，如吧义务教育费、生扮活保护费等。有背些事务本应由国

21、百家承办但发生在白地方，委托给地般方办理，国家为败弥补地方政府支袄出中这部分经费芭开支而拨付给地阿方的国库支出金敖就是国库委托金斑，如国会议员当笆选费、自卫队驻俺扎费等。在地方爱兴办的事务中有拜些是国家鼓励地唉方自办的事务，肮如地方的某项基凹础设施建设，中熬央认为有利于整白体经济发展，因哀此给以补贴。这皑种国家出于行政敖上的需要，根据办自身判断而拨付拔给地方的国库支芭出金，就是国库把补助金。把归纳起来，袄日本的分税制在盎税种分布、税源癌划分和税收调整颁等方面有以下几敖个基本特点：（摆1）国税在全国柏税收总额中处于扳主导地位，财权艾偏重于中央。征败收范围广的税种癌大部分划归中央霸，中央财政集中爸

22、了相当部分的税背源，这就为中央隘政府加强对整个啊国民经济和社会哎再生产的干预提氨供了财力保证。颁与其他资本主义版国家相比，日本把地方税收在全国疤税收总收入中所昂占的比重较低。巴尽管地方政府的熬税收管理权限较拔小，大多数税种奥必须由中央立法碍，然而地方政府靶在支出管理上的八权限则较大，很捌多事务都由地方埃政府来承办。（安2）在税制结构把上采取双主体结叭构，即每一级政案府都以两种税为败主体税种。中央傲的主体税种是个白人所得税和法人办所得税，道府县蔼的主体税种是道半府县居民税和事哀业税，市町村的胺主体税种是市町败村居民税和固定蔼资产税。（3）奥有一套健全、细鞍致、独特的税收熬调整转移支付制背度。日本

23、地方政瓣府承担的事务较巴多，其支出占全氨国总支出的2/熬3，税收收入却俺只占全国税收总扮收入的1/3左耙右，这就决定了板地方政府为了满暗足其支出的需要哎，必须依靠中央白政府的巨额拨款搬。爱（四）国外艾成功经验小结扒从以上分析癌并归纳美、法、俺日各国实行3种昂类型分税制的情八况可以看出，分绊税制作为处理纵隘向财政分配关系败的一项通行性制般度，其功能是十稗分有效的，也是氨很成功的。其成袄功之处主要表现翱在以下几个方面皑：败第一，无论把在税收收入的划背分上还是在税收敖管理上，都保证暗了中央政府的主拔导地位。在这方爸面，借鉴国外的扮经验是十分必要安的。我国从19凹80年实行吧“板分灶吃饭把”芭财政体制

24、以来，叭中央政府直接组把织的收入只占全稗部财政收入的1瓣/3强，而且近扮一段时间以来还扳呈下降趋势。在安中央财政支出中绊，有相当大的部把分需要靠地方财爸政上缴税来维持蔼，这就形成了上爸缴税比例大的地摆区想方设法藏富背于企业，致使财碍政收入连年邦“芭滑坡吧”安，从而削弱了中白央政府对国民经芭济的宏观调控能稗力。因此，在分袄税制的改革中，摆应该适当提高中伴央财政收入所占拔的比重，加强中半央政府的宏观调叭控能力，使中央蔼政府掌握的财力败与国家宏观调控凹的需要相一致。把第二，在保唉证中央政府集中氨财权、财力的前般提下，也充分考扒虑到地方税制在隘整个税制中的重办要地位。通过对隘3种类型国家的俺分税制进行

25、比较斑，我们已经看到鞍，随着各国政治罢经济和社会的发鞍展，无论是集权矮型的分税制，还安是分权型的分税背制，都十分重视爸地方政府的财政败需要。所以，分奥税制在大部分国碍家都在朝着集中昂与分散相结合的暗方向发展。这也拜是通过多年的实癌践之后，各国都啊体会到过分集中凹与分散各有利弊哀，只有将两者结背合起来，相互补岸充，才能使分税稗制更好地发挥作办用，使中央和地背方的财政关系处爸理得更好。我国蔼经过10余年的胺财政体制改革，艾既取得了不少成艾功的经验，也有爸值得吸取的教训熬。认真研究各国懊的分税制，根据叭我国的具体国情昂和民情，选择集翱中与分散相结合邦的分税制，将会摆对我俺国的财政体制改耙革起到很重要

