农村公共产品供给模式与制度设计研究

1、. 农村公共产品供给模式与制度设计研究长健 涂晓菊 王悦 摘 要：新农村建立需要有好的农村公共产品的根底和有效的供给。目前，我国农村公共产品普遍存在严重短缺，已严重制约了我国三农问题的解决、整个农村社会的和谐开展和社会主义新农村建立。我国农村公共产品供给所面临的困境急需我们走多元化的供给模式。要有力保障好我国农村公共产品供给多元化模式，需要我们从制度措施上作出有力回应。这不但需要建立我国农村公共产品供给的需求表达和利益机制体系，更需要从法律制度层面尤其从经济法及行政法层面上来建立我国农村公共产品供给的长效机制。 关键词：农村公共产品； 供给模式； 制度设计； 利益机制体系； 供给措施；新农村

2、目前，我国农村公共产品的普遍严重短缺，已严重制约了我国三农问题的解决、整个农村社会的和谐开展和社会主义新农村建立。我国社会主义现代化建立将是一个长期的过程，“农业、农村和农民问题的解决不可能仅仅在外部框架即城市化中得到解决。我国必须在稳步推进城市化进程中，按照城乡统筹、构建和谐社会的要求高度重视新农村建立才能有效地解决这些根本性问题。社会主义新农村建立这一重大战略就是基于对我国整体国情宏观上的考虑而提出的，表达了对“三农工作的总体要求和全面要求。我国现今的城乡差距集中表现在城乡根底设施和公共效劳等公共产品供给上的差距。省要搞好新农村建立，关键在于着力保障好农村公共产品的有效供给。一、不能无视的

3、障碍：我国农村公共产品现状与供给困境分析 公共产品是指“每个人的消费不会减少其他人对这种物品的消费的产品。 HYPERLINK .bloglegal./blog/s/eWebEditor.jsp“id=content&style=standard l _ftn1 o t _blank 农村公共产品是指在农村地域畴私人不愿提供的具有非排他性、非竞争性和公益型的各类物质或效劳产品。其涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共效劳等各个领域，具体包括：义务教育、方案生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化事业、卫生医疗、保健事业、社会体育事业，供水、供电、供气、道路、通信等公共根底设施，生态环境建立

4、环境综合整治、防灾减灾、气象、公共科技资源与效劳等。理论上农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品主要有农村基层政府行政效劳、农业开展战略研究、农村环境保护、农业开展综合规划及信息系统、农业根底研究、大江大河治理等。绝大多数农村公共产品是准公共产品，按其公共性质，又可将其分为接近纯公共产品的准公共产品、中间性公共产品和接近于私人产品的公共产品三类。在性质上接近纯公共产品的有农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农业科技推广、农田防护林、病虫害的防治等。中间性的农村准公共产品有农村高中、职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建立、乡村电网建立农村文化馆等。在

5、性质上接近私人产品的有农村电信、电视、成人教育、自来水等。农村公共产品的供给关系着农村就业问题、农民增收、农村公公共福利等各个方面，关系广阔农民生活水平的提高、农业的开展和农村社会的稳定，更是关系到我国“三农问题的逐步解决，其作业和意义不容小觑。当前，“三农问题已成为制约我国经济、社会进一步开展的瓶颈，在很大程度上影响我国“和谐社会的最终实现。因此，必须将农村公共产品的供给置于非常重要的地位。加大农村公共产品的提供,提高农村公共效劳的水平，以增强农业竞争力和农民增收。真正贯彻十六届五中全会提出的“建立社会主义新农村，统筹城乡经济社会开展，推进现代农业建立,全面深化农村改革,大力开展农村公共事业

6、，千方百计增加农民收入的精神要旨。 然而，建国以来，我国一直实行的是工业偏向、城市偏向的开展战略。实施非均衡的城乡公共产品供给制度安排，政府对将大量财政投入城市公共产品，而税费改革前农村公共产品供给长期实行制度外供给制度；政府垄断造成供给主体单一，市场力量和非盈利组织无法大规模介入；农村公共产品“自上而下的供给决策机制不合理；基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件和提高收入目标的偏差导致政府对农村公共产品的供给难以准确表达农民意愿，最终引起供需错位和构造失调等等。正是由于农村公共产品供给制度存在的这些问题和缺陷导致了我国现今农村公共产品供给存在严重短缺。据“中国统计年鉴20

