设立油污损害赔偿基金的几个法律问题

1、.PAGE ：.；PAGE 15设立船舶油污损害赔偿基金的几个法律问题胡正良* 法学博士，上海海事大学教授，大连海事大学教授、博士生导师，律师，: jzhusloma一、引 言在我国，有关海洋油污损害赔偿基金的研讨始于以下简称。 1 International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, 1971，简称“1971 Fund Convention。该公约于1971年12月18日原政府间海事协商组织Inter-governmen

2、tal Maritime Consultative Organization: IMCO在布鲁塞尔召开的关于设立国际油污损害赔偿基金的会议上经过，1978年10月16日生效。我国没有参与该公约。 我国于1980年1月30日参与简称之后，2 International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1969，简称“1969 CLC。该公约于1969年11月29日原政府间海事协商组织在布鲁塞尔召开的海上油污损害法律会议上经过，1975年6月19日生效。该公约经过1976年、1984年、1992年和2000年四次修正。

3、经1992年议定书修正后，该公约更名为简称。1996年5月30日生效后，我国参与了该公约，但没有参与已于2003年11月1日生效的2000年修正案，该修正案只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部。 开展了我国能否该当参与的讨论。讨论的结果是，在我国当时是石油出口国的情况下，参与利大于弊，3 根据第10条第1款，有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款的人，是指缔约国内在一个日历年度中从以下途径收到摊款石油总量超越15万吨的任何人：1在该国领土内的港口或油站收到从海上运至这些港口或油站的摊款石油；2在位于该缔约国领土内的任何油站，收到从海上运来而卸于非缔约国港口或油站的摊款石

4、油但这种摊款石油计入在该非缔约国卸载后第一个收到该项石油的缔约国的摊款石油量中。因此，对于经过海运出口的石油，无需交纳基金摊款。 但因不能处理向国际污染损害赔偿基金International Fund for Compensation for Pollution Damage交纳摊款的主体问题而搁置。4 根据前述第10条第1款的规定，假设我国参与该公约，收到国内海上运输石油的炼油厂有义务向国际污染损害赔偿基金交纳摊款，但这些炼油厂表示不情愿交纳该摊款。 90年代初我国转变为石油进口国后，主流观念以为，我国参与的弊大于利。近年来，随着我国进口石油数量迅速添加，以及船舶油污事故的频繁发生，设立国内

5、船舶油污损害赔偿基金，成为海事部门和实际界研讨的抢手话题，并引起了国家主管部门的高度注重。目前，我国已成为世界第三大石油消费国，2003年和2004年石油进口量均超越1亿吨，沿海石油运输量超越2亿吨。我国已开场实施国家石油平安战略，能源需求进一步添加。我国进口石油90%经过海上船舶运输实现，目前每天航行于我国沿海的各类油轮多达200艘左右。5 ，载于 HYPERLINK icxo/ t _blank ICXO，2005年4月4日。 忙碌的海上石油运输使海上通航环境更趋复杂，加上油轮日趋大型化，艰苦的船舶油污潜在风险系数随之上升。据海事部门最新统计，6 同上注 过去的两年多来，全国沿海和内河水域

6、共发生船舶污染事故151起，其中溢油量10吨以上的事故20起，50吨以上的事故6起，总溢油量2732吨。其中，2002年11月23日发生在天津附近海域的“塔斯曼海TASMAN SEA轮轻质原油污染事故、2003年8月5日发生在黄浦江水域的“长阳轮燃油污染事故，以及2004年12月7日发生在珠江口水域的“地中海伊伦娜MSC ILONA轮燃油污染事故等几起艰苦船舶污染事故，虽然都得到了海事部门及时和有效地处置，但海事部门更加认识到设立我国船舶油污损害赔偿基金的重要性和紧迫性。这两年来，设立我国船舶油污损害赔偿基金的任务有了很大进展。2003年1月，交通部会同财政部向国务院上报了，建议设立我国船舶油

7、污损害赔偿基金。 2003年2月，国务院赞同交通部和财政部建议。同年8月，财政部、交通部组成调查组赴上海、宁波等地开展调研，并起草了，并分别征求了国务院有关部门和主要石油货主意见。与此同时，海事系统内部广泛开展了船舶油污损害赔偿问题研讨，为未来船舶油污损害赔偿基金制度出台做好前期预备。7 同上注船舶油污损害赔偿基金是一种油污损害风险的分摊机制，其主要目的是保证油污受害人的损失得以充分或者适当的赔偿。自实施以来，这一机制被证明是合理和行之有效的机制。但是，船舶油污损害赔偿基金作为一项法律制度，其设立、管理和运用，涉及复杂的法律问题。为保证这一制度科学地建立和合法有效地运作，需求从法律的角度对这一

8、制度加以深化的分析和研讨。本文从这一制度的法律载体，油污损害赔偿基金的性质与管理主体、资金来源、运用、基金的代位求偿权等方面，从我国的实践情况出发，参照，8 即International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil pollution Damage, 1992，简称“1992 Fund Convention。该公约系经1992年议定书修订的。该议定书于1992年11月27日国际海事组织在伦敦召开的会议上经过，1996年5月30日生效。该公约经过2000年修正案

