现代公共管理理论与实务-干部培训班核心课程课件

1、鞍山市公务员公共管理核心课程培训大纲 内部培训使用材料1要目现代公共管理理论导论政治管理理论与实务计划管理理论与实务资源管理理论与实务绩效管理理论与实务21.导论公共管理的基本要素公共管理的概念及范式公共管理在中国的兴起31.1公共管理的基本要素Who?谁来管理？What?管什么？Why?为什么管？How?怎样管？4 Who?谁来管理？公共管理者人 （公务员、公共事业举办者、公共事业工作人员等）政务性管理人员：上级考核选派，决策型高级管理人员业务性管理人员：招聘考试等途径任用，执行型专业管理人员公共管理者机构 政府机构非政府公共机构非营利组织5交通局长的一天6:10 从关于项目决策的激烈辩论中

2、惊醒7:20 上班驱车在公路上，一路观察着街面交通的情况8:00 走下电梯，进入局信息中心，公告板显示着全市交通最新情况8:30 在办公桌旁，与行政助理检查优先事项和一天的工作安排8:50 参加第一个会议，他多听少说最后作总结，并被即刻打印下发10:00 接受记者采访和接受居民电话，其要点由办公秘书纪录备案10:40 参加第二个会议，他很快发现自己要在一个工程项目上为他领导的两个部门作决断，这里存在着战略的、预算的和文化上的冲突。12:00 在机关食堂吃午餐，并用筷子搭在碗上与路政处长谈路桥问题走出食堂后，掌上电脑提醒他下午2点在市政大厅有个会见，要注意礼仪。他意识到管理城市交通的政府活动有时

3、好像是处理外交问题。15:00 礼仪活动结束回到办公室，他查阅掌上电脑信息并记录下来。15:20 他会见公交公司总经理，商讨市民对公共交通方面的意见。16:50 与高级助手一起审阅关于明天下午向市人大调研组汇报的提纲17:30 回家与妻子和7岁的孩子共进晚餐19:30 参加居民社区交通安全治理的一个会议，由局办公室主任陪同23:00 回家睡觉6作为个人的公共管理者根据瑞典1981年颁布的公共管理教程的指导与标准规定，公共管理者应具有以下技能：在有组织的环境中表现领导素质的技能；解决复杂问题的技能，其中包括在相互竞争的集团间分配和管理资源的技能；使项目、组织和系统规范化的技能；分析研究及实行组织

4、的、管理与改善措施的技能；进行研究和项目评估的技能；口头和文字表达技能。一般而言，公共管理者应具备的素质政治素质、道德素质、心理素质，掌握相当的基础知识和应用知识具有管理所需的计划、组织、领导和控制的能力。7政府由人民所有并控制第三部门组织私人部门由私人所有并控制非政府公共机构非营利组织准政府组织私人的、自我管理的、非营利的、分配的、资源的、具有公益性的类型政府部门机构政府企业公共团体为公众服务为会员服务股份公司私人公司特征政府全额资助严格守法政府全额或部分资助,隶属政府或相对独立,企业特征，为公众服务而建的特殊法人，有灵活法律规定政府全额或部分资助，隶属政府或相对独立，公众的政治团体，严格守

5、法为公众需求而建立有政府资助，社会公众的公益组织为部分公众需求而建立，部分公众的公益组织长期发展追求利润私人拥有并控制，追求利润举例发改委商务部警察局国土局邮政局铁道部政策性银行总工会贸促会工商联城调队融资中介商会消费者协会联谊组织行业协会消费组织俱乐部石化公司联想集团新希望集团作为机构的公共管理者8 What?管什么（1）？经济管理宏观调控短期市场价格稳定与有序竞争长期经济快速增长与充分就业国有资产增值与保值公共规制反垄断和促进有效竞争干预公共产品和准公共产品价格控制投资规模、收益与方向公共安全等社会性规制社会管理社会保障（失业、养老、病残、伤害、灾害、孤儿）资源与环境控制土地和自然资源管理