7、03“数据分析计算，2001年我国用于农业根本建立及农业科技三项费用的支出分别仅占根本建立支出、科技三项支出的19.15%、2.86%。调查显示，全国仅有1/3/的乡镇有供水站，83的村不通自来水，13的村不同公路，53的村没通，95的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93的村承受的电视信号相当微弱，全国目前尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站。占全国70的农村人口只有全国20的医疗资源，而占全国30的人口却占有全国80的医疗资源，即使当前正在推行的农村合作医疗制度也并不是真正的医疗保障措施，并不能取得很好的效果。农村的养老保险和失业保险更是根本空白。1 我国农村公共产品供

8、给的严重短缺使得农民享受不到应该享受的公共产品和社会福利，成为制约我国农村经济社会开展的瓶颈。这严重地制约了我国农民生活水平的提高和农村、农业的现代化，也不利于我国城乡统筹开展和社会主义新农村建立。在这样的大背景下，省作为中部大省在农村公共产品的供给上更是问题重重，不容乐观。主要有投入总量缺乏和投入构造不合理的问题。农村水利设施方面由于受投资总量偏低的影响，新建水利设施比重偏小。水利设施老化率提高，水利设施建立落后导致灌溉能力下降。科技投入方面表现为科技成果转化效果不明显，原因主要在于科技成果转化的资金严重缺乏，资金来源单一。全省的农村道路根底设施建立入、农村教育、农村医疗卫生设施以及农村保障

9、等公共产品供给总体上严重缺乏，与一些兴旺省市相比，存在较大的滞后和差距。省在新农村建立中能否保障广阔农村公共产品的有效供给是省解决农业、农村和农民问题，促进城乡协调开展以及新农村建立成败的关键之举。二、多元化的模式：走出农村公共产品供给困境的必然选择 农村公共产品供给所存在的困境急需我们重新审视我国农村公共产品制度，走农村公共产品供给的多元化模式。长期以来，我国农村公共产品的制度外供给制度是造成我国农村公共产品供给严重短缺的重要原因。鉴于我国的历史因素和经济政治特点，当前条件下充分发挥政府在农村公共产品供给中的主导作用应是最为根本之策；现实世界中公共产品供给的“政府失灵以及供给效率的低下要求我

10、们利用好“市场之手，市场供给应是我国农村公共产品供给的促进性支撑；随着新农村建立的推进，农村社区的作用将会日益彰显，其在我国农村公共产品供给中具有重要的补充性作用；同时，随着公民国家二元社会的逐渐消融，第三方力量的兴起要求我们充分调动社会各界的力量，使得第三方力量成为我国农村公共产品供给的重要补充力量。通过充分发挥政府、市场、社区和第三方力量在农村公共产品供给中的合力作用，是有效摆脱我国当今农村公共产品困境的必然和现实选择。(一)政府供给：农村公共产品的主导性供给 农村公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品而言的，具有一般公共产品的不可分割性、非竞争性和非排他性的根本特征。同时由

11、于农村的分散性特点，使得农村公共产品的供给具有比城市一般公共产品供给投入大、收效微的特点，因此市场以及私人部门一般不愿介入。农村公共产品的本质特征决定了政府在农村公共产品供给中的职能定位。对此，政府要改变城乡公共产品的非均衡供给状态，调整财政和国债投入构造，加大对农业、农村根底设施等公共产品的投资。今年，政府已决定将国家财政收入的1/5强用于农村根底设施等公共产品的投入，这对于解决我国农村公共产品供给资金缺乏的问题无疑意义重大；其次，应明确各级政府在农村公共产品供给中的责任。农村公共产品构成上的层次性决定不同层级政府承当农村公共产品供给责任的差异性。划分各级政府农村公共产品的供给职能与当前的事

12、权制度密切相关，鉴于我国的财政收支特点，中央政府与省级政府应在财政上对农村公共产品的供给提供有效的财政保障并同时承当监视责任，而市县级和镇级政府则应着力负责好农村公共产品供给的有效实施。就具体职能分配而言，凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供，不应再向农民征收。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承当供给责任。凡属地方性的公共产品，地方政府承当，地方政府应主要从事本区域的农业根底性及社会效益较显著的工程的投资及管理；有外溢性的跨地区的公共工程则由中央政府和地方政府或各个受益的