26、的哀推动作用。皑第三，在税疤收管理权限上，碍都注意将各级政斑府的责、权、利啊有机地结合起来瓣，因而能充分发艾挥各级政府的积瓣极性和主动性。碍从日、美、法三背国分税制的实践耙来看，各种税的阿征收权限、管理凹权限、税率的调啊整权限归哪级政蔼府，都是由法律安明确规定的。所耙以，各级财政的俺关系一直比较稳岸定，中央财政和背地方财政之间讨败价还价、互相扯凹皮的现象很少发氨生。这个问题正傲是我国长期以来岸没能很好解决的扮，很值得我们学疤习和借鉴。按第四，都采捌用了相应的税收版调整制度，重视把国民收入的再分芭配作用。如美国矮的税收调整额为挨25%左右，法般国为35%左右板，日本一般为4碍0%.西方各国把实行

27、分税制，税隘收的分配不是使癌地方拥有足以自拔我平衡的财政收拔入，而仅仅是使懊地方的收入能满伴足地方政府最低矮水平活动的需要芭。而作为政策变霸量的地方收支差捌额则由中央政府凹补助或用其他形艾式给以补足。各暗级地方政府要实稗现自身的财政收坝支平衡，必须不柏同程度地依靠中拌央政府的补助。爱中央通过对地方板的各种补助，实拌现资源的最佳配挨置。拔总之，分税氨制作为国际上通拔行的一种财政管啊理体制，完全可啊以为我国所采用捌。中国共产党十吧四届三中全会决笆议明确规定，实岸行分税制，取代板财政包干体制，哀是财政体制改革安的重点。当然，捌我国的分税制不吧可能完全照搬外摆国的模式，必须唉根据分税制的基傲本理论，结

28、合我皑国的实际情况，百开创出一条具有暗中国特色的分税霸制之路。佰三、我国分奥税制的现状、存伴在的问题及政策澳建议颁（一）我国昂现行分税制与国背外分税制的区别扮1994年哀起实施的分税制稗财政管理体制改哀革的总体框架是爸，以原包干制为安基础，按照岸“扒存量不动，增量邦调整，逐步提高懊中央的宏观调控俺能力，建立合理办的财政分配机制扮”翱的原则设计，采背取了盎“哎三分一返一转移哀”叭的形式，即划分袄收入、划分支出熬、分设税务机构跋、实行税收返还傲和转移支付制度岸。首先，按税种按划分收入，将体唉现国家权益、具皑有宏观调控功能败的税种划为中央斑税；将与经济发坝展直接相关的主笆要税种划为中央跋与地方共享税

29、；挨将适合地方征管巴的税种划为地方佰税。初步形成了啊收入大头归中央拌的分配格局。其翱次，依据现行事熬权划分中央与地翱方的支出范围。艾中央财政主要承伴担国家安全、外皑交和中央国家机癌关运转所需经费扒，调整国民经济半结构、协调地区奥发展，实施宏观把调控及中央直接傲管理的事业发展癌等所需支出；地扳方财政主要承担版本地区政权机关昂运转，经济与事蔼业发展所需支出邦。再次，分设国耙、地税两套税务皑机构，实行分别白征税。中央税和捌共享税由国税机哎关征收，地方税把由地税机关征收奥。从而有助于严袄格税收优惠，减唉少收入流失。第疤四，税收返还以百1993年为基拌数，将原属地方肮支柱财源的增值啊税和消费税（以傲下简

30、称澳“扮两税绊”搬）按实施分税制吧后地方净上划中敖央的数额（即增氨值税75%加消叭费税减中央下划绊收入），全额返百还地方，保证地蔼方既得利益，并柏以此作为税收返隘还基数。为调动鞍地方协助组织中柏央收入的积极性唉，按各地区当年案上划中央半“版两税佰”傲的平均增长率的凹1胺盎0.3的系数，氨给予增量返还。罢第五，实行岸“肮过渡期转移支付把办法芭”罢。在分税制运行八两年后，中央财昂政推行了跋“案过渡期转移支付八办法办”耙，即中央财政从唉收入增量中拿出颁部分资金，选择熬对地方财政收支吧影响较为直接的挨客观性与政策性败因素，并适当考翱虑各地的收入努搬力程度，确定转皑移支付补助额，爸重点用于解决地熬方财政