6、环境控制政治管理国家与政府制度公检法与社会秩序对外国际关系9 What?管什么（2） ？ 国家发展战略公共政策与决策法律和行政程序公共部门人力资源公职人员公共财政（公共预算、政府采购等）国土和其他公共资源、自然环境和人工环境公共项目公共信息各项公共事业政府绩效10 Why?为什么管？市场失灵不完全竞争市场不能保证完全竞争，外部非经济性市场交易中对第三方产生的伤害公共产品“搭便车” 现象经济稳定市场自发波动使社会总供求失调垄断弊端社会福利损失内部非经济性市场交易中不属于交易内容的成本不完全信息不完善的广告、商品说明、市场预测等动态比较利益最优发展路径政府失灵外生性失灵不完全信息决策内生性失灵非公

7、共利益行为体制性失灵投票悖论、组织间关系、时滞11How?怎样管？三个角色（人际、信息、决策）角色是管理者行为的一组期望值，例如： 导演、主教、系主任、足球教练、首相、总经理、局处长、台长 乐队、教区、学校、足球队、政府、公共事业部门、局处、电视台两类知识背景过程12公共管理者的角色关系13公共管理者的知识-需要知道什么？背景政治和法律的制度与过程组织关系价值观与道德理念、民俗过程公共政策制定与实施的过程传统管理五职能（计划、决策、组织、领导、控制）14案例案例1：发展与改革委员会案例2：交通局长15发展与改革委员会职责拟订并实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划 宏观经济预测、预警

8、；国家经济安全，宏观调控政策 参与制定财政货币政策，拟订实施产业政策和价格政策 研究经济体制改革和对外开放重大问题 提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局 重要产业发展战略和规划，农业和农村发展，农村专项规划政策 区域经济和城镇化发展，西部大开发战略规划 国内外市场状况，进出口管理，重要商品总量平衡和宏观调控人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生等社会事业 可持续发展战略，资源节约综合利用规划，生态建设规划 多种所有制经济状况，优化所有制结构和企业组织结构建议 提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障的政策 国民经济经济体制改革、对外开放的行政法规和规章 管理国家粮食局、国

9、家烟草专卖局 16发展与改革委员会机构办公厅政策研究室发展规划司国民经济综合司经济运行局经济体制综合改革司固定资产投资司产业政策司国外资金利用司地区经济司 农村经济司 能源局交通运输司 工业司 高技术产业司 中小企业司 环境和资源综合利用司 社会发展司 经济贸易司 财政金融司价格司 价格监督检查司 就业和收入分配司 法规司 外事司 人事司 17交通局长181.2公共管理的概念及范式公共事务的内涵和特性公共权力的内涵和作用公共管理的概念公共管理学的范式与内涵 公共管理学的研究对象19公共事务的内涵和特性“公共的”内涵“事务”的内涵公共事务的内涵与特性公益性非营利性规模性政治性责任性消费的排他性无

10、有消费的竞争性无有表1-1 社会产品性质的四种组合表1-2 社会事务性质的四种组合“硬”事务“软”事务公共提供方式私人提供方式20公共权力的内涵和作用权力的内涵公共权力的内涵理想的公共权力内涵现实的公共权力内涵公共权力的“公共性”程度的发展公共权力的作用维持社会生活秩序的稳定克服社会内部的各种矛盾与冲突引导社会秩序向某一定方向发展21公共管理的概念公共管理概念的来源Administration为服务，控制或统治Management意为用手控制Public Administration为服务Public management控制或“获得结果”manager经理人员administrator行政官

