行政许可撤销刍议

1、行政许可撤销刍议内容提要行政许可的撤销是指作出行政许可的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的 请求或者依据取权，对因不具备行政许可条件或违法取得的行政许可，不允许被许可人再从 事所许可的特定活动的具体行政行为。其适用必须遵循行政许可的基本原则，尤其是信赖保 护原则和比例原则。对行政许可的撤销权给予必要的法律控制，这对于保护个体利益和公共 利益，保障相对人的权利救济有十分重要的现实意义。关键词行政许可撤销信赖保护法律控制权利救济行政许可的撤销是涉及许可效力的重要问题之一。但行政法学界对它的一些基本问题至 今还缺乏统一的理解，现行法律、法规也没有作出全面性、权威性的规定，以至于人们对行 政

2、许可撤销还存在一些模糊认识。随着行政许可法正式实施的日益迫近，这些模糊认识必须 予以澄清。笔者不揣浅陋，愿就行政许可撤销的内涵、定性、适用等问题略陈管见，以求同 仁指教。一、行政许可撤销的概念界定“撤销”一词的中文原意为取消。1 一般认为，违法行政行为的撤销有两种类型，即职权 撤销和争讼撤销。其中职权撤销是指有权机关基于法定职权主动撤销违法行政行为，我国的 职权撤销主体包括权力机关和行政机关两类；争讼撤销是按照争讼程序进行的撤销，本质上 是一种法律救济制度。2本文所言撤销，如无特别说明，仅指职权撤销中以行政机关为主体 的撤销。那么在行政法领域，到底什么是行政许可的撤销？或者说怎样算做撤销许可？

3、从目 前情况来看，国内学者已给出完整确切定义的很少，许多学者只是从不同侧面提出了一些见 解，但大都缺乏系统性，并且是仁者见仁，智者见智。根据笔者所见，归纳起来大致有以下 几种认识：一种认为，行政许可的撤销是指，行政许可主体颁发许可证后，因被许可人未遵 守许可的内容或未履行法定义务，从事违法活动，从而永久地撤回许可证，不允许其再从事 所许可的活动的一种具体行政行为。撤销使许可证向后失去效力，不溯及既往。在性质上属 于对被许可人从事违法活动的处罚权，因而撤销权的行使必须遵循行政处罚的法定程序。3 一种认为，不具备取得行政许可条件而取得行政许可的，应当依法由有关机关予以撤销。4 还有的认为，行政许可

4、撤销的法律意义在于，被许可人得到的行政许可被撤销后，其行政许 可的效力从颁发行政许可证之日起就没有法律效力，在被许可人持有行政许可证期间从事的 一切许可事务无效，因此给利害相关人带来的利益损害应由被许可人承担责任。5再有的， 就是仅仅列举了行政许可撤销适用的情形。6上述观点，大多是通过对行政许可撤销的某个侧面进行考量后所得出的结论，使人难有 水落石出，一目了然之感，并且也有失之偏颇之处。概念是对事物本质的客观反映，要对行 政许可的撤销有一个科学界定，就必须全面揭示其蕴含的本质特征。行政许可作为一种具体 行政行为，对其撤销的认识理应从梳理行政行为的撤销开始。所谓的行政行为撤销，是指在 相应行为具

5、备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。行政行 为撤销不同于行政行为的无效。无效的行政行为始终无效；而可撤销的行政行为只有在撤销 之后才失去效力。尽管这种失效通常可以一直追溯到行为作出之日，但行政相对人在撤销决 定作出之前，一直受该行为约束。而且，可撤销的行为不一定必须被撤销。行政行为撤销的 条件有两个：一是行政行为合法要件缺损；二是行政行为不适当。行政行为撤销后可以产生 如下法律结果：（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力。但根据社会公益的需要或 行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。（2）如果行政 行为的撤销是因行政主体的过错引起

6、，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追 溯到行为作出之日，那么由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。（3）如 果行政行为的撤销是因行政相对人的过错、或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政 行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。7基于对行政行为撤销的认识，笔者认为，对 行政许可的撤销应着重从以下几个方面理解：（一）行政许可的撤销是负担性行政行为。负担性行政行为是指行政主体为行政相对人 设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为。行政机关通过撤销这一行为，可以剥夺或者限制 行政相对人的权益，使行政相对人根据许可所取得的从事特定活动的权利、资格、资质等归 于消灭。（二）行政许