9、的修正，且于2003年11月1日生效。该公约只对香港特别行政区有约束力。参见：2003年11月11日交通部。 以及美国的相关立法与实际，进展实际论述和分析，希望对我国船舶油污损害赔偿基金制度的建立提供一定的实际参考。二、船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体任何一项制度，只需当由适当的法律作出明确规定时，才具有法律效能。该法律即为该制度的法律载体。适当的法律是指该法律该当保证该制度具有法律效能。因此，采用什么法律作为一项制度的载体，取决于该制度的性质与内涵。船舶油污损害赔偿基金制度也该当由适当的法律作为载体。2000年4月1日起施行的9 1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三

10、次会议经过。 第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承当风险的原那么，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的详细方法由国务院规定。因此，国务院根据本条规定制定船舶油污损害赔偿基金制度的详细方法，符合2000年7月1日起施行的第56条关于“国务院根据宪法和法律，制定行政法规的规定，10 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议经过。 具有法律效能。目前，财政部和交通部起草的，如经国务院经过和公布，便具有行政法规的效能。因此，根据的上述授权，国务院制定行政法规作为船舶油污损害赔偿基金

11、的法律载体，是使该制度具有法律效能的最便利途径。但是，船舶油污损害赔偿基金制度不仅仅涉及行政机关对该基金的征收和管理，更多的是涉及该基金的运用。该基金的运用主要包括：基金所适用的船舶、油类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等。可见，这些内容根本上属于民事法律的范畴。而且，这些内容的复杂性和特殊性阐明船舶油污损害赔偿基金制度应作为一项民事根本制度。根据第8条，民事根本制度属于只能制定法律的事项。换言之，根据这一规定，船舶油污损害赔偿基金制度的内容或者主要内容，该当以法律作为载体，而不是效能层

12、次低于法律的行政法规。前述第66条的原那么性授权规定，并不能反映船舶油污损害赔偿基金制度作为一项民事根本制度的根本内涵，从而并不充分满足第8条的要求。因此，笔者建议，船舶油污损害赔偿基金制度的法律载体，经过两个步骤加以确立和完善。第一、国务院根据第66条的原那么性授权规定，制定和公布，明确规定基金的征收主体和运用管理主体、征收对象、征收范围、征收规范、用途、运用程序等内容，借以初步确立船舶油污损害赔偿基金法律制度；第二、在今后修正时，在拟添加的“船舶油污损害赔偿一章，11 司玉琢、胡正良主编：，大连: 大连海事大学2003年版，第43-47页。 规定有义务交纳基金摊款的人，基金所适用的船舶、油

13、类和地理范围，基金对油污损害赔偿的范围，基金对油污损害免于赔偿的情况，基金对油污损害赔偿的金额，基金对油污损害赔偿后的代位权，向基金索赔的时效等主要内容，同时对进展修正。这样，船舶油污损害赔偿基金制度中，涉及民事根本制度的根本内容以法律的方式规定，而涉及基金征收和运用管理等主要表现为行政性和操作性的内容以行政法规、部门规章的方式规定，两者相互协调和补充。三、船舶油污损害赔偿基金的性质与征收管理主体 一船舶油污损害赔偿基金的性质在现实生活中，存在名目繁多的基金。有学者将基金分为政府建立基金、投资基金和社会公益基金。12 厉以宁：，全国人大常委会法制讲座：人民网people。国务院2004年2月4

14、日公布、2004年6月1日起施行的第2条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财富，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。 第6条规定：“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。 其中，政府建立基金是政府性基金的一种，如港口建立费。13 港口建立费根据1985年10月22日国务院发布的，以及交通部和财政部于1993年结合发布的交财发1993456号关于发布及的通知交财发1993541号征收。港口建立费对进出我国对外开放口岸港口辖区范围的一切码头、浮筒、锚地含外资、中外合资、协作运营、企业公用和地方公用的码头、浮筒、

15、锚地及从事水域过驳等装卸作业的货物征收，但列明的免征港口建立费的货物除外。港口建立费的义务缴费人为发货人或其代理人或收货人或其代理人。港口建立费的征收管理任务由交通部担任。港口为港口建立费的代征单位。港口建立费的收入作为国家建立港口资金的一项来源。资金的运用由交通部按照国家有关规定一致安排。 政府性基金的来源主要包括政府财政预算拨款、征收具有专项用途的资金和社会团体、机构和个人的捐赠。投资基金是“经过出卖基金份额募集资金构成独立财富，由基金管理人管理、基金托管人托管，以资产组合方式进展投资，基金份额持有人按其所持份额享用收益和承当风险的投资组织。14 厉以宁：，全国人大常委会法制讲座：人民网p

16、eople 社会公益基金是指用于社会公益目的的，经过公民、法人和其他组织自愿捐赠、资助设立的基金，各类基金会接受社会自愿捐赠设立的基金，以及社会保证基金。15 参见：2005年5月20日中华人民共和国财政部第8条。船舶油污损害赔偿基金，该当是经过征收专项用途资金设立的一项政府性基金。基金用于或者主要用于赔偿我国一切管辖海域的船舶油污损害，因此该当是一项全国性基金。 二船舶油污损害赔偿基金的征收与运用管理主体一的规定第2条第2款规定：国际污染损害赔偿基金“在各缔约国应被以为是按照该国法律可以享有权益及承当义务并能在向该国法院提出的诉讼中作为一方的法人，各缔约国应成认本基金的干事director为