31、运行中的碍主要矛盾与突出爱问题，并适度向巴民族地区倾斜。胺与其他市场斑经济国家相比，氨我国分税制的主癌要特点是：（1熬）按国外通行的坝分税制办法，中敖央财政与地方财肮政对共享税是按百不同税率分享的巴，而我国的共享鞍收入是按隶属关碍系或比例分享的阿。例如资源税，昂从陆地资源征收懊的归地方，海洋熬石油资源税归中盎央；而增值税则安是按比例分享的碍，75%归中央暗财政，25%归胺地方财政。（2傲）充分考虑地方阿既得利益。分税笆制改革以199半3年为基期年，敖根据地方财政实鞍际收入数和分税凹后收入变化情况盎，核定中央对地扳方的税收返还基艾数，不影响地方叭的既得利益；在罢支出划分上，仍疤按原定事权范围芭，

32、未作调整，保跋证了各地区原有矮支出规模。另外奥，由于中央财力拔限制，我国分税搬制未采用国外通熬行的百“八支出因素法绊”罢。（3）实行分隘税制没有影响地啊方财力，加快了八地方经济发展的胺速度。我国的分翱税制是背“佰温和式笆”唉的，既考虑到中氨央要适当集中一败部分财力，解决熬中央财政困难，盎又不影响地方组笆织财政收入的积半极性。实行分税芭制后，消费税和佰增值税的75%阿划归中央，但在按基期年中央将这笆部分收入全部返颁还给地方，而且盎以后每年再按一埃定比例递增，因板此，中央实际上百集中的只是消费败税和增值税每年昂增量中的一部分办，只占地方全部白收入的3%5昂%，比重很小。叭中央财政收入的爱比重要达到

33、60翱%的目标，大约板要经过56年捌的时间。中央收肮入比重逐步增加霸的做法是国际上哀没有的。地方财凹政收入由3个部哀分组成，都是增爸长的。划归地方敖的固定收入与地啊方经济紧密联系拔，每年都有较大盎增长；共享收入案增值税25%划扮给地方，也是每败年稳定增长的；八中央对地方的税吧收返还也按1柏氨0.3的系数递柏增，每年都有增敖长。因此，我国笆实行的分税制不霸仅对地方财力没肮有影响，而且对鞍地方经济发展有敖促进作用。这是佰我国分税制与国唉外分税制最大的傲区别。埃（二）现行袄分税制存在的问罢题矮1994年艾的税制改革，是拜我国税制建设史皑上的一个重要里凹程碑。作为财税霸体制改革重要组癌成部分的分税制奥

34、改革也取得明显蔼成效。但是新的办运行机制才初步矮建立起来，受政俺治、经济、历史霸诸多因素的影响凹较大，因此，与瓣国外发达市场经哎济国家的分税制碍相比，已经出现跋一些问题。隘1.分税不坝彻底。现行分税矮制不是真正意义板上的分税制，旧耙体制的痕迹非常矮明显。如分配格安局不变，对地方昂既得利益部分搞般基数返还，增值背税按比例分成。疤从表面看按税种邦划分收入，实质埃上并没有真正实蔼现跋“肮分税吧”笆。跋2.税种划碍分未充分考虑税碍收职能作用的发坝挥。现行分税制澳主要考虑的是税拌收收入在各级财百政之间的归属与吧分配，旨在通过按税收划分解决财班政预算分配问题背，而对税收调节摆经济的作用考虑搬不够。最为明显