7、可的撤销只能针对行政许可的取得而言，也就是说如果取得行政许可有瑕 疵，那么就面临着行政许可被撤销的可能。从时间上看，行政许可的撤销只能发生在取得许 可或许可生效以后，如果行政相对人未取得行政许可或许可未生效，则不存在撤销的问题。（三）行政许可撤销权只能由作出行政许可决定的主体或其上级行政机关行使。由于行 政许可的实施是一种公权力的运用，因此从行政法的一般原理上讲，有权做出行政许可决定 的基本主体只能是行政机关。8具有管理公共职能的组织在法律、法规授权的情况下，也可 以成为行政许可的主体，这是从一般意义上而言的。事实上，并非所有的行政机关都能成为 行政许可的主体。判断某个行政机关是否拥有行政许可

8、权，只能根据法律、法规有无明确规 定来确定，如果法律、法规没有赋予行政许可权，则任何组织不得行使。9因此，做出行政 许可决定的主体，必须拥有行政许可权，并且这种权力的行使一定要控制在法定职权范围内。 行政许可撤销权实际上属行政许可权中的监督管理权，按照谁许可，谁监督的原则，要对 某项行政许可予以撤销，只能由实施该许可的行政主体来进行，其它主体即使拥有行政许可 权，也不得为之。但也有例外，那就是作出行政许可决定的行政机关的上级行政机关，也有 权在其法定的职权范围内撤销下级行政机关作出的行政许可决定。这是因为：一方面，上下 级行政机关之间存在着领导与被领导、监督与被监督的关系，下级应遵从上级的领导

9、与监督， 对依法应当撤销行政许可的事项，作出许可的行政机关如不撤销，其上级行政机关有权撤销， 这正是上级行政机关对下级行政机关实施领导和监督的具体体现；另一方面，允许上级行政 机关撤销下级行政机关的行政许可决定，实际上是从行政系统内部为有关行政相对人进一步 拓宽了权利的救济渠道，更加有利于保障相对人的合法权益。（四）引发行政许可撤销的事由具有违法性。这里的违法”是从广义而言的。不管违法 的程度如何，其存在就意味着对道义和利益的侵害、对公平和正义的威胁，违法行为必须予 以制裁。由于行政许可的功能主要体现在控制危险、配置资源、证明或提供某种信誉及信息 等方面，10因此，这些领域的许可事项都与公民、

10、法人和其他组织的权利有着密切的关系， 对于行政相对人来说，准予其从事某项特定活动和剥夺其从事某项特定活动的权利同样重 要。一方面，行政许可作为一种对经济和社会的事前监督管理方式，其本身有着很高的风险， 为了最大限度地防范和化解这种风险，应尽可能地从各个方面清除不合法，甚至是不合理的 现象对行政许可造成的干扰和侵害；另一方面，如果允许违法取得的行政许可继续存在，这 就意味着对非法获取的特权的保护和对其它个体利益及社会利益的损害，尽管有时这种损害 不是直接的。因此，对因缺乏合法要件或违法取得的从事某项特定活动的权利必须要考虑是 否予以取消的问题。如果不存在违法现象，则一般不涉及行政许可的撤销。这里

11、有一个问题 值得探讨，那就是引发行政许可撤销的违法事由是由行政机关作出的呢？还是由被许可人作 出的？或是二者共同为之？有人认为，引发行政许可撤销的违法事由是由被许可人做出的， 实际上这种认识并不全面。被许可人的违法行为固然可以成为引发行政许可被撤销的事由， 但却不是唯一的。假如被许可人本身并不存在违法行为，而是行政机关的工作人员滥用职权、 玩忽职守或者超越法定职权作出了准予行政许可的决定，那么这一决定是不是就可以不面临 被撤销的问题呢？答案显然是否定的。由此看来，行政机关和被许可人的违法行为都有可能成为导致行政许可被撤销情形，这一点是无庸置疑的。（五）引发行政许可撤销的事由只能发生在行政许可的