17、本基金的法定代表人。换言之，公约将国际污染损害赔偿基金定性为可以享有权益及承当义务、具有法人资历的经济组织。作为一个组织，国际污染损害赔偿基金具有一定的组织机构。根据1984年议定书修正的第16条，基金设有一个大会assembly和一个以干事为首的秘书处。国际污染损害赔偿基金是基金的征收主体，同时是基金的运用管理主体。二美国的做法在美国，根据Internal Revenue Code第9509节Section 9509，16 美国法典United State Code: U.S.C.第26卷“国内税收法典Title 26 Internal Revenue Code第I分卷“信托基金法典Subt

18、itle I - Trust Fund Code第98章“信托基金法典Chapter 98 - Trust Fund Code 第A分章“信托基金的设立Subchapter A - Establishment of Trust Code。 美国财政部Treasury设立“溢油赔偿责任信托基金Oil Spill Liability Trust Code，缩写为OSLTF，作为美国国内油污损害赔偿基金。1991年，美国海岸警卫队Coast Guard设立“国家污染基金中心National Pollution Funds Center，缩写为“NPFC，根据Oil Pollution Act of

19、1990，缩写为“1990 OPA，17 美国法典U.S.C.第33卷“航行与可航水域Title 33 Navigation and Navigable Waters第40章“油污Chapter 40 Oil Pollution。 担任管理“溢油赔偿责任信托基金，并开场运用该基金。“国家污染基金中心在维护美国环境的总职责下，担任实施第I分章“油污责任与赔偿Subchapter I Oil Pollution Liability and Compensation的相关规定，其中包括：签发阐明载油船舶具有经济赔偿才干的证书，为环境提供预防性维护；18 与或者规定的Certificate of In

20、surance or Other Financial Security in Respect of Civil Liability for Oil Pollution Damage类似，美国第2716节“财务责任Section 2716 - Financial responsibility第a条规定：以下船舶的责任方responsible party该当按照海岸警卫队所隶属的部部长公布的规那么，建立并维持满足该责任方根据第2704节第a条或者第d条可以征引的赔偿责任限额的财务责任证明：1任何运用美国管辖地点、300总吨以上的船舶没有载运油类货物或者燃料的非自行推进船舶non-self- pro

21、pelled vessel除外；2任何运用专属经济区水域对运往美国管辖地点的油类进展转船或者过驳的船舶。该财务责任证明的表现方式为Certificate of Financial Responsibility: COFRs，由“国家污染基金中心签发。 发生溢油事故后，为油污事故的快速反响提供资金，对清污费用和油污损害的索赔人进展赔偿，以及向责任方responsible party19 第2701节“定义Section 2712 - Definitions第32项规定：就船舶而言，“责任方是指“拥有、运营或者光船承租船舶的任何人。 进展追偿recovery。20 “国家污染基金中心除根据担任管理

22、“溢油赔偿责任信托基金外，还担任管理:1根据Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act of 1980，缩写为CERCLA设立的、用于赔偿有害物质hazardous substances去除的“超级基金Superfund的海岸警卫队部分；2根据Stafford Act和“国家反响方案National Response Plan，与污染有关的灾祸基金pollution-related disaster funds。CERCLA于1986年10月17日经Superfund Amendments and R

23、eauthorization Act，缩写为SARA修正。参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/.“国家污染基金中心设有8个部门，即：21 参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/.1船舶证书Vessel certification部，主要担任Certificate of Financial Responsibility: COFRs的实施与相关事宜；2案件管理Case Management部，担任保证对在美国可航水域发生的油类排放、油类排放的艰苦要挟或者有害物质的溢出作出的应急反响提供资金支持，作为与污染应急反响单位进展联络的主要部门，预备清污费用文件、

24、进展清污费用追偿；3索赔裁定Claim Adjudication部，担任对在美国可航水域发生的油类排放或者油类排放的艰苦要挟而产生的未获得赔付的去除费用和规定的损害的索赔，进展裁定；4自然资源损害NRD索赔Natural Resource Damage (NRD) Claims部，担任为NRD相关活动的启动提供资金，对在美国可航水域发生的油类排放或者油类排放的艰苦要挟所呵斥的NRD索赔和丧失耐久利用的索赔loss of subsistence use claim；5财务管理Financial Management部，担任“溢油赔偿责任信托基金、“超级基金的海岸警卫队部分，以及与污染有关的灾祸基

25、金的财务管理；22 关于“超级基金 和与污染有关的灾祸基金，见注解20。6客户效力Customer Service部，担任监视和管理一切外部协调活动、“国家污染基金中心的战略规划、出版物、国会和公共事务活动，协调一切内部和外部培训方案、武装人员和文职人员事务；7信息技术Information technology: IT部，担任保证IT系统为“国家污染基金中心的义务和业务要求提供支持，提供海岸警卫队下属10个单位和500多个用户的通讯和效力器；8法律Legal部，担任为“国家污染基金中心提供法律支持，包括为应急清污行动提供资助、索赔裁定、费用追偿和船舶财务责任等提供法律建议，进展诉讼等。三我国

