法律知识探析关于集体建设用地使用权之属性及其有偿流转法律问题

1、.PAGE ：.；PAGE 9省人民政府水行政主管部门建立水土坚持监测网络，对全省水土流失动态进展监测、预告，省人民政府定期将监测、预告情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土坚持监视管理机构，该当建立执法关于集体建立用地运用权之属性及其有偿流转法律问题探析关于集体建立用地运用权之属性及其有偿流转法律问题探析作者佘卫刚内容摘要乡村集体建立土地运用权作为一项重要的用益物权，随着中国工业化、城市化进程的加快，其外部利益性逐渐显现。集体建立用地运用权有偿流转问题遂成为专家、学者们研讨的焦点问题。现行的调整农地运用权流转的相关法律规范因其本身的缺陷性，已不能顺应市场经济开展之需。如何

2、在确保集体一切权不变的前提下充分发扬作为用益物权的集体建立用地运用权之最大成效，使之合理、有序、有偿流转之变革已刻不容缓。关键词 集体建立用地运用权，用益物权，权能，有偿流转一、社会主义新乡村建立中的不调和要素近年来，“ 三农 问题不断被称为中国经济社会开展问题的重中之重，新一届指点集体提出“ 社会主义新乡村 建立。随科学实际思想转变为强大的实际武器，中国经济社会，尤其是乡村容颜将会出现宏大的变化。但目前现实社会中，仍存在着严重影响乡村经济社会开展的矛盾：一城市化进程加速化与农地锐减的矛盾经济开展必然促进城市化进程开展：城市化程度不断提高，城市数量不断添加、城市规模不断扩展，又必然需求大量建立

3、用地。据报中国城市化程度1995年为29%，到2000年为35%，而到2021年那么为45%左右。纵观中国建国以来城市开展与耕地变化简史，可以看出，从1957年到1997年间，耕地从112百万公顷下降到95百万公顷，年减少近1，000，000万公顷1。这严重冲击维护耕地的国策。二农民土地被征获得极少的补偿金与国家土地运用权出让而获得巨额差价的矛盾 我国土地管理法律体系规定了农地只需被国家征才干进入地市，这样就使得国家垄断土地一级市场，呵斥国家对农地运用权的不当干涉，无偿的获得乡村集体土地转为建立用地后的增值收益，而收益返还用于乡村建立的却是其中极少的一部分。从而政府、乡镇干部与农民间的关系对立

4、，矛盾锋利。三农地运用权之流转趋势与国家法律规范严厉限制间的矛盾以土地管理法为主的法律体系对乡村集体土地运用权流转是严厉制止、限制的，只需极少数情况例外，但也有严厉的限制条件。但现实中，这些禁限根本处于失灵形状，各地农地流转隐形市场大量存在。随经济开展、户籍制改革，村民买卖、抵押房屋及宅基地屡见不鲜；名为联营实为土地租赁、甚至买卖的景象也比较严重；在皖粤等省份亦以地方立法方式出台了集体建立用地有偿流转等方法。可见，现实中集体建立用地运用权流转问题靠一味的制止是无法处理的。综上所述，乡村土地，尤其是其流转问题，曾经成为严重影响乡村开展的重要问题。随中国市场经济目的确实立，建立如何充分表达、发扬土

5、地运用权消费要素作用的，使之能正常、合理、高效利用的制度刻不容缓。二、集体建立用地运用权流转治理现状与缺陷集体建立用地一切权属于农民集体一切，而对于其运用权及运用权流转，我国法律如是规定：第43条，建立用地需运用国有土地，乡镇企业建立用地、村民建房用宅基地、乡村公益建立用地等经依法同意运用农民集体一切土地除外；该法60条，可以以土地运用权入股、联营等方式共同兴办企业；该法62条，村民出卖、出租房屋后，再恳求宅基地的，不予同意；该法63条，农民集体一切土地运用权不得出让、转让或者出租用于集体建立，但符合土地利用总体规划并依法获得建立用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地运用权依法流转发生转移的除

6、外；第34、35、36条等规定，乡村集体一切土地运用权、宅基地运用权等不得抵押，但抵押地上建筑物、附着物等的，相应土地运用权同时抵押。等等。从上述法律法规的规定可以看出，我国对乡村集体建立用地运用权的流转是持否认态度的，但有两个例外：即土地管理法第63条担保法第36条的规定。即使如此，该种情况也只占集体建立用地中很少的一部分，而且，农民集体从中也多不能获得收益获收益有限2。如此之规定，曾经与我国经济社会之现实严重脱节，具有明显的缺陷性：一集体建立用地产权主体严重虚位、权能残缺不全按我国目前相关法律法规规定，乡村土地一切权属于乡村集体经济组织、村民小组等一切。但在人民公社解体后，集体经济组织、村