11、员或行政人员与公共行政的区别什么是公共管理？22什么是公共管理？是社会公共组织以及其他组织推进社会整体发展、增进社会共同利益的实现，通过制度创新和手段创新对公共事务进行调解和控制的社会活动。为社会提供公共产品的管理活动23公共管理学的范式与内涵 公共行政学范式科层制理论政治行政两分法重视过程研究政策科学和政策分析研究范式决策研究重视定量分析“新公共管理”范式24公共管理思想源流初期：公共行政学派（20世纪20-30年代到60年代）中期：新公共行政学派和政策分析或政策科 学学派（20世纪50年代起至今）行政之研究（威尔逊）公共行政学研究导论（怀特）公共行政原理（威洛比）拉斯韦尔的政策科学重视执行

12、研究重视决策研究德布洛姆的“政策分析”德洛尔的政策三部曲25公共管理范式的出现（70年代）P-途径（the policy approach）政策途径重视政策分析的定量方法重视项目管理重视政治执行官与资深管理者的对话B-途径（the business approach）商业途径重视组织结构与过程关心发展经验理论，重视战略与组织管理重视职业化公共管理者行为建设公共管理范式新在何处：26公共管理范式新在何处：拒斥公共行政学和执行研究一种乐观的规范研究领域以顶层管理者的战略决策为重点通过案例研究来发展知识为管理者研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗27公共管理学的研究对象 什么是公共管理学？公共管理学

13、的研究对象和学科特征公共管理学的研究方法28什么是公共管理学三种不同的认识等同于公共行政学是公共行政学的一个分支不同于传统公共行政学和政策分析的新途径新范式或新的科学框架是研究公共部门如何提供公共产品的管理学29公共管理学的研究对象和学科特征主体对象：包括所有公共部门研究方法：广泛运用经济学管理学理论研究焦点转换：由过程研究转为项目、结果与绩效研究重视战略管理重视政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制、公共管理伦理等研究30公共管理学的研究方法经济学途径公共选择理论和新公共政治理论途径新制度主义或新制度学派的公共政策研究途径311.3公共管理在中国的兴起全能政府政企不分权力过于集中平均主义的

14、社会平衡机制双轨制政府三只眼政府增长产值、收入保障、利润放权政企分离、简政放权存量政府公共管理政府培育市场、弥补市场全额提供公共产品322.政治管理政治策略与管理策略政府间关系和组织间关系管理职责和伦理332.1政治策略与管理策略政治与管理的关系政策活动中的行政管理政治权力场中的行政管理政治权能34政治与管理的关系两个决策故事人大与政府掰了4个多月的手腕项目选址的争论政治策略与管理策略的互动政治策略管理策略35图2-1 政治策略与管理策略的互动图2-1 政治策略与管理策略的互动管理策略政治策略公共管理者项目管理对行政部门的重大影响政治环境对项目管理的重大影响项目环境政治环境36政策活动中的行政

15、管理政策的制定政策制定的依据政策制定的科学程序政策的执行规章制度行政裁决法律实施项目运作37政治权力场中的行政管理公共管理的政治权力场公共行政管理与法律的关系一般公共管理者与政治官员的关系公共管理者与公众的关系公共管理者关联机构的关系公共管理者与媒体的关系38图2-2 公共管理的政治权力场公共管理者的政治权力场39图2-3 政策偏移空间jslXP图2-3 环境政策中的政策偏移PJSL对新企业的处罚对旧企业的处罚高标准低标准X40政治权能政治权能的涵义指公共权力具有动员社会资源、产生政治成本和讲求政治策略的三种政治本能或功能。政治资源外部支持专业化领导能力政治成本直接成本间接成本政治策略合作竞争

16、冲突412.2政府间关系和组织间关系政府间关系组织间关系走向无间隔的政府42政府间关系什么是政府间关系？中西政府间关系的比较中国市管县体制（城乡关系）43什么是政府间关系？中央和地方的关系中央与特殊地方关系地方与地方间的关系44中西政府间关系的比较西方发达国家政府间关系的模式西方发达国家政府间关系的改革趋向中国政府间关系的现状与改革45西方发达国家政府间关系的模式拉焦尔模式赖特模式罗斯构想松村岐夫模式罗茨模式46图2-4 赖特的政府间关系模式I分离模式 下位包含模式 相互依存模式州政府中央政府地方政府中央政府地方政府州政府地方政府中央政府州政府中央-州-地方中央-州中央-地方州-地方图2-4