26、宜采取的做法船舶油污损害赔偿基金的征收与运用管理主体，该当与基金是经过征收专项用途资金设立的一项全国性政府基金这一性质相顺应。因此，该基金的征收与运用管理具有政府行政行为的属性，从而基金的征收主体与运用管理主体该当是政府部门。作为一项全国性政府基金，基金的征收与管理主体该当是国务院主管部门。财政部作为国务院财政主管部门，主管全国性政府性基金。船舶油污损害赔偿基金宜经过向全国范围内海上运输石油及其制品的收货人征收专项基金或者税而设立，基金的征收主体该当是财政部。第5条第三款规定：“国家海事行政主管部门担任所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监视管理，并担任污染事故

27、的调查处置；对在中华人民共和国管辖海域航行、停靠和作业的外国籍船舶呵斥的污染事故登轮检查处置。23 第5条第三款进一步规定：“船舶污染事故给渔业呵斥损害的，该当吸收渔业行政主管部门参与调查处置。 1984年1月1日起施行的24 1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员第二次会议经过。 第3条规定：“中华人民共和国港务监视机构，是对沿海水域的交通平安实施一致监视管理的主管机关。 1983年12月29日国务院发布的第3条规定：“防止船舶污染海域环境的主管机关，是中华人民共和国港务监视以下简称港务监视。第7条又规定：“船舶发生海损事故呵斥或者能够呵斥海洋环境艰苦污染损害的，港务监视有权强迫采

28、取防止或减少这种污染损害的措施，包括强迫去除或强迫拖航的措施。因此，国家海事行政主管部门中华人民共和国海事局作为船舶油污损害赔偿基金的运用管理主体，符合现行法律、法规的规定。并且，由于海事局担任船舶油污事故的调查处置，而船舶油污损害赔偿基金对油污受害人进展赔偿，与海事局对船舶油污事故的调查处置，有着亲密的内在联络。因此，由海事局作为船舶油污损害赔偿基金的运用管理主体，将基金的运用管理作为对船舶油污事故处置任务的后续部分，有利于节省基金的运用管理这一行政行为的本钱、提高效率，保证行为的科学性。同时，参照美国的做法，可以在中华人民共和国海事局内设立“船舶油污损害赔偿基金管理中心，根据国务院制定和公

29、布的，以及其他有关政府性基金管理的法律、法规和规章，详细担任管理船舶油污损害赔偿基金。该中心接受财政部、交通部和中华人民共和国海事局的监视。“船舶油污损害赔偿基金管理中心根据其职责的实践需求，设置相应的部门。四、船舶油污损害赔偿基金的资金来源一美国的做法在美国，根据Internal Revenue Code第9509条，“溢油赔偿责任信托基金有5个资金来源，即：1石油环境税environmental tax on petroleum。根据Internal Revenue Code第4611条“纳税Section 4611 - Imposition of tax，25 美国法典U.S.C.第26

30、卷“国内税收法典Title 26 Internal Revenue Code第D分卷“各种货物税Subtitle D Miscellaneous Excise Taxes第38章“环境税Chapter 38 Environmental Taxes 第A分章“石油税Subchapter A Tax on Petroleum。 对美国炼油厂收到的原油，以及进入美国用于耗费、运用和仓储的石油制品征收，用于构成“溢油赔偿责任信托基金和“有害物质超级基金Hazardous Substance Superfund。其中，用于构成“溢油赔偿责任信托基金部分的税率为每桶5美分，故又称 “桶税barrel ta

31、x。石油环境税曾是“溢油赔偿责任信托基金的主要资金来源。1993年7月1日，因基金的总额到达法律规定10亿美圆的限额，该税停征，1994年7月1日重新开征。1994年12月41日，根据法律规定的“日落sunset规定，该税又停征。2资金转入transfer，即从其他基金中转入的资金。这些基金包括：根据Federal Water Pollution Control Act26 缩写为“FWPCA，又称“干净水法Clean Water Act，制定于1948年，后经过1961年、1966年、1970年、1972年、1977年和1987年几次主要修正。见美国法典U.S.C.第33卷。 第311条第k

32、款设立的滚动基金，根据Deepwater Port Act of 1974第18条第f款设立的“深水港赔偿责任基金Deepwater Port Liability Fund，27 “深水港赔偿责任基金中的剩余资金全部转入“溢油赔偿责任信托基金，但后者应承当前者的一切赔偿责任。 根据Outer Continental Self Lands Act Amendments of 1978第302条设立的“近海油污赔偿基金Offshore Oil Pollution Compensation Fund，28 “近海油污赔偿基金中的剩余资金全部转入“溢油赔偿责任信托基金，但后者应承当前者的一切赔偿责任。

33、 以及根据Trans-Alaska Pipeline Authorization Act第204条设立的“跨阿拉斯加管道赔偿责任基金Trans-Alaska Pipeline Liability Fund。资金转入曾是“溢油赔偿责任信托基金的第二大资金来源。1990年以来，资金转入的总额超越5.5亿美圆。目前，已没有资金转入。3追偿款cost recovery，包括：根据第1006条第f款应放入“溢油赔偿责任信托基金的自然资源损害的追偿款，根据该法第1015条由该基金获得的追偿款。4罚款penalties，即根据、第311条和第309条第c款、第207条所支付的罚款。目前，每年的罚款收入在40