7、民小组等根本解体，目前乡村的集体经济组织、村民小组等就其本质已不同于土地管理法制定时的那种以自然村为界、以农民集体土地为根本财富、以组织体的方式由农民在组织体内以土地为根本劳动对象一致运营、管理集体一切土地的社会组织形状。那是一种具有土地资产协作化特征的集体经济组织3。故如今乡村集体缺乏行使集体一切权的有效组织方式和程序，为某些村干部权益寻租留下空间。而乡村土地处分权能那么因国家法律法规的规定和政府行政权益的强行介入，变成政府的征地权。故集体土地一切权本质上是一种由国家控制、但由集体接受其控制结果的一种中国乡村特有的制度安排。集体只是名义上的一切权而已，真正拥有支配权的是国家4。呵斥在行政权益

8、参与下，农民集体土地权益被损害，土地农转非有增无减，有禁无止。二集体建立用地运用权之用益物权属性及其全能之残缺不全集体土地运用权是用益物权，即以支配物质利用价值为内容之物权。这应是集体土地运用权的根本法律属性5。它是由集体土地一切权所派生出的一种用益物权，使一切人以外的权益主体对土地而为不损害一切权的自在的占有、运用及收益等，从而对土地利用以实现其经济目的的权益。而我国法律规定之集体建立用地运用权，不仅在用途上仅限于村民本人对集体土地之于公益、乡镇村企业及住房用宅基地等之运用，而且在数量上也严厉限制，对集体建立用地运用权而为收益更是严厉控制，使集体集体建立用益物权缺失其最为重要的全能收益全能，

9、土地资源作为消费要素不能得到最优配置，作用不能得到很好的发扬。三乡村集体建立用地运用权流转制管理问题按我国土地管理法等相关法律规定，乡村集体土地由村民委员会、乡镇或村集体经济组织、村民小组等运营管理。然而现实中，乡村土地的运营权，曾经由于农地由村民占有、运用而为村民享有和行使；而农地管理权行使的一个最重要的表现就是选择农地运用制度，自主安排农地用途。但实践上乡村土地运用制度已由国家经过法制的方式一致作出安排，乡村集体只能执行、并不能自主选择。更何况，如上文所述，如今的村镇集体经济组织、村民小组等曾经并非制度产生之日的集体经济组织等。如此情形之下，致使村集体土地运营管理组织和程序的缺失，加之法律

10、规定过于原那么，短少可操作性，价值宏大的外部利益性诱惑，呵斥现实中隐形土地运用权流转市场大量存在。集体建立用地运用权流转处于一种违法、不合理、混乱的形状，不利于乡村土地市场的构成。假设不及时引导、规范将能够对我国国有土地市场呵斥严重冲击。四集体建立用地运用权流转的国家法律强迫制止与现实禁而不止在集体建立用地运用权流转问题上，国家是持谨慎态度的。集体建立用地市场的开放，将直接影响到农地维护、国有土地运用权出让市场等。但随经济的开展，新乡村建立需求土地，村民权益认识的提高要求分享农地流转之收益，改革实验与农民探求为流转任务做了政策贮藏，更重要的是农地运用权流转隐形市场大量存在。如1990年以来，珠

11、、长江三角洲及一些大中城市市郊，农民利用政策和法律空间，自建厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾法律的限制，直接进展土地非法出租等。经过隐形市场、改动用途而为集体建立用地运用权流转的数量是宏大、惊人的。但这些流转毕竟在法律、政策上未得到明确认同，是在杂乱、无序及隐蔽的形状下进展的，缺乏合理规制，从而难免引发诸多问题，导致纠纷及矛盾冲突，影响乡村稳定开展6。可见，假设政府一味无视制度的历史沿革与市场的现实需求，强调市场的高度控制与制止，而不是经过疏通和堵漏相结合的土地制度去变革现行制度中不顺应经济生活的部分，将能够导致因管治过度而引发的政府失灵，加剧矛盾。综上所述，集体建立用地运用权可否流转