12、取得阶段。行政许可决定作出后 又被取消的情形很多，但对于撤销行政许可而言，则只能是在许可取得阶段存在违法事由。 行政许可撤销的实施阶段和引发行政许可撤销的阶段是两个不同的时间段。行政许可撤销的 实施只能发后在获取行政许可以后的若干时间，如果没有获得许可，则就不存在撤销的问题。 但作为引发撤销的事由，则应在行政机关最终作出许可决定之时或之前就已经存在。获得行 政许可或者行政许可决定正式生效后，如果行政机关或被许可人再有违法行为发生或不按照 许可内容从事相应的活动，则不应采取撤销这一具体行政行为。至于行政机关应当采取什么 措施，则应根据具体情况另当别论。（六）行政许可撤销的程序启动既可以由行政机关

13、或其上级机关主动来完成，也可以由 利害关系人来完成。这既是监督与责任原则的要求，也是保障利害关系人权利的要求。综上，笔者认为，所谓的行政许可撤销应当表述为：行政许可撤销是指，作出行政许可 决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，对因不具备行 政许可条件或违法取得的行政许可，不允许被许可人再从事所许可的特定活动的具体行政行 为。行政许可的撤销具有以下特征：1、行政许可的撤销是行政机关运用行政监管权的结果。行政许可权是一种执行权，它 包括行政许可的实施权和行政许可的监管权。其中行政许可监管权是指，行政许可主体作出 许可决定后，对相对人是否依法从事许可活动、履行法定义务等

14、进行监督、管理的权力。行 政许可的监管权是确保被许可人依法从事许可活动的重要手段，是行政许可实施权的自然延 伸，是构成行政许可权不可缺少的内容。11这其中就包括行政许可的撤销权。行政机关运 用撤销这种手段就是依法行使监管权的具体表现，是对违法取得行政许可行为的一种事后制 止和矫正。2、行政许可的撤销不都是行政处罚。有学者认为，撤销已有的行政许可在性质上属对 被许可人从事违法活动的处罚。12关于撤销，我国行政处罚法并没有明确将其列为处罚的 种类，行政处罚法第八条只是将暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照列为行政处罚的种 类。实际上，所谓的行政处罚是指，行政机关或其他行政主体，依照法定权限和程序，

15、对违 反行政法规尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。13由于在行政机关违法 而被许可人不违法的情形下仍然存在着行政许可被撤销的可能，因此，一概将行政许可的撤 销归属于行政处罚似有不妥。3、行政许可在被撤销以前其法律效力仍然存在。行政许可被撤销后，其法律效力既可 自撤销之日起终止，也可以追溯到行政许可行为作出之日失效。但通常情况下，撤销使行政 许可自始失去效力，只有在考虑社会公益的需要和被许可人无过错的情况下，撤销才可使行 政许可行为自撤销之日起失去效力。4、行政许可的撤销是一种要式行政行为。要式行政行为是指必须具备某种书面文字或 具有特定意义符号的行政行为。14既然设定和实施行政许

16、可应当依照法定的权限、范围、 条件和程序，那么撤销行政许可也应该有法定的程序和形式。另外，由于撤销已有的行政许 可必然会改变被许可人相关权利的存续状态，并且对其利害关系人和社会公共利益也会产生 一定的影响，因此，从保障行政许可相对人合法权益的角度出发，行政许可的撤销也应是一 种要式行为。根据行政机关实施行政许可所应遵循的合法性和公开、公正、公平原则的要求， 行政机关在作出撤销行政许可前，应当听取被许可人和利害关系人的意见;决定撤销行政的， 应当作出书面决定，并说明理由，告知诉权。二、行政许可撤销的适用长期以来，由于在行政许可领域缺乏一部统一的法律规范，导致了行政许可在设定、实 施和监督等方面存

17、在不少问题，行政许可的撤销行为更是缺乏有效的规制，出尔反尔、恣意 撤销行政许可的行为屡见不鲜，从某种程度上已经造成了政府信誉度的下降。虽然近一段时 间国内学界和实务界对行政审批的整顿和改革等问题给予了必要的观注，但注意力却大都集 中在行政许可设定的撤、并、转和行政许可的准予、审批时限的缩短及联合审批、集中办理 等方面，对行政许可撤销这一关乎个体利益和公共利益保护的重要问题似乎缺乏必要的重 视。因此，对行政许可撤销的适用必须从法律层面上加以很好地约束。（一）行政许可撤销应当遵循的基本原则机械的法治主义瑕疵论认为，为了维护法律的威信，行政行为构成违法时，即应当然无 效。这种严格的瑕疵理论如今已被机