17、赖特的政府间关系模式47西方发达国家政府间关系的改革趋向等级制弱化碎片化分权倾向加强合作48中国政府间关系的现状与改革政府间关系等级制结构的变化准层级的压缩中心城市对等级制的冲击地方分权的改革横向联系的扩展49中国市管县体制（城乡关系）市管县体制的实践市管县体制的影响市管县体制的变化方向50组织间关系公共组织及其关系组织间关系的类型拨款特许承包合伙志愿服务私有化其他（票证、谈判、合作管理、委托代理、管制、游说）51走向无间隔的政府基本涵义电子政务无间隔基础设施创建无间隔政府的措施拆除组织间壁垒的新机制无间隔的基础设施责任制的灵活性522.3管理职责和伦理管理职责的理念内部与外部控制公共管理伦理

18、53管理职责的理念回应政策要求的迅速反应公正听证会效应灵活性公共管理的“市场细分”诚实告知真相和没有欺骗负责承担责任能力机构能力和工作人员能力54内部与外部控制司法机构调查官机构领导举报者法规公民参与职业规范代表机构公共利益55公共管理伦理公共伦理分析方法契约主义利益相关者分析法义务论理分析的过程563.计划管理计划决策组织领导执行与评估573.1计划目标和计划概述计划的类型和模型预测公共部门制订计划的问题战略计划的制定过程58目标和计划概述目标是个体、群体和整个组织期望的产出，以政策的形式出现计划未来性行动性管理职能性59图3-1 公共政策的理想结构政策计划A计划B计划C计划DP1P2P3P

19、4P5P6P7P8目标目的行动方案(规划)60计划的类型和模型理性计划城市和地区计划综合性计划城市规划地区计划土地利用计划应急计划应付意外的常备性计划情景计划61图3-2 理性的计划模型发现问题或是需要解决的问题和需要抓住的机遇以不作计划的预期发展后果来比较和评价各个方案并选择会产生理想结果的方案为实施所选择的方案制订一个行动计划，包括预算、项目日程安排、法规措施等等通过对信息的反馈和检查使计划保持在现有基础上设计可选择的解决方法或行动方案(如政策、计划或规划)以解决问题,或抓住机遇并预期每个方案的后果和有效性第一步第二步第三步第四步第五步图3-2 理性的计划模型62预测专家预测法德尔菲法主观

20、概率法趋势推测法时间序列预测最小二乘法变量自回归分析前导指标法前导指标、一致指标、滞后指标63公共部门制订计划的问题安于现状不思进取胃口太大贪多勿得感情用事违背原则不分主次效率低下低估组织损失集聚64战略计划的制定过程战略计划的特点战略计划的制定过程1.确定任务和预期结果使利益相关者参与评价环境确定预期的结果4产生各级组织的绩效测量方法并利用信息3实施2整合组织活动和资源图3-3 公共部门的战略管理过程653.2 决策决策的依据发现问题或机会收集事实征询意见决策：六种分析方法决策实际中的问题决策的5种错误倾向方法的局限性663.3 组织组织的五种类型组织设计的流程政府的重组与再造67组织的五种

21、类型领导者-追随者类型合伙型金字塔型矩阵型团队型单一指挥链68组织设计的流程四个步骤紧密松散结构单位应该是什么他们应保持什么关系到底由谁决定设计标准明晰简单适应性连贯性69政府的重组与再造重组政策组织的成长组合组织能结构合理化与时俱进适应组织环境的变化再造政府美国国家绩效回顾（NPR）再造政府703.4 领导领导素质组织中的激励组织中的沟通与学习领导变革71领导素质领导函数L = f （l、F、 S） l 抱负的能力F 跟随者S 环境领导素质的识别领导风格支持型或人际关系型授权型或不干涉型指导型或参与型命令型或专制型图3-6 领导风格任务导向关系导向72组织中的激励人类的需要生理的需要安全的需