12、曾经成为乡村经济开展的制约性要素之一，而现行调整集体建立用地运用权流转之法律法规，因其本身的滞后性、局限性以及故能顺应我国市场经济的开展。改革，势在必行。三、经过制度创新使集体建立用地运用权合法化、规范化流转中国现行乡村土地制度是方案经济体制下强化权益的制度安排，其最大的弊端在于限制和约束了农民自在而全面地开展。建国以来的多轮土地改革之所以收效甚微，根本缘由就在于“一直将政府对土地的一致管理职能和政府垄断职能混为一谈，而没有去围绕土地经济运转的政府与市场关系的机制根底进展创新，不断由于政府本人调控本人，政府本人监管本人而治本不治本。7由于乡村土地制度的构建直接关系农民阶层的命运，改革不能忽视其

13、愿望与诉求。故新的改革，应走出一味强调政府控制与控制的误区，在尊重历史与现实市场需求的根底上，依托公有制土地实现方式的产权创新，实行疏通与堵漏相结合的灵敏的土地制度。一明确界定集体建立用地一切权主体及其代表主体和其享有的农地权益如前文所述，目前现实社会中有些地方根本就不存在所谓村镇集体经济组织，或者其在性质上已不同于土地管理法公布时的集体经济组织， 这就使得大多数情况下，乡村集体土地一切权主体由村委会这一有准行政性质的基层村民自治组织充任，在监视机制缺乏的情况下，也为个别村干部权益寻租留下空间。这种情况下，需合理界定乡村实践的土地一切权主体。其实，真正的一切权主体应是乡村全体村民，而非某个经济

14、组织，经济组织只是占有、运营与管理而已。村集体拥有一切权，当然该当拥有完好的占有、运用、收益及处分权能，而不是目前的收益权能受限、处分权能缺乏的一切权。这将严重影响集体建立用地运用权作为一种资源、一种资本在市场经济中作为消费要素功能的发扬，制约乡村经济开展壮大。故该当赋予乡村集体权能完好的农地一切权，让在全国普遍存在的具有相对独立主体资历的村民委员会为集体一切权代表主体。实行集体土地一切权与用益物权的真正分别，适当限制其集体财富权及经济权能，而加强其公共管理与效力职能。即由乡镇政府根据市、县级政府土地规划组织本行政区划内各村委会实践情况对本乡镇土地进展一致规划，在方案管理、总量控制的前提下实行

15、集体建立用地有偿运用和流转。由乡村集体享有建立用地运用权的一切权、运用、收益、处分权能及流转的协调、监视等任务。这样以来，既可使权益与权益相互制约，防止权益寻租，又可充分发扬土地的消费要素功能，加快乡村经济开展步伐。二加强城乡土地利用规划，合理界定集体建立用益物权类型、权能及详细流转制度在我国乡村，土地属于乡村集体一切，农民集体才是土地的一切权主体，而作为集体成员的村民，只享有对土地占有、运营、运用的权益。故就作为建立用地者个体的村民所享有的运用权来说，其在本质上为他物权中的用益物权。作为他物权，是对他人财富所享有的权益，内容包括占有、运用、收益处分某一方面对物的支配权。而用益物权是对他人一切

16、之物享有以运用收益为内容的物权，即对他人之物在一定范围内的占有、运用、收益之权益。此处的收益不仅表现为对土地开发利用之成果直接享有一切权，还表现为处分某一方面对土地的支配权，即经过用益物权之流转添加收益的行为8。而我国目前村民所享有的集体建立用地运用权，不仅在用途上为国家法律所严厉限制，而且对于流转性收益的获得更为法律所制止。这不仅有悖于用益物权实际制度，更不符合现实之需求，不利于土地作为一种稀缺资源只合理配置与利用，从而也导致了现实生活中农地、集体建立用地运用权之流转禁而不止、隐形市场大量存在、国家对集体建立用的调控失灵的危险形状。综上所述，对于集体建立用地市场现状，国家不应一味强调控制、制

17、止，而该当在加强宏观调控的根底上加快法制建立、政策引导，在加强城乡建立用地统筹、科学规划的根底上，根据不同类型的用益物权详细情况成认其流转之合法性，准予曾经不负担或所负担的保证功能已极其微弱的集体建立用益物权自在流转，明确出让、转让、抵押、出租、土地入股等详细流转方式，加强流转之监视指点，严厉限制不法、不当流转。所以，在未来的立法中该当建立乡村集体建立用益物权制度。按用途将其划分为村民宅基地、乡镇企业用地、公共设备和公益建立用地及预留机动用地等类型。从城乡统筹、协调开展之需出发，按合理用地、公平协调之原那么，编制科学合理的城乡建立用地远期、近期规划，对于按照土地利用规划确定的各类集体建立用地，