34、0500万美圆之间。5利息interest，即基金本金在美国财政部的投资中的利息收入。该项收入已成为基金的最大资金来源，但由于利率的调低，近几年该项收入不断降低。在“国家污染基金中心 2004财政年度内，利息收入为0万美圆，占该年度总收入的45%。29 在1996财政年度，利息收入高达6700万美圆，占该年度总收入的60%。参见：NPFC 1996 Annual Report。可见，“溢油赔偿责任信托基金采用多渠道的资金来源。最初以征收石油环境税为主要来源，但随着基金的积累而停征石油环境税，逐渐开展到目前以基金积累款的利息收入为主要资金来源。此外，在“溢油赔偿责任信托基金建立之初，采用了根据的

35、规定，30 美国法典U.S.C.第26卷“国内税收法典第9509节第d条规定：作为应予返还的借支repayable advance，可以从联邦财政部普通基金中借用资金到“溢油赔偿责任信托基金，但每次借支的金额不超越10亿美圆。借支该当在财政部长认定基金中具有用于返还的款项时返还。1994年12月31日后不得再借支，而且，在该日期之前，一切借支该当返还。借支的返还应支付利息，利息率由财政部部长根据同期美国市场债务平均利率确定。 从联邦财政借支的方法。二我国宜采取的做法建立船舶油污损害赔偿基金，需遵照第66条规定的船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承当风险的原那么。自创和前述美国的做法，并结合我

36、国的国情，我国船舶油污损害赔偿基金的设立宜采取以下做法：1由财政部一致在全国征收船舶油污损害赔偿基金摊款；该摊款可以专项基金或者税的名义征收。征收的对象是我国管辖范围内海上运输石油及其制品的收货人。31 征收的对象不限于和所适用的海上运输的原油或者其他耐久性矿物油。与此相对应，船舶油污损害赔偿基金的适用应不限于运输原油或者其他耐久性矿物油的船舶呵斥的油污事故，而应包括任何类型的运输船舶，但用于军事、政府公务的船舶除外。 征收的规范，即对每吨油类货物所征收的基金摊款金额，应在统计以往几年我国管辖海域和港口水域内船舶油污事故呵斥损害情况的根底上，确定一个合理的总额，再根据摊款油类货物的总量，确定一

37、个合理的费率或者税率。但是，基金的设立不是以营利为目的，征收规范该当在油类货物收货人可以合理承当的范围之内，并且，应根据基金实践运用情况，及时或者定期作出调整。2基金根据代位求偿权获得的追偿款；基金对船舶呵斥的油污损害进展赔偿后，根据代位求偿权向对油污损害负有责任的人进展追偿，因此获得的款项应作为基金的资金来源之一。3基金本金的利息收入；4船舶非法排放或者溢出油类货物或者燃油的行政罚款；船舶非法排放或者溢出油类货物或者燃油时，海事局依法对责任人实施行政处分而由责任人支付的罚款，可作为基金的资金来源之一。此外，在船舶油污损害赔偿基金建立之初，可以自创美国“溢油赔偿责任信托基金设立之初从联邦财政借

38、支的做法，32 参见注解30。 由国家财政预先投入必要的资金，以加快基金建立的进度。随着基金金额积累到一定程度，该项资金从基金中归还。五、船舶油污损害赔偿基金的运用一船舶油污损害赔偿基金先行支付油污事故应急反响费用根据和，国际污染损害赔偿基金只用于对船舶油污损害的受害人提供事后赔偿。因此，该基金并不先行支付船舶油污事故应急反响费用，从而不利于鼓励和协助 油污受害人对艰苦的油污事故及时作出有效的应急反响。在美国，“溢油赔偿责任信托基金具有先行支付油污应急反响费用的功能，被称为“应急资助emergency funding或者“溢油反响资助funding spill response。而且，这是“溢

39、油赔偿责任信托基金的首要功能。详细而言，“溢油赔偿责任信托基金中设有“应急基金Emergency Fund。发生溢油时，为保证联邦现场协调员Federal On-Scene Coordinators，缩写为FOSCs可以立刻采取行动，“国家污染基金中心每天24小时随时“应急基金中提供资金支持。33 “应急基金的金额为每一财政年度5000万美圆。美国Maritime Transportation Security Act of 2002将这一限额提高到1亿美圆。参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/. 但是，“溢油赔偿责任信托基金在提供这种基金支持之前，需认定油污事故属于的适

40、用范围，即在美国可航水域或者毗连的岸线发生油类排放discharge或者油类排放的艰苦要挟substantial threat。34 第2712节“定义Definitions中将“排放discharge定义为“任何故意或者非故意的流出emission自然渗漏除外，包括但不限于溢出、走漏、泵出、涌出、流出、清空或者倾倒。 “应急基金资金支持只提供应联邦现场协调员。联邦现场协调员的职责是对油类排放或者油类排放的艰苦要挟事故立刻作出反响、监控责任方迅速采取有效的清污行动。我国该当自创美国“溢油赔偿责任信托基金的这一功能。一旦发生属于船舶油污损害赔偿基金赔偿范围内的油类排放或者油类排放的艰苦要挟事故，