18、动的瑕疵理论所取代，后者成为行政法之通说。后者除 了考虑法治主义对行政行为的要求以外，社会生活的安定和信赖保护原则也是其关注的因 素。机动的瑕疵理论认为，尽管某个行政行为已经存在着瑕疵，但一经作出，它对社会所发 生的影响不到万不得已不能轻易使其无效，所以应当尽量扩张可撤销行政行为的范围，以维 护社会生活的安定和人民对政府的依赖。15这一理论对行政许可撤销所应遵循的基本原则 有很好的指导与借鉴意义。作为行政许可监督管理中的一种重要手段，撤销行政许可决定理 应遵循行政许可实施的一般原则，比如合法原则、便民原则、效能原则和公开、公平、公正 原则等，但鉴于行政许可撤销自身的某些特点，其在适用过程中尤其

19、要特别贯彻好以下两条 原则：1、信赖保护原则。信赖保护原则中的信赖实际上是指对行政权力的信赖。其基本含义 是：行政相对人对行政权力的正当合理信赖应当受到法律的保护，行政机关不得擅自改变已 生效的行政行为，如确需改变，行政机关应对因此给相对人造成的损失予以补偿。政府的行 为应当有公信力，公众基于这种公信力可以对其安全性和工作、生活等行为有一个明确的预 期。如果公众对政府或者行政权力的合理信赖得不到很好地保护，那么公众的个人权利和公 共利益都将始终面临着受损害和不稳定、不连续状态的威胁，这对整个经济和社会发展是十 分不利的。在现代国家，只有建立起信赖保护、诚实信义原则，才能真正确保相对人的合法 权

20、益。甚至可以说，政府遵循信赖保护和诚实信义原则，才是责任政府、服务行政等价值理 念的真正体现。应该看到，在行政许可的整个过程中，无论是设定许可，实施许可，还是变 更许可或者废止、撤销许可，都必须坚持信赖保护和诚实信义的原则，不得以公共利益需要 等理由而无视个体利益的实现。否则，就无从谈起相对人的权益保障。可以说，建立和坚持 信赖保护、诚实信义原则是相对人权益保障的逻辑起点和价值归宿。无论是权利的行使，还 是义务的履行，都要求不得损害对方的信赖。这种原则引进行政法领域之后，尤其对行政权 的享有者政府来说，不得藐视法律的尊严，干扰司法机关的正常活动，破坏社会的诚实信用。 当基于公共利益的需要而设立

21、、变更、废止或者撤销行政许可，导致信赖政府行为而采取行 动的私人遭受损害时，必须以政府的责任予以补偿。可见，建立和坚持信赖保护、诚实信义 原则，也是责任政府理念的内在要求。16信赖保护原则主要表现在遵守法律不溯及既往原 则和明确撤销行政行为的限制方面。因此对于行政许可而言，只要依法取得，相对人就可以 产生合理的、正当的信赖，就应当受到法律保护，非经法律、法规明确规定，行政机关不得 撤销或者变更已生效的行政许可。信赖保护原则的确立，对于树立行政机关乃至整个社会的 诚信意识，提高人们对法律的仰信度和行政法治的理念，促使行政机关合理、合法、谨慎、 理性地行使行政许可权，切实加强对行政相对人合法权益的

22、保护有着非常重要的作用。2、比例原则。比例原则的基本涵义是指，行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实 现和保护相对人的权益。如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应 使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。比例原则是拘束行 政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角色如同诚信原则在民法中的角色一样，二者均 可称为相应法律部门中的“帝王条款”。17如果行政许可决定作出后，只要发现取得时有违 法情形就予以撤销，未避过于草率。特别是因行政机关自己的过错而导致行政许可决定违法 被撤销的，被许可人、社会公众实际上承担了行政机关违法行为的法律责任，这是不公平的。因此