13、地方政府共同提供。乡镇政府的职责应该是维持农村社会治安、制定城镇开展规划、进展乡镇根底设施建立和建立农村社会保障体系，为农民和乡镇企业提供咨询、培训等效劳。最后，政府应树立正确的官员绩效观，建立科学绩效评价体系。政府的主要职能是为公众提供良好的公共效劳，而不是从事竞争性和生产性的经济活动。对此应建立以提供农村公共产品效劳为中心的政绩评价机制。二市场供给：农村公共产品的促进性供给 我国绝大多数农村公共产品是准公共产品以及我国农村公共产品总体供给缺乏和政府垄断供给等问题的存在都迫切要求我国走农村公共产品供给的市场化途径。农村公共产品供给市场化就是以政府为主导，以市场各种力量为主体，以公众满意为标准

14、，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门(主要是私营企业)、私人相互合作的公共效劳体系，其实质就在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的时机，使公众自主选择公共效劳主体，通过刺激竞争提高公共效劳质量。2要努力实现农村公共产品生产模式的多元化，政府应通过建立健全多渠道的筹资机制，本着“谁投资谁受益的原则，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权多元化或民营化，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。到达最终打破农村公共产品供给的政府单一供给体制，实现有序的市场竞争。政府作为公共产品市场化供给的管理者，要着力为市场提供公共产品创造良好的

15、制度环境。如在资金、税收、价格、土地、工程招标投标等方面应给予私营部门公平时机并确立公平、合理、透明、科学的程序，为农村公共产品市场化提供制度化鼓励。三社区供给：农村公共产品的补充性供给 农村社区在我国新农村建立和农村公共产品供给中也应充分发挥自身的优势和作用。对于那些使用围限于本社区的农村公共品，如农田灌溉、病虫害防治、湖泊的渔业资源利用、乡村道路、村的路灯建立等，由于其外部性较小，且受益群体相对固定，既有生产者个人受益，又有社会受益的特点，属于准公共品畴。对于此类物品或效劳，如果要完全由政府来提供显然是不现实的。同时，由于其存在一定的外部性，如果此类物品或效劳要由一家一户的农民自己来解决也

16、相当困难。因为个人的能力毕竟有限，且容易造成效率上的损失，因而较为理想的方式是将农民组织起来，由整个社区来承当此类公共品的供给责任，即在农民自愿的根底上，按照“谁受益、谁负担和“量力而行的原则，通过筹集公共品的“一事一议机制，由农民按照受益程度的大小进展分摊、集资。对于经济条件较好的地方也可以由集体积极的共有财产来承当局部义务或由政府给予一定的补贴。在实际操作中，则可以通过村民大会或村民代表大会，充分收集农民的意愿，拟订集资方案，由乡政府或村委会具体负责实施。但是鉴于农村社区自身的财政能力所限，在定位上只是作为农村公共产品的补充性供给方式。四第三方力量供给：农村公共产品的导向性供给 除了上述政

17、府供给和市场供给途径，充分发挥社会各界的力量特别是各种非盈利组织来保障农村公共产品供给也是一个非常有效的途径。上世纪70年代以来，西方市场经济国家政府在提供公共产品方面出现了较普遍的低效率现象，人们发现，在政府功能和市场功能的“空白区域，甚至在习惯上由政府提供公共产品的领域，非营利部门往往有比政府更高的效率。于是，在西方出现了公共产品的供给由政府向民间非营利组织转移的趋势。3许多过去由政府直接提供的公共产品，如今都变成由政府资助的非营利部门来提供。我国各种类型的非营利组织近年来获得了极大开展，在提供其他公共产品方面发挥着越来越重要的作用。这种非营利组织包括：行业协会、商会、职业团体、各类学会、

18、各种类型的基金会等，这类组织为广阔农村社会提供市场难以提供而政府又难以顾及的公共效劳。在我国市场经济开展实践中应运而生的农民协会、农村合作经济组织等农民互助性质的第三方力量，不以赢利主要目的，在自愿、联合、共享、互助的根底上提供一局部农村公共品。实践中已有不少非赢利组织在农民生活、农业生产环节为农民提供了相应的技术效劳和信息。第三地方力量逐渐成为未来我国农村公共产品的重要供给主体。与兴旺国家相比，目前我国第三方力量的开展只是在初步阶段，尤其在我国广阔的农村，大局部地区的农民还处在一家一户的小农经济状态，没有自己的产业组织、协会组织，在政府提供公共产品有限的情况下，农民所需的许多行业、地区的产业