41、基金应及时按照一定的程序，对根据船舶艰苦海上溢油污染事故应急方案所采取的应急反响提供必要的资金支持，以保证事故发生地的海事局或者其指定的清污单位按照油污应急方案立刻开展有效的清污行动。但是，这种资金支持具有基金先行支付的性质。因此，清污行动终了后，基金先行支付的资金应列入基金赔偿的金额，在基金管理中心与海事局或者其指定的清污单位之间按照基金索赔程序进展结算。二船舶油污损害赔偿基金对船舶油污损害的赔偿1、和美国法律的规定第一、第4条第1款对国际污染损害赔偿基金的赔偿范围作了规定，即：“为履行第2条第1款第1项的职责，任何蒙受油污损害的人，由于以下缘由不能按照责任公约的条款得到损害的全部和足够赔偿

42、时，“本基金应付给赔偿费：1由于按照责任公约对损害不承当责任；2由于对损害应担任任的船舶一切人按照责任公约在财务上不能履行其全部义务和按照该公约第7条所规定的财务保证不能了结或缺乏以满足损害赔偿的要求；在以为船舶一切人不能履行财务义务，并且以为财务保证缺乏，而在受害者采取一切合理步骤以寻求其可以得到的法律补救方法后仍不能得到其按照责任公约应得的赔偿金额的全部赔偿时；3由于根据责任公约第5条第1款或根据在本公约生效时已生效的或开放供签字、同意或参与的任何其他国际公约的规定，损害超越所限定的船舶一切人的责任。船舶一切人自动防止或减少油污损害而合理带来的费用或合理付出的牺牲，就本条而言，应视同油污损

43、害。 第二、美国第2712节第a条 “溢油赔偿责任信托基金用途的规定中，规定了基金的赔偿范围，即：“基金应供总统用于：1由以下主管当局或人士支付总统确定的与国家应急方案一致的清污费用，包括监控清污行动的费用：A联邦主管当局；B第d条规定的州长或指定的州官员；2支付由总统确定的与国家应急方案一致的、由联邦、州或印第安部落受托管理人在履行第2706节规定的职能时引起的、评价自然资源损害以及拟订和实施修复、恢复、替代受损资源或获取等同资源的费用；3支付由总统确定的与国家应急方案一致的、由外国近岸安装offshore unit油类排放或油类排放的艰苦要挟及其呵斥的损害引起的清污费用；4按照第2713节

44、支付由总统确定的与国家应急方案一致的未获赔偿的清污费用或未获赔偿的损害。2、我国法律宜作出的规定参照前述、的规定，我国修正后的宜规定：在以下三种情况下，油污损害赔偿基金对发生在我国管辖海域是船舶油污损害担任赔偿：1船舶一切人或者其他责任人依法不承当损害赔偿责任；35 我国第92条规定：“完全属于以下情形之一，经过及时采取合理措施，依然不能防止对海洋环境呵斥污染损害的，呵斥污染损害的有关责任者免予承当责任：一战争；二不可抗拒的自然灾祸；三担任灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的忽略，或者其他过失行为。同时，第90条中规定：“完全由于第三者的故意或者过失，呵斥海洋环境污染损害的，由第三者

45、排除危害，并承当赔偿责任。我国是的参与国。因此，属于该公约适用范围的油污损害赔偿，船舶一切人的免责按照该公约第3条第2款和第3款确定。2虽然船舶一切人或者其他责任人依法应承当赔偿责任，但在财力上不能承当或者不能全部承当，而且按照法律规定提供的责任保险或者其他财务担保亦不能或缺乏以满足损害赔偿的恳求；36 我国现行法律没有规定船舶油污损害赔偿责任保险或者其他财务担保。但是，属于适用范围的船舶，责任保险或者其他财务担保适用该公约第7条的规定。3损害超越法律规定的船舶一切人或者其他责任人的赔偿责任限额。37 在我国，船舶一切人或者其他责任人对油污损害的赔偿责任限额按照第十一章“海事赔偿责任限制第21

46、0条的规定确定。但是，属于适用范围的油污损害赔偿，船舶一切人的赔偿责任限额按照该公约第5条第1款确定。三油污损害赔偿基金的其他用途美国第2712节第a条 “溢油赔偿责任信托基金用途的规定中，规定：“基金应供总统用于：5支付在执行、管理和实施本法包括但不限于第1004节第d条第2款、第1006节第e条、第4107、4110、4111、4112、4117、5006、8103节和第7章以及本卷第1321节 38 33 U.S.C 1321。 第b、c、d、j和1条关于油类排放的防止、清理和强迫措施所合理需求和附带的联邦行政、业务和人事费用与开支。但是：A每一财政年度供财政部部长用于海岸警卫队产生的业