23、，行政机关在行使撤销权时，必须要统盘考虑各方利益，依法谨慎进行。一般情况下， 首先要应考虑行政许可决定撤销与否对被许可人以及第三人和社会公共利益的影响。行政应 当在撤销行政许可以维护行政行为的合法性体现的公共利益，不撤销行政许可以维护被许可 人对行政行为合法性的信赖体现的个体利益，撤销或者不撤销行政许可以维护第三人的合法 权益及公共利益之间平衡、抉择。只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许 可体现的利益时，行政机关才可以撤销。18其次要考虑引发行政许可决定撤销违法事由的 责任归属以及违法的性质及程度。按照责任自负的原则，对因被许可人以欺骗、贿赂等不正 当手段而取得的行政许可，应当予

24、以撤销；而对由行政机关审查不严，特别是仅因程序违法 而不影响行政许可决定正确性并通过事后补正能够纠正的，则应当权衡利弊，不一定非要一 律撤销。再次要考虑行政机关行使撤销权的赔偿责任。行政机关撤销行政许可损害被许可人 的合法权益的，应当依法予以赔偿。（二）行政许可撤销适用的情形根据行政许可法确定的基本原则，特别是信赖保护原则和比例原则，行政许可撤销的情 形可以分为“可以”和“应当”两种。1、可以撤销的情形。我国行政许可法归纳为五种情况：一是行政机关工作人员滥用职 权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；二是行政机关超越法定职权作出准予行政许可决定 的；三是违反法定程序作出准予行政许可决定的；四是对不

25、具备申请资格或者不符合法定条 件的申请人准予行政许可的；五是法律、法规、规章规定可以撤销行政许可的其他情形。2、应当予以撤销的情形。根据我国行政许可法的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正 当手段取得行政许可的，应当予以撤销。另外，需要着重指出的是，不管是属于可以撤销的情形还是属于应当撤销的情形，只要 对公共利益造成重大损害的，则不能予以撤销。对因行政机关的原因造成行政许可撤销，并 使被许可人合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；对因被许可人自身原因造成 行政许可予以撤销的，行政机关不仅不予赔偿，而且被许可人基于行政许可取得的利益也不 受保护。（三）行政许可撤销的程序。行政许可撤销权的行使

26、，既可以由作出行政许可决定的行政机关依据职权自己启动，也 可以由其上级行政机关启动，还可以由利害关系人启动。至于撤销行政许可的一般程序，我 国行政许可法并未作统一的规定，从某种程度上说这也是一种缺憾。实践中，应当结合其他 有关法律和行政法规的规定予以执行。三、行政许可的撤销与相关概念的比较为了对行政许可撤销的本质和特征有一个更加清晰的认识，有必要将行政许可的撤销与 其吊销、注销、废止、中止等概念的主要特征加以比较，以作泾渭之分。（一）吊销。行政许可的吊销是对被许可人的一种行政处罚。吊销行政许可只有在被许 可人取得行政许可后，从事违法活动时才能适用。这种违法是指没有按照许可的内容规定而 从事非法

27、活动。如果被许可人在取得许可后并没有从事违法活动，则不能适用吊销。吊销一 般情况下只是针对行政许可证件而言的，如行政行政处罚法第八条规定的吊销执照。而 撤销的违法情形只能发生在许可取得阶段，撤销也不仅针对行政许可证件而言，其运用范围 较吊销要广。（二）注销：行政许可的注销是指由于特定情形的出现，行政许可自然失去效力，对已 经失效的行政许可由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力 的一种行为。注销的前提是某种特定事实的出现，已使行政许可失去了效力。这些事实可分 为两类：一类是与被许可人违法从事有关活动有关；一类只是客观事实，与被许可人行为是 否违法无关。行政许可法第69条、

28、第70条分别规定了撤销和注销适用的几种情形，各有不 同。当注销的情形发生后，行政机关应当依法办理有关手续；而引发撤销行政许可的事由发 生后，并不必然引起撤销权的行使，并且分可以撤销和应当撤销两种情形。就法律效力而言， 已经作出的行政许可决定自注销决定生效之日起失去效力，被许可人若继续从事该项活动， 则将被视为违法行为；而撤销既可使行政许可决定自撤销决定生效之日起失效，又可追溯到 行政许可决定作出之日起失效。（三）撤回：行政许可的撤回是指行政机关已作出行政许可决定，但在生效之前收回已 作出的行政许可决定的具体行政行为。行政行为的生效时间一般为告知（抽象行为的公布亦 视为告知）、受领之时或附款规定