18、制定详细不同的流转制度。使村民亦可根据土地利用规划，再不改动规划及土地用途的前提下，自主选择土地利用方式。使土地资源得到合理配置、利用。建立单位运用集体建立用地的，除乡镇、村公共设备、公益事业及村民宅基地依法经同意运用本集体一切土地实行划用外，应以有偿方式获得 9。对于村民宅基地，其主要是村民用于建房，故其权能应包括占有、运用、处分某一方面对其的支配权。所以在坚持“一户一宅的根底上，对其流转做一定限制，制止倒卖等方式的纯粹性的宅基地流转，对于因户口迁移而致的“地随房走的情况那么允许其流转。由于在我国乡村，宅基地的分配根本上是无偿的，使每个村民都能受害的付利性制度，这必然要求权益主体权益获得的身

19、份性。对于乡镇企业用地，其主要用于工商业建立，故其权能应包括占有、运用、收益和处分等，其可以自在流转。由于集体建立用地被划为乡镇企业用地时，其已不再附有村民社会保证功能，而成了完完全全的工商业用地，故其更加具有市场性与经济性，故立法应放松对其流转之限制，允许相应主体在获得该类建立用地运用权并进展相应开发利用后，可以自在流转，以提高土地资源之利用效率。对于公共设备和公益建立用地，主要用于乡村建公共设备和公益建立，故其权能应包括占有、运用等。由于事关乡村公共利益，对其假设答应流转，不仅因投入大、建立周期长，会呵斥宏大投资浪费，更会严重影响乡村的生活、消费。所以，对乡村公共设备和公益建立用地运用权流

20、转要严加制止。而对于预留机动用地，因其具有弥补其他类型用地因经济开展而数量缺乏之功能，故对其流转应视情况而定，其流转应以更加有利于乡村经济社会开展及城乡协调开展为原那么。三建立土地管理人制度，加强产权登记及流转实施任务目前我国集体建立用地运用权流转混乱、不规范的缘由，一方面是国家法律调整的缺乏，另一方面就是其流转中间性管理层的缺位。目前，大多数地方集体建立用益物权不是受政府严厉控制、制止流转，就是政府管理不到位，任村民随意流转。假设一味强调政府控制而不顾市场经济开展之情势、现实之需求，将能够导致政府管理失灵 10。同样，假设任其自流，不加干涉、规范、调控，又能够由于外部收益呵斥过度农地集体化问

21、题，集体建立用地的供应者存在非常剧烈的农地转用激动。对此假设不能有效控制，其后果必然是大量集体建立用地无序进入土地市场，严重冲击现有土地市场、制度。所以，要处理如上问题，必需加强国家土地宏观调控，而非一味地控制、制止。在宽广乡村地域建立由政府、社会中介、村民参与的，由政府特批的中介性流转管理机构。在该制度下，坚持土地集体一切权不变、运用权稳定的前提下，按照土地运用权依法、自愿、有偿流转原那么，土地中介管理机构接受土地用益物权人委托，向乡镇政府恳求、经市县政府审批，将其拥有的土地用益物权在一定期限没内移转给其他单位或个人运用。其中，该过程的实施，须以产权明晰、权义明确为前提。故该土地管理中介机构

22、在土地运用权流转的过程中，首先应加强土地产权及其上所附的权益义务登记任务，并对这些信息进展公布，使外人得以知悉；当有需求流转的土地时，中介管理机构对流转双方磋商进展协调，尤其要对作为土地运用权出让人的村民进展指点登记，促成双方流转胜利买卖；最后，由该机构对流转后的情况进展跟踪调查、效力，相关信息统计及流转后的纠纷进展初步伐解等。当然，该中介机构在其效力的过程中应收取一定的费用，用于机构本身运转等支出。四建立健选集体建立用地运用权有偿流转收费制度及资金运用监控制度，加快新乡村建立集体建立用地作为乡村最为重要的资源、资本，其运用权在一定期限内转移给他人后，村集体就会对其暂时失去支配及再次收益的权益，为了使移转了土地运用权后的乡村经济开展不至遭到影响，应对土地运用权流转收费制度，对流转收益进展合理的分配。在流转期间，由土地管理中介机构协助土地运用权出让方与受让方进展协商、买卖，村委会作为乡村