35、袄的是将固定资产罢投资方向调节税斑划为地方税，这办个税种关系到引埃导投资方向与产埃业结构调整，是背应由中央掌握的百宏观调控手段，扮划为地方税将产矮生许多问题：（艾1）会损害中央霸宏观调控的有效澳程度，为中央统啊一税率的执行增阿加阻力；（2）背强化地方利益，暗使企业与政府的版血缘关系更加明跋朗，不利于转变靶政府职能，建立哎现代企业制度；伴（3）加剧了各敖地区经济发展的邦不平衡，致使富叭的地方愈富，穷肮的地方愈穷。哀3.实行两靶级分税制，难以板适应复杂情况，按难以处理好中央笆与地方的关系。柏两级分税制使省鞍、市、县三级政疤府形成一个利益岸整体，中央政府艾很容易被架空。霸从两套税务机构奥分设后人员配

36、备绊来看，省地税局扒主管领导多数由邦省级财政厅主管拔领导人兼任，在板政策的执行、征扳管范围的划分及邦地方各有关部门巴的工作配合上，摆地税局明显优于艾国税局，也是造笆成目前国税税收邦任务难以完成的按一个因素。办4.转移支皑付制度不健全。爱从国外成功的分拜税制经验看，转唉移支付制度是一皑种通用做法，许岸多国家都建有一肮套科学、合理、啊完整、严密的转碍移支付制度。转半移支付制度能起巴到既调节中央与白地方之间的分配俺关系，又调节各安地区间的分配关扮系的作用，对加叭强中央宏观调控啊，促进地区平衡捌发展，起着极其案重要的作用。而绊我国现行分税制背采取的基数返还啊、保护地方既得背利益的一系列做癌法，没有摆脱

37、旧案体制的束缚，没捌有摆脱过去的财啊政补贴办法。啊（三）完善哎我国现行分税制芭模式的思考吧分税制作为埃处理中央与地方伴财政关系的一种搬有效方法，在西盎方市场经济国家俺已实行多年。随熬着我国市场经济摆体制的建立与发拜展及与国际惯例靶的逐渐接轨，采百用渐进式的由非案完全分税制逐步绊向完全分税制过阿渡的模式，是因办地、因时制宜的昂，实施以来也取翱得了一定成效，霸但因实施时间较坝短，经验不足，半实践中已暴露出爸一些问题。为了吧加强宏观调控，邦正确处理中央与拔地方的财政分配板关系，充分调动摆中央和地方两个爸积极性，完全有哀必要在借鉴国外百经验基础上对我唉国现行分税制模瓣式进行改进与完癌善。拔1.确立科矮

38、学的分税制模式安。我国现行的非矮完全分税制模式啊是过渡阶段的产搬物，就长远目标搬而言，完全分税拔制才是我国财税唉改革的科学与理佰想的模式，即中捌央与地方都拥有懊各自的主体税种啊，且按税种划分半各自的固定收入罢，地方也有一定哎的税收管理权，翱中央与地方都有懊完善的税收征管百体系，政府间的背转移支付制度也肮较为规范。而要昂做到实施这一科袄学模式，不仅需柏要一个时间过程皑，也难以一步到澳位。故可在现行啊的非完全分税制拜模式基础上分两稗步进行：先实施蔼非完全分税的分奥率制，即除按税碍种划分中央与地靶方各自的固定收斑入外，仍保留有阿部分共享税，但跋可改原来的分成唉制为分率制，中扳央与地方同源课阿税，各自

39、分率计艾征。分率制实施叭一段时间后，待搬时机成熟，即可拔过渡到分权程度扮较高的完全分税芭的分级财税管理按体制。扳2.正确界隘定与划分中央与蔼地方的事权。事疤权的正确界定是办实施科学分税制隘模式的条件，也叭是确定中央与地鞍方财政支出与收鞍入的依据。凡是柏涉及宏观经济、奥有较大影响的事翱权应集中于中央肮政府；反之，则唉由省级和市、县搬级政府执行。中按央负责国防、外百交、中央机关事岸务、全国性文化办、卫生科技事业伴、环境保护和国吧家级基本建设及阿重大灾害救济等爱事务；而省、市坝和县负责社区治扒安、社会福利、板交通通讯等基础盎设施。与此同时败，还应尽力改进岸中央与地方在事扒权上的交叉重叠办，该由中央负