19、信息、技术信息得不到满足。政府应采取具体措施鼓励、扶持各种农民组织的开展。通过组织第三方力量，满足广阔农民的公共效劳需求，成为解决农村公共产品供给缺乏的有效途径和导向性支撑。三、制度回应：建立我国农村公共产品多元化供给模式的理性思考一需求表达与实现：建立农村公共产品供给的利益机制体系 现行农村公共产品供给的“自上而下决策机制是导致农村公共产品供给缺乏和效率低下的重要原因。4在农村基层公共品决策中，这种“自上而下的农村公共产品决策程序，会引起农村公共产品供给与需求的脱节，加大公共资源筹集的压力，加重农民的负担。必须改变这种由辖区外部变量决定辖区部公共产品供给的公共决策制度，建立“自下而上由辖区部

20、需求决定的需求表达机制，和利益机制。在我国社会转型带来社会构造、经济体制、分配方式的深刻变化引起社会利益格局大调整的今天，必须建立一个代表广阔农民利益的利益机制，来保证广阔农民享受公共产品所带来的福利：第一，利益代表机制。长期以来，我国农村公共产品供给之所以走“自上而下的决策之路，关键就在于我国农村严重缺乏代表广阔农民利益的组织。在我国，代表工人、妇女、青年人等不同群体的法定组织分别有工会、妇联和青联，有各种各样的社团和协会，就连私营企业主都有自己的协会并且做的很成功，而8亿多农民却没有代表自己利益的组织。因此在当前形势下，建立我国的各种农民组织就显得更加必要。对此，我们应从立法源头上确定各种

21、农民组织的法律地位，制定促进中国农民组织事业开展的法律法规。使中国农村的亿万农民在农村公共产品供给中有自己的代言人。第二，利益表达机制。我国现阶段农民利益表达渠道脱胎于“政社合一的人民公社时期的利益表达渠道。由于多方面的原因，广阔农民往往形成服从上级安排，没有表达自己利益的习惯。在农村公共产品供给中，我们建立利益表达机制的途径之一就是与农村基层制度建立相结合，使一个村或一个乡围多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。具体作法可在村民委员会和乡镇人民代表大会的根底上，由全体农民或农民代表对本辖区的公共产品供给进展投票表决,使农民的意见得以充分反映。途径之二就是让代表广阔农民利益的各种农民组织在公共

22、产品供给决策过程中能充分地表达农民的意愿和呼声，让农民有正常的渠道、合法的途径于与政府沟通对话，实现农民在农村公共产品供给中自身利益的诉求。第三，利益产生机制。利益机制产生的中心是用制度依法促使可持续的农民利益产生，源源不断地为解决农民问题提供增量利益。从历史开展过程来看，有学者认为剥夺农民利益的力量有两种：一种是制度剥夺的力量，一种是市场剥夺的力量。事实上，如果说市场剥夺农民利益正是由于诸如农民竞争力低等自身原因造成的话，则我们仍然可以发现造成农民竞争力低的主要原因仍是制度剥夺的力量所造成的。5因此，在农村公共产品供给中，尽快和彻底地摆脱城乡非均衡的供给制度安排，是保障享受社会福利、维护其自

23、身利益的最为根本的路径。第四，利益协调机制。按照“和谐社会理论，决定和谐的首要因素是利益的分配。利益协调要高度重视和维护人民群众最现实、最关心和最直接的利益，综合各方面的利益，按照效率、公平兼顾的原则调节各种利益关系，最大限度地维护社会整体利益，实现经济开展和社会公平的统一。社会主义新农村建立就是协调广阔农民与其他社会阶层利益的一个重大战略举措，这一举措最为关键的环节就是要搞好农村公共产品的有效供给。农村公共产品的有效供给是改善农民生产生活条件，提高其物质文化水平，使农民公平地享受到社会现代化的成果，调整我国利益分配格局最终实现全社会整体利益的可持续开展的最为直接和重要的方略。农村工产品供给利

24、益协调机制不但要协调好国家与农民之间的利益关系，协调好农民与其他社会阶层利益主体之间的利益关系，尤其要协调好不同区域、不同经济开展水平地区的农民之间的利益关系，农村公共产品供给要更加注重向我国广阔中西部贫困农村倾斜。第五，利益保障机制。利益保障机制的中心是依法保障农民利益。农民利益保障机制有以下几层涵：其一，依法保障，即法律必须明确规定广阔农民平等地享有各方面权益，使农民实现自身利益具有可靠的合法的法律保障。其二，受害保护，即当农民利益收到侵害时予以正义地保护。作为一个弱势群体，在诉讼仲裁程序特别是在法律援助制度方面，尤其要保障广阔农民享受司法救济的权利。其三，受损补偿，即当农民利益由于社会经