29、之时。应当指出的是，行政行为自受领和附款所定法律事 实发生之时起所发生的法律效力，是行政行为的确定力、拘束力和执行力。行政行为的公定 力都是自告知（成立）之时起发生的。法国行政法学者认为，上述生效时间是仅就行政相对 人而言的，行政行为对行政主体的生效时间是行政行为的成立之时，也就是说，法律就行政 行为的生效时间，对行政主体规定了更严格的要求，以体现行政行为的严肃性。19对于当 场作出的行政许可决定而言，一般不存在撤回的问题。如果某一行政许可虽然已作出，但在 没有被告知或受领或者附款所定法律事实未发生时，其对相对人的效力并未发生，此时作出 决定的行政机关或其上级机关予以收回，则应视为行政许可的撤

30、回。撤回只能发生在行政许 可决定生效之前，而撤销却只能发生在行政许可决定生效之后，并且取得许可时要有违法情 形的存在。有学者认为，具备取得行政许可的条件，但因行政许可所依据的法律、法规、规 章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，基于公共利益的需要， 行政机关可以依法撤回行政许可。20笔者认为这种观点值得商榷。根据行政行为废止的一 般理论，当出现法律、法规、规章、政策经有关机关依法修改、废止或撤销，以及国内外或 行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会、政治、经济、 文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失，或者既定目标已完成，行政行为没有继

31、 续存在的必要时，应用废止这种形式使行政行为失去效力。21因此，对于行政许可而言， 当出现上述情况时，应适用废止的有关规定较妥。另外，在对待撤回这个问题上，我们不妨 借鉴一下民法上关于要约的撤回与撤销理论。撤回与撤销不同，撤回发生在要约并未到达受 要约人即其生效之前，而撤销则发生在要约已经到达并生效，但受要约人尚未作出承诺的期 限内。22这些观点对于我们正确区分行政法上的撤回与撤销有很好的参考价值。（四）中止：行政许可的中止是指，行政许可主体作出准许决定，向申请人颁发了许可 证之后，因法定情形的出现，暂时收回许可证，从而暂停止被许可人从事所许可的活动的一 种具体行政行为。中止许可不同于撤销许可

32、。中止是暂停止被许可人从事许可事项的活动， 待中止的法定情形消失，许可主体将予以恢复；而撤销则是永久地收回许可，申请人在重新 获得许可之前，不得再从事该曾经被许可的活动。23在行政许可证有效期限内，引起行政 许可中止的最重要原因之一是被许可人有违法行为，行政许可管理机关制止或惩罚被许可人 的违法行为可采取一系列行政措施，暂时阻断许可证或执照的效力，只有在违法行为等停止、 消除或行政许可管理机关实现了对被许可人的惩罚后，行政许可的法律效力才能得以恢复。 行政许可的中止，在利益侵害程度上，比注销、吊销要轻的多。24比撤销也要轻，并且引 起中止许可的行为或情形也应当轻于导致撤销许可的行为或情形。25

33、（五）变更：行政许可的变更是行政机关在作出行政许可决定之后，根据被许可人、利 害关系人申请或形势发展的需要，对行政许可决定的具体内容予以更改的一种具体行政行 为。变更实际上是对原许可决定的修改，变更后的许可决定仍然有效，这一点与撤销不同。 另外，撤销权可以由行政机关依据职权主动行使，而变更则一般应依申请而为。（六）废止：行政许可的废止，是指因形势或者法律、法规、规章的变化，原合法、适 当的行政许可决定，已不符合新法律、法规、规章的规定，或者行政许可行为已完成了既定 的目标和任务，由行政机关终止其继续发生效力的具体行政行为。行政许可被废止后，其效 力自废止之日起失效。行政机关在许可废止之前，通过

34、相应行为已给予被许可人的利益好处 不再收回；被许可人依照行政许可已履行的义务也不能要求行政机关予补偿。由此可见，行 政许可废止的适用情形、赔偿和效力都与行政许可的撤销存在着差异。（七）收回：收回不是一个严格的法律概念，其概念的内涵和外延都比较宽泛。行政许 可决定被撤销、注销、吊销、撤回、废止后都牵扯到有关证件、执照的收回问题。四、行政许可撤销的法律控制及相对人的权利救济行政许可的撤销具有一定的可自由裁量空间。强调对行政许可的撤销要有一定的法律控 制，其目的在于很好地确定行政机关行使撤销权的边界，使撤销权的行使能够最大限度地满 足法治行政的要求，很好地体现行政许可的合理与合法、便民与效能和责任与