47、务开支不超越2500万美圆；B到1992财政年度届满，每年用于建立本卷第1321节第j条规定设立的国家反响系统，包括购买和预布置溢油清理设备的款项不超越3000万美圆；C每一财政年度用于实施本章第4分章的款项不超越2725万美圆。39 本章第4分章为“油污研讨与开展工程Oil Pollution Research and development Program。可见，“溢油赔偿责任信托基金除用于赔偿规定的油污损害外，还用于支付海岸警卫队的业务开支、建立和维持国家油污应急反响系统的开支，以及油污研讨与开展工程的经费。美国的做法值得我国自创。我国船舶油污损害赔偿基金除赔偿油污损害外，可以规定基金的

48、一定金额或者一定比例的金额，用于海事局维持油污应急反响系统、配置和维护溢油处置设备，“船舶油污损害赔偿基金管理中心的业务开支，以及开展防止船舶污染海域的科学研讨。这样做可以在一定程度上缓解或者处理目前海事局在维持油污应急反响系统、配置和维护溢油处置设备上经费严重缺乏的情况，提高应急反响才干和效果。四船舶油污损害赔偿基金对油污损害免于赔偿的情况1、和美国法律的规定第一、第4条第2款对国际污染损害赔偿基金的免于赔偿的情况作了规定，即：“在以下情况下，“本基金不承当上款所规定的义务：1经证明油污损害是由于战争、敌对行为、内战或武装暴动而呵斥的或由于从战舰中或从在事变期间某一国家拥有或运营的用于政府的

49、非商运船舶逸出或排放的油类而呵斥；或2索赔人不能证明损害是由于一艘或者一艘以上的船舶的事件所呵斥的。第4条第3款进一步规定：“如本基金证明油污损害是全部或部分地由于受害人有认识地呵斥损害的行为或不为或者由于该人的过失而呵斥的，“本基金可全部或部分地免除付给该人赔偿金的义务，但有关按第1款对预防措施的赔偿不予免除。本基金在任何情况下对赔偿义务的免除应不超越船舶一切人按照责任公约第3条第3款规定可免除的范围。第二、美国第2712节第b条规定：“对于某一特定的索赔人的去除费用或者损害的任何索赔，如事故、去除费用或者损害是由于该索赔人的艰苦过失或者故意的不法行为gross negligence or

50、willful misconduct所呵斥，那么在此范围内基金不赔偿该索赔。2、我国法律宜作出的规定船舶油污损害赔偿基金是国内基金。如前文所述，基金摊款向我国管辖范围内收到海上运输的石油及其制品的收货人征收，基金主要用于我国管辖海域内船舶呵斥的油污损害。因此，基金摊款的征收和基金的运用涉及或者直接涉的利益并不具有涉外性。船舶油污损害赔偿基金的这一特点决议了它与根据设立的国际污染损害赔偿基金具有不同的效果。反映在船舶油污损害赔偿基金对油污损害免于赔偿的情况上，不能作出与前述第4条一样的规定。否那么，假设当油污损害是由于战争、敌对行为、内战或武装暴动而呵斥时，基金免于赔偿，那么能够呵斥国家环境维护

51、利益的艰苦损害。在这方面，前述美国第2712节第b条的规定值得我国立法自创。参照前述美国和第4条的规定，我国修正后的宜规定：在以下三种情况下，船舶油污损害赔偿基金对发生在我国管辖海域的船舶油污损害免于赔偿：1索赔人不能证明油污损害是由于船舶油污事件所呵斥；船舶油污损害赔偿基金设立的根本目的，是赔偿船舶呵斥的海洋油污损害。索赔人不能证明油污损害是由于船舶油污事件所呵斥，那么损害不应属于船舶油污损害赔偿基金的赔偿范围。2油污损害全部或部分地由于受害人故意或者过失所呵斥，基金可全部或部分地免除对该人的赔偿责任，但对预防措施的费用和因此引起的进一步损害的赔偿除外；40 第1条第7项将“预防措施prev

52、entive measures定义为“事件发生后为防止或者减轻污染损害而由任何人所采取的任何合理措施。假设损害全部或部分是由于受害人本人的故意或过失所呵斥，应由该受害人本人全部或部分地承当责任。这是一项有关国际公约和各国法律均成认的原那么，也符合公平原那么。41 司玉琢、胡正良主编：，大连: 大连海事大学2003年版，第576页。对受害人采取预防措施的费用和因此引起的进一步损害依然进展赔偿，是为了鼓励受害人及时采取有效的预防措施，从而有效地防止或者减轻污染程度。3油污损害是由于用于军事的、政府公务的船舶溢出或排放油类所呵斥。用于军事的、政府公务的船舶溢出或排放油类所呵斥的油污损害，该当是国家或

53、者政府的责任。如前文所述，基金摊款向我国管辖范围内收到海上运输的石油及其制品的收货人征收。因此，假设基金对这种油污损害进展赔偿，从某种意义上等于国家或者政府的责任由海上运输的石油及其制品的收货人承当，因此缺乏合理性。五油污损害赔偿基金赔偿的限额1、和美国法律的规定第一、根据经1976年议定书修正的第5条的规定，国际污染损害赔偿基金的最高赔偿限额为3000万特别提款权SDR与受害人从船舶一切人那里获得的赔偿之差额。将这一限额提高到1.35亿特别提款权。2000年10月，经1992年国际污染损害赔偿基金大会讨论，从2003年7月开场这一限额再提高50%，到达2.03亿特别提款权。第二、美国美国没有