25、济转型、构造变化，特别是制度安排导致其利益受损，必须建立合理的利益补偿机制，给其提供合理、充分的补偿。随着我国现代化和城市化进程的加快，将会有越来越多农民的土地被征用或征收，越来越多的农民将会失去土地。为防止广阔失地农民的应享利益受损，尤其要重视土地征收或征用的规化，给农民以充分的补偿，从而提高社会公平水平，促进社会稳定、和谐和可持续开展。农村公共产品供给的利益保障机制也要紧紧围绕这三方面的容，即依法保障广阔农民享受公共产品和社会福利的权利，尽量防止在公共产品供给中农民利益受损事件的发生，假设发生一定要给予合理补偿或充分补偿。二制度供给：建立农村公共产品供给长效机制的制度安排 农村社会经济开展

26、是以人为本、全面协调的可持续开展。建立能满足广阔农民需要的农村公共产品供给多元化模式需要宪法、行政法、经济法与其他社会法的共同努力， HYPERLINK .bloglegal./blog/s/eWebEditor.jsp“id=content&style=standard l _ftn2 o t _blank 特别是需要经济法以及行政法作出更大努力来为我国农村公共产品供给提供制度保障，以建立起我国农村公共产品供给的长效机制。行政法作为具有“小宪法之称的重要部门法，在以政府为主导的农村公共产品供给模式中发挥着至关重要的作用。现代行政法通过行政组织法、行政程序法、行政法制监视法、行政责任法和行政救

27、济法，编织成一缜密的规则之网，从事前、事中和事后控制、制约和规行政权，遏制农村公共产品供给过程中行政权恶性膨胀，阻却行政行为的发生。6具体而言，在农村公共产品供给中，通过行政实体法、行政程序法与司法审查关于职权、权利的排列组合，赋予广阔农民相对人了解权、要求回避权、申请补救权、辩论权等程序性权利，构筑行政部门与农民之间在农村公共产品供给上的良性互动行政法律关系；通过行政合同、行政指导、行政给付、行政奖励和行政救助等非强制性行政行为，通过听证制度、说明理由制度、信息获取制度等现代程序制度，发挥广阔农民在农村公共产品供给中的积极作用，保护广阔农民的合法权益。既鼓励行政主体经济行政，为农村提供充分有

28、效的公共产品，为广阔农民谋求更多的公益的同时，又鼓励广阔农民积极参与实践法定权利、参与行政，以实现公益和私益的互动递增的良好态势。 经济法作为调整在国家协调本国经济运行过程中发生的社会公共性经济关系的法律规，以社会整体利益为最高利益，以社会与经济的可持续协调开展作为其价值取向的出发点和归宿。7我国农村公共产品的有效供给在建立起“自下而上的公共产品供给需求表达和利益机制的根底上建立农村公共产品供给的长效机制，更需要经济法制度的保障。从经济法制度的建立和完善角度来看，我们应从如下四个方面建立农村公共产品供给的长效机制。三农村公共产品供给的市场主体法律制度 “在一个复杂的社会里，政治共同体的稳定依赖

29、于社会政治制度化的程度，且政治制度化就是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程。 HYPERLINK .bloglegal./blog/s/eWebEditor.jsp“id=content&style=standard l _ftn3 o t _blank 这种过程的现实化，反映在经济法制度上就当然地表达在经济主体法律制度上。经济法主体包括国家经济管理主体、市场经济活动主体和社会中间层主体三局部。农村公共产品的有效供给离不开这三大主体协调配合而成的主体组织系统的综合作用。 第一，政府供给主体的完善。政府是在农村公共产品供给方面最为重要且其他主体力量不能替代的主体。他们是农村公共产品供给的政策

30、和法规的制定者和实施者，是各种玉农村公共产品供给相关的经济活动的组织者、管理者和各种利益关系的协调者。他们是农村公共产品多元化供给模式中最根本的、重要的、主导地位的主体。在实践中，要强化政府在农村公共产品供给方面第一责任主体的责任意识，特别要对市县级政府经济管理主体采取“精简、高效、统一、规的要求去完善架构，防止政府及其管理在农村公共产品供给中直接或间接地侵害农益的情形发生，并对乡镇政府的政绩采取科学的评价方式，建立科学的政绩观，并在科学开展观指导下，使政府成为新农村建立中农村公共产品供给的制度创新和制度保护的主体。第二，市场供给主体的鼓励。市场供给主体是在市场经济活动中以自己的行为享受权利，