22、要社交的需求尊重的需要自我实现的需要人本主义倾向73组织中的沟通与学习组织中的正式沟通群体专门的工作小组委员会会议组织中的非正式沟通人际交往非正式接触74领导变革环境促使的变革客户技术经济国际竞争政治机构内部活动促使的变革754.资源管理公共人力资源管理公共预算管理公共财产管理信息管理764.1 公共人力资源管理公共人力资源管理的环境组织文化法律环境社会趋势公共人力资源管理的目标吸引有效率的劳动者培育有效率的劳动者保持有效率的劳动者774.2 公共预算管理公共预算概述公共预算的目的预算政治学税收784.3公共财产管理公共财产概述国有资产管理非国有公共财产管理794.4信息资源管理信息技术信息经

23、济问题领导信息革命公共部门的学习型组织805.绩效管理绩效管理概述公共部门绩效评估公共管理工作者绩效评估815.1绩效管理概述绩效和政府绩效的含义绩效评估与绩效管理绩效评估的类型82绩效和政府绩效的含义绩效的含义成绩、成效、效益效用有用性效果投入产出比效益投入产出比的货币表现类型以顾客为中心的绩效产品和服务财务与市场绩效投资回报、雇员价值等运作绩效周期、生产率、消耗、社区参与等政府绩效的含义 即把绩效用于对政府行为效果的衡量83绩效评估与绩效管理绩效评估微观层面对个人工作业绩、贡献的认定中观层面对公共机构分支的各部门如何履行被授权的职能效果的衡量宏观层面对整个公共部门或政府绩效的测评绩效管理为

24、了达到组织目标，通过持续开放的过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推出组织和个人作出有利于目标达成的行为是系统的整合，是组织系统整合组织资源达成其目标的行为84绩效评估的类型内部评估与外部评估个人绩效评估与组织绩效评估管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约型评估855.2公共部门绩效管理公共部门绩效管理的意义公共部门绩效管理的要素公共部门绩效管理的内容公共部门绩效评估的程序、方法和技术公共部门绩效评估的改革和发展我国公共部门绩效评估事业的发展86公共部门绩效管理的意义公共管理的必要手段提高公共部门绩效的动力机制有利于政府信誉与形象的提高是一种有效的管理工具87公共部门绩效管理的要素管理的

25、目的提高组织绩效明确责任制增收节支管理的途径自上而下或自下而上全面推进或渐进式推进管理的制度安排管理部门财政预算、审计部门等创建绩效文化技校评估的信息系统88公共部门绩效管理的内容政治绩效（制度安排作用下的民主程度、市场游戏规则、民众参与率、社会秩序等）评估指标经济绩效（宏观经济政策作用下的经济增长、结构、价格、收入、可持续发展等）评估指标社会绩效（公共规制下的国家安全、公共福利、充分就业、稳定、生活水平，反犯罪、反洗钱、反动乱、反恐怖、防灾等）评估指标文化绩效（识字率、教育率、技术进步率、精英文化与大众文化的融合、文化进步）评估指标89公共政策和项目绩效评估的内容与指标政策评估政策评估的内涵政策评估举例案例（中国“积极财政政策”效果）项目评估公共项目评估的内涵公共项目评估方法90公共部门绩效评估的程序、方法和技术绩效评估的程序绩效评估的整体规划确定有效评估的标准绩效评估的评价标准和说明性指标绩效评估的模式、方法和技术伪评估模型问卷调查法、随机抽样、统计等正式评估模型建立在正式目标或目的基础上决策理论评估评价力评估和多重效益分析91公共部门绩效评估的改革和发展公共部门绩效评估的困难量化困难目标的准确性评估信息不健全管理者和评估者的对立改进途径公民参与机制高层的支持与承诺