40、责澳的事（职责）全隘部收归中央，该半由地方负责的事氨（职责）全部下挨放地方，做到各爸行其是，各负其爸责。根据事权与爱财权相统一的原斑则，在事权界定唉的基础上可相应瓣划分财权。即按阿照各级政府的事懊权，可划分出各拔级政府的财政支懊出，再根据各级吧政府的财政支出吧，确定和划分出暗各级政府的财政叭收入，而财政收败入则又主要按税碍种性质进行划分哎。总之，在原则埃上做到中央应办艾的事由中央财政挨负担，地方应办安的事由地方财政班负担，各级政府安都应有相应的财蔼权和财力作保证绊。吧3.合理配半置税种。正确划伴分中央与地方的碍财权，关键在于按税种的划分，即唉如何合理地配置胺中央与地方的税按种，使其都拥有阿主体

41、税种和较为班充足的税源。其坝配置的原则为：艾将维护国家权益俺、涉及全国范围奥、实施宏观调控办所必须的税种划扮归中央；将只涉般及地方范围、适碍合地方征管的税傲种划归地方，并啊进一步加强地方岸税种的建设。为瓣保证地方政府的半财力，共享税中坝的增值税的地方爱分享比例可从2叭5%适当提高至安30%.另外，岸还可适当开征新氨的地方税种，如把遗产税和赠与税般、社会保障税等鞍。败4.建立规哎范的财政转移支盎付制度。财政转昂移支付体现了上按级政府对下级政靶府的财政返还与霸补助，即各级政板府之间的财力转隘移，包括体制补熬助、税收返还和板专项拨款等。而扮要使其规范化，矮必须坚持哎“爸兼顾效益与公平拔”奥的原则：一

42、方面阿要优先考虑经济案效益高的省（市皑、县），效益越俺高，人均建设性般转移支付就应越暗多，即柏“敖办事钱矮”唉要体现差别，转澳移支付要向瓣“扮高效益挨”版地区倾斜；另一芭方面又要充分考蔼虑缩小地区间差败异和人均收入差埃异，人均收入越拜低，人均建设转叭移支付也就应越挨多，即搬“凹吃饭钱颁”搬要大体相同，达扮不到基本标准就胺要实施重点转移皑支付。只有这样扳，才能促进地区笆经济效益的提高敖和差异的缩小，邦才能保证各级政按府在权、责、利瓣上的合理划分和袄充分调动地方积叭极性。规范各级搬政府间的财政转叭移支付制度重要哀的一环，就是实皑际操作方法，即扳不仅要测算收入胺能力，还要测算奥支出需要，通过背收支对

43、应比较来摆最终确定各级政啊府之间的财政返暗还与补助。这就艾需要变现行财政邦转移支付的办“跋基数法埃”巴为爸“半因素法白”靶，即充分考虑影哎响地方财政收支盎的人、自然、人凹均国民生产总值斑和人均财政收入隘、教育卫生与市奥政建设、特殊性扒等因素，通过澳“罢系数因素法扮”肮测算出各地的标埃准收入能力和标澳准支出需求，即唉建立起地方各级盎政府的标准预算唉，来确定中央对昂地方以及地方各隘级政府间的财政背转移支付。败5.税收管鞍理权和税收征管哀关系。按照统一扮税法与分级管理奥相结合的原则，安应将税收管理权白包括税收立法权斑、解释权、税基邦税率选择确定权癌、税种开征停征邦权、减免权、调罢整权等在中央与氨地方

44、之间进行合吧理划分，不应全芭部集中在中央。柏如对于中央税与哎共享税的立法权白、征收权、管理艾权可集中在中央按；对于不在全国氨统一开征、具有唉明显地域特征的袄地方税的立法权按、解释权、征管氨权可全部划给地佰方；对于全国统胺一开征、对宏观碍经济有较大影响懊的地方税如营业靶税、个人所得税败等可由中央制定笆基本法规和征收唉办法，相应给予矮地方一定的征管稗权、税率确定权哎和政策调整权等八。这样既理顺了皑中央与地方对税氨收管理权的分级敖划分，又可以发挨挥中央与地方税扮收征管的主动性捌与积极性。在税班收征管关系上，哎（1）在政策上柏必须明确国税、爸地税两个系统的啊征管范围，避免拔相互交叉重叠和背相互扯皮、拆台白；（2）在操作敖上必须对两者进隘行协调，可建立唉协调机构