31、承当义务的社会实体。市场经济活动主体是市场经济活动的直接参与者，其中企业是市场中最为重要的一类主体。在农村公共产品供给和新农村建立中，培育更多的市场主体参与经济活动以及吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式参与农村公共产品的供给是比不可少的。我们应该引导和鼓励更多的企业、其他组织以及个人等市场主体参与到农村公共产品供给中来。第三，社区和第三方力量的参与。在当前形势下，充分发挥社会各界力量特别是通过建立农村社区以及我国的各种农民组织对于促进我国农村公共产品的有效供给显得更加必要。对此，我们应从立法源头上重视农村社区的建立，确定各种农民组织的法律地位，制定促进我国农村社区建立和农民组织

32、事业开展的法律法规。使农村社区和各种农民组织成为我国农村亿万农民在进展农业实践中的代言人，弥补其在各级代表中人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，使农村公共产品的供给有一个坚强的组织保证体，也使“三农问题的解决有一个有力的组织根底。代表农民和农业界的利益，效劳农业、农村和农民，执行政府有关三农政策的农村社区的建立和各种农民组织的建立和开展应是我们促进我国农村公共产品供给、农业开展和农益保护的题中之义。四农村公共产品供给的宏观调控法律制度 宏观调控是现代市场经济中国家干预协调本国经济运行的根本手段之一。作为经济法的主要部门法宏观调控法可以在功能上弥补其他部门法在农村公共产品供给

33、上的缺乏。通过宏观调控法的完善，通过一系列更直接、更有力的宏观调控政策措施，到达既弥补市场在农村公共产品供给方面的缺乏，又防止政府自身在农村公共产品供给上的失灵。农业生产者和消费者是政府对农村公共产品供给进展宏观调控的根本立足点。在指导思想上，要坚持均衡的城乡公共产品供给的制度安排，树立农民富则国富、农民安则、农村稳则国稳的制度优劣评价观，切实保障农村公共产品的有效供给，促进农村经济社会全面开展。实践中，政府要始终坚持对农村公共产品供给的财政投入，调整财政和国债投入构造，加大对农业、农村根底设施的投资，使农村能够获得较多的财政资金，建立稳定增长的农村公共产品资金供给制度；通过财政补助、税收、价

34、格等政策，引导农民或民间企业搞一些根底设施建立；加强农村公共事业建立，建立农村公共产品生产、供给新机制和农村公共产品运用新机制；推进农业和农村经济构造调整，提高农业竞争力，改革和完善农村投融资体制，健全农业生产公共产品投入机制；开展农村教育文化事业，促经农民和农村经济社会全面开展。总之，我们要通过方案法、预算法、产业法、投资法、金融法、财政法、税法等宏观调控法律制度的完善，为农村公共产品的充分有效供给配置更加合理、更加长效的制度规。五农村公共产品供给的市场规制法律制度 市场规制法是经济法体系的一个重要组成局部，是经济法的核心局部。在经济法中，我们应该树立农民是民、以农民为本的新民本主义思想，关

35、注农村公共产品的供给，优化农民的生存环境，关注农民的生存权、平等权和开展权，促进农村经济社会的全面开展。在市场规制法层面上，在制定更多促进和鼓励各市场主体积极投入农村公共产品供给的法律法规，构建有效的农村公共产品供给市场化竞争机制的同时，应制定和完善阻隔市场对农民利益特别是农民增量利益的剥夺，在竞争行为与消费秩序规制法、商品效劳市场规制法、各要素市场特别是土地要素市场的规制法、工商、税务和海关管理法，以及农村集体经营管理法等方面制定有利于农村公共产品供给的经济法律规。也就是说，在农村公共产品供给市场化转型中，为了维护公平竞争的市场环境，政府必须不断制定、维护和完善法律。必须从法律上对政府特许权