35、监督原则。（一）对行政许可撤销的法律控制首先应加强对行政许可撤销程序上的法律控制。行政程序是行政主体的行政行为在时间 和空间上的表现形式，指行政行为所遵循的方式，步骤、顺序及时限的总和。26与传统行 政法相比，现代行政法在赋予行政机关广泛权能的同时，更注重为之规定更加严格、规范的 程序。换言之，对行政权能的制约与限制，由从前对实体权力的限制，转为更加强调程序性 制约。27这一点对撤销权的行使来说尤为重要。目前我国尚未制定统一的行政程序法，此 次颁布的行政许可法对行政许可撤销的程序也没有单独作出规定。因此，我们更加有必要借 助于单行法的形式，对行政许可的撤销程序作出规定。程序上的制约应主要通过表

36、明身份制 度、公开制度、说明理由制度，听证制度，告知制度和书面决定的案卷制度等来实现，非经 法定程序，行政许可不得随意被撤销。其次要进一步规范和完善对行政许可撤销的实体法律规定。现行行政许可法已规定了一 些撤销的适用情形，但由于行政许可事项多种多样，不可能一一枚数穷尽，因此在其他的法 律、法规中，应尽可能地规定引起行政许可撤销的事由，以增强行政相对人行为的可预见性。（二）对相对人的权利救济任何法律上的救济制度都是为了补救侵权行为所造成的损害，无侵权损害就不存在救 济。在行政管理活动中，行政主体作出的具体行政行为侵害了行政相对人的合法权益，是引 起行政救济的基本前提和根本原因。针对行政侵权行为所

37、造成的损害，行政相对人有权依法 请求行政救济，这是行政相对人依据宪法和法律所享有的基本权利。28为了避免或减少撤 销行为给被许可人或社会公众带来的损害，我们必须通过行政、司法等多种途径对之进行监 督和控制，及时纠正行政机关的违法行为，给受害人以适当救济。1、行政救济：主要指用行政申诉、检举、控告和行政复议等手段来矫正和制止行政侵 权行为，使受到损害的相对人的权益得到恢复和补救，消除违法或不当行使行政权力所产生 的消极后果。如果相对人认为行政机关应撤销某项行政许可而不予撤销，则可以向作出行政 许可决定的上级机关进行申诉、检举、控告或提出复议；如果相对人对不应撤销的行政许可 而予以撤销不服的，也可

38、以向上级行政机关进行申诉、控告或提出行政复议，并可提出补偿 或赔偿要求。2、司法救济，也就是行政诉讼。当被许可人或其他利害关系人认为行政许可的撤销侵 犯其合法权益时，可以通过诉讼向法院提出申请，借助司法的力量来寻救对权利的保障。总而言之，行政许可的撤销问题是影响相对人权利的重要问题之一，只有在法治行政理 念的指导下，才有可能发挥其最大的功效。由于笔者才力所限，所论之处或有不当，恳望同 仁指正。注：1、中国社会科学院语言研究所词典编辑室：现代汉语词典商务印书馆，2000年4月版第151页;2、姚锐敏/易凤兰：违法行政及其法律责任研究，中国方正出版社2000年版11月版，第 212-220 页；3

39、、罗文燕：行政许可制度研究，中国人民公安大学出版社2003年6月版，第293 页；4、汪永清主编：中华人民共和国行政许可法释义，中国法制出版社2003年9月版， 第222页；5、姜明安主编：行政许可法条文精释与案例解析，人民法院出版社2003年10月版， 第219页；6、杨海坤主编：中国行政法基础理论，中国人事出版社2000年5月版，第177页；7、姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社2002年2 月版，第161-162页；8、如无特别说明，本文的行政机关还包括法律、法规授权的具有管理公共职能的组织。 但此处不包括；9、罗文燕：行政许可制度研究，中国人民公安大学出版社2003年6月版，第181 页；10