54、直接规定“溢油赔偿责任信托基金的赔偿限额。但是，该基金用于支付油污应急反响费用的限额为每一次油污事故10亿美圆，或者基金在当时所剩余的金额，两者以较低者为准。同时，该限额中包括每一次油污事故中自然资源损害评价和索赔的限额5亿美圆。2、我国法律宜作出的规定船舶油污损害赔偿基金的总额是有限的，因此有必要规定船舶油污损害赔偿基金的赔偿限额。否那么，发生一次艰苦的油污事故，就能够全部赔付出基金所积累的金额。基金的赔偿限额高，对油污受害人有利，但同时将加大石油及其制品的收货人的负担，因此需求在两者之间寻觅平衡点。我国法律在规定基金的赔偿限额时，必需符合我国国情，既能保证给油污受害人充分或者适当的赔偿，又

55、不能过多地加重石油企业的负担。在确定详细限额时，可思索近几年我国管辖海域每起船舶溢油事故所呵斥的平均损失金额。几年前，交通部委托科研机构进展了名为的研讨课题，经调查认定我国近5年每起船舶溢油事故的损失额平均为896万元人民币，最高为2068万元人民币。据此，提出船舶油污损害赔偿基金对海船呵斥的油污事故每次最高赔偿限额为2000万元人民币，内河船呵斥的油污事故每次最高赔偿限额为1000万元人民币，其中包括受害人依法从船舶一切人那里获得的赔偿金额。42 参见：司玉琢、胡正良主编：，大连: 大连海事大学2003年版，第576页。近三年，我国管辖海域发生的单一船舶油污事故呵斥的损失金额有着明显添加的趋

56、势，本文引言中提到的“塔斯曼海TASMAN SEA轮轻质原油污染事故和“地中海伊伦娜MSC ILONA轮燃油污染事故中，索赔金额均超越了亿元。鉴于这种情况，船舶油污损害赔偿基金的赔偿限额不应太低，否那么起不到对油污损害的适当赔偿作用。同时，基金的赔偿限额不应低于法律规定的责任人赔偿责任限制金额。否那么，就无法到达基金对受害人蒙受的超越责任人赔偿责任限制金额的部分予以适当赔偿的作用。同时，由于法律规定的责任人赔偿责任限制金额按照船舶的吨位计算，基金的赔偿限额也可采用这种计算方式。此外，基金对货物油和船舶燃油呵斥的污染损害的赔偿，可以规定不同的赔偿限额。六船舶油污损害赔偿基金的运用程序1、美国的做

57、法美国除在第2712节第h条“索赔的时效期间Period of limitations for claims规定了去除费用和损害向基金索赔的时效期间外，43 “1清污费用：某一事件的清污费用的索赔不得根据本章提出，除非索赔在完成该事件的一切清污任务之日起6年之内提出；2损害：损害的索赔不得根据本节提出，除非索赔是在经适当谨慎便可发现有关油类排放呵斥的损害或损害与排放的关系之日后3年内提出，或者，在第2712节第b条2A款规定的自然资源损害的情况下，那么在根据第2706节第e条完成对自然资源损害的评价之日后3年内提出如该日期较晚。 第2713节“索赔程序Section 2713 Claims p

58、rocedure原那么性到规定了向“溢油赔偿责任信托基金索赔的程序，包括：第a条“提赔Presentation；第b条“向基金提赔Presentation to Fund；第c条“选择Election；第d条“未获赔偿的损害Uncompensated damages；第e条“向基金索赔的程序Procedure for claims against Fund。44 规定：“总统应发布并随时修订根据本法向基金索赔的提出、提交文件、处置、和解和判决的规那么。美国海岸警卫队制定了A Compliance Guide for Submitting Claims under the Oil Polluti

59、on Act of 1990，简称Claimants Guide，45 现行版本为2003年4月版，有关自然资源丧失耐久利用的索赔，于2005年3月18日更新。参见：美国海岸警卫队网站/hq/npfc/. 主要包括4个部分，即：第I部分“简介Introduction、第II部分“概略General Information、第III部分“普通索赔要求General Claim Requiremnets、第IV部分“详细索赔要求Specific Claim Requirements。2、我国宜采用的做法一项法律制度的程序性规定是该制度实体规定得以实施的保证。只需按照程序运用船舶油污

60、损害赔偿基金，才干保证基金法律制度得以公开、公正的实施。同时，“船舶油污损害赔偿基金管理中心管理基金的行为是行政行为。根据行政行为合法性原那么，该中心运用基金的详细行为必需严厉符合法律规定的程序。因此，有必要对基金的运用程序科学地作出详细和明确的法律规定。参照前述美国的做法，我国宜在国务院制定和公布的中，对船舶油污损害赔偿基金的运用程序作出原那么性的规定，并授权国务院交通主管部门制定和公布，或者，授权中华人民共和国海事局制定该程序规那么，报国务院交通主管部门同意后施行。船舶油污损害赔偿基金的运用程序详细应包括以下内容：1基金先行支付清污费用程序，包括：先行支付所适用的事故、先行支付恳求人的范围