36、经营、市场准入、工程招投标、反垄断及反不正当竞争等问题予以规。制定和完善的法律制度应包括：社会组织与政府的合作形式、各角色的职能界定、融资方式、合同制定、市场准入条件、风险和收益的分配形式等。8在农业生产和流通领域要坚决制止不利于农民利益和农村公共产品供给的不正当竞争行为，对有垄断能力的公司应加以规，保护农村的市场竞争地位，维护农业生产者和广阔农民消费者的权益。对可引入市场机制的中间性农村准公共产品如农村高中、职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建立、乡村电网建立农村文化馆等和在性质上接近私人产品的有农村电信、电视、成人教育、自来水等农村公共产品的供给尤其要加强经济法规

37、制。要完善政府的管理职能，如公共产品供给政策的制定与产品的提供要相对别离、公共产品需求的有效表达机制的建立、政府审批制度与政府采购制度的完善、现代工商管理方法和运作模式的引入、政府公务员素质的提高、公共财政和预算体制的完善等。六农村公共产品供给的可持续开展法律制度 可持续开展法律制度可分为自然资源可持续开展法和社会可持续开展法两部门。目前，我国涉及到农村可持续开展的公共产品供给严重短缺，急需可持续开展法对其的嵌入。在自然可持续开展法方面，对涉及农民可持续开展公共产品利益的关注，对自然资源法、环境保护法、自然灾害防减法等方面作更有利于农村经济社会全面长远开展的制度安排，是自然资源可持续开展法的根

38、本任务。在实践中，要坚持“协调、持续、保护、公平的原则，通过经济法制度安排，保证各级政府重视农业环境问题，增加对农村环境保护方面公共产品的投入，加强可持续生态环境建立，加强农村环境保护与环境治理有关的各项制度建立；对土地、江河、湖泊、森林、草原、湿地、渔业、野生动植物、矿产等自然生态资源进展规的制度保护采取严格的自然资源行政管理制度、科学的自然资源财产权制度、高效的资源环境综合利用与开发保护相结合的制度、公平的有偿使用制度、有效的环境利益与责任公平分配制度和补救制度，使农村公共产品供给与农村经济社会开展得到可持续开展。在社会可持续开展方面，农村的教育、医疗卫生等对提高农民素质和农村的可持续开展

39、具有重大的意义。我国政府对这些公共产品的供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的久安和经济的快速、持续开展。9今年国家已出台相关政策，在西部农村地区全部免除学杂费，并进一步推行农村合作医疗制度，至2008年这两项政策将在我国广阔农村地区全面推行，这无疑将会对促进我国农村社会可持续开展公共产品供给事业的开展具有重要意义。在可持续开展法的规和保障下，农村社会可持续开展公共产品的供给将会得到彻底解决，农益将会得到可持续的法律制度保护，新农村建立也将会有条不紊地向前迈进。四、具体对策：基于我国农村公共产品供给的现实考量一供给理念的转变 “理念是一个哲学概念，它指“一种理想的、永恒的、精神性

40、的普遍型。10经济社会历史的转型最深刻地表达为社会价值理念的转型。从*种意义上说：理念决定态度，态度决定行为。农村公共产品供给中树立和实现什么样的理念，将直接决定我们在现实中对农村公共产品供给的态度和在实际工作中对农村公共产品供给的言行。我们知道，农业是国民经济的根底，农业是弱质产业；农民是我国人口最多处于相对弱势地位的群体；农村社会的开展是我国整个社会开展的根底，否则我国的开展只能是冰山一角。农村公共产品的供给关系着农民社会水平的提高、农业的开展和农村社会的稳定。农村公共产品的有效供给是解决我国农村社会开展问题、解决“三农问题和新农村建立的关键之举。要实现农村公共产品的有效供给，保证新农村建

41、立顺利进展，就必须树立正确的理念。其中尤为重要的是树立协调理念，要根据科学开展观的要求，以实现广阔农民的全面开展为目标，在公共产品供给中实现城乡、区域、经济社会文化、人与自然环境、国开展与对外开放的全面协调和可持续开展。11二供给主体的完善 农村公共产品供给是一个庞大的系统工程，仅靠现有政府的力量是远远不够的，还必须要市场力量的介入、社区的配合和第三方力量的有力支撑。首先，对于与广阔农民的根本人权相关的公共产品如农村义务教育、根本医疗、社会保障等以及全国或一定地域围的农业技术推广、农田水利、道路建立等公共产品，政府要加大和规投入；其次，对于农村公共产品中外部性不强、进入本钱不高的公共产品，要培

42、育和完善各种市场主体也是现实迫切之需，采用包括民间投资、吸引外资和BOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，促进农村公共产品的供给；再次，对于村落围的农村公共产品，应积极发挥社区在农村公共产品供给以及在需求表达方面的作用；最后，充分发挥各种行业协会、商会、职业团体、各类学会、各种类型的基金会等各类组织特别是各种农民组织的力量为农村社会提供市场难以提供而政府又难以顾及的公共效劳亦非常之必要。三供给制度的和谐 制度和谐是社会和谐之根本，也是新农村建立和农村公共产品供给的重要制度保障。我国经济体制由原来的方案经济体制转变为现在的市场经济体制，这种正式制度的导入是通过自上而下的认为选择过程进展的；然而

43、，我国非正式制度却更多地表现为以适用传统的自然经济和方案经济为特征的意识形态和风俗习惯体系。12这种正式制度和非正式制度的冲突和碰撞将在我国新农村建立和农村公共产品供给中表现得尤为明显。因此，在走农村公共产品多元化供给模式的道路中，一定要注重正式制度与我国农村风俗习惯等非正式制度的协调问题，使农村公共产品的供给能真正满足农民需要的同时，开展农村市场经济，加快我国农村经济、文化的现代化进程。尤为重要的是，我国农村公共产品的供给离不开正式制度尤其是法律制度的重要保障，法律制度之间的协调问题更为关键。法律制度的协调不但要求各种法律制度之间容的协调一致，严禁相互冲突，而且也要求在形式上规化一，严谨模糊

44、不清、模棱两可。各种法律制度沉着到形式都要求和谐。我国农村公共产品的供给需要我们注重投资法、财政法、预算法、税法等宏观调控法律制度，消费秩序规制法、商品效劳市场规制法、各要素市场特别是土地要素市场的规制法、工商、税务和海关管理法，以及农村集体经营管理法等有利于农村公共产品供给的经济法律规，以及社会保障法、自然资源法、环境保护法、自然灾害防减法等各种法律制度的平衡协调问题，保障我国新农村建立和农村公共产品供给和谐有序地进展。四国外经历的借鉴 完善我国农村公共产品供给，不仅要立足于我国现实，还要认真总结其他各国在农村公共产品供给方面好的经历。从国外经历来看，有以下做法是值得我国认真借鉴的：首先，注

45、重加强保障农业稳定开展的农村公共产品的建立。包括农业保护政策等软公共产品、农业根底设施方面的公共产品以及农业社会化效劳方面的公共产品；其次，保障农村根底教育，加强职业技术教育；再次，重视农业科技以及科技成果的转化，以提高农业的现代化水平；然后是大力支持农村合作组织，注重发挥社会组织和协会的作用；还有就是将农民纳入社会保障围中来；最后，重视农业开展中的环境保护问题。13从我国的现实考量来看，我国政府目前应尤其重视对农业的支持政策，在继续稳固和完善农村根底教育的同时要重视农村职业技术教育，加强农业科技推广，重视农业开展和新农村建立中的环境保护问题以及逐步将农民纳入社会保障围中来，通过这方面农村公共

46、产品的供给来保障我国农业、农村和农民的可持续和谐开展，保障新农村建立的顺利进展。在强调政府为农民提供最根本的公共产品的同时，还应发挥农业协会、行业、合作社等农民组织以及其他社会组织和协会在满足特定利益群体的利益要求上的优势，有效地缓解社会不同群体对政府提供公共产品的需求压力，通过第三方力量的涌入，改变政府提供农村公共产品的方式和途径，提高农村公共产品的供给效率，增加农村公共产品的有效供给。五供给措施的完备 农村公共产品供给作为一个庞大的系统工程，需要一个完备的供给措施体系。从农民利益需求到工程确定再到融资、具体实施和监视，任何一个环节都不可或缺，但其中最为关键的是融资措施的完善，这成为制约我国

47、农村公共产品供给的瓶颈。一直以来，我国对农村公共产品的供给资金实行制度外供给，农业税收是县乡级政府财政保证农村公共产品供给主要资金来源之一。农业税的取消对规农村分配关系、减轻农民负担发挥了重大作用，但给原本薄弱的县乡财政带来了较为直接的政策性冲击，从而使原本短缺的农村公共产品供给面临更为严峻的挑战。农村公共产品供给需要从多种渠道筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面。具体而言：首先，要提高预算农业投入占财政支出的比重和增加中央预算投资用于农业根本建立的比重；其次要继续完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模，提供财政贴息或支持贷款担保，鼓励商业银行向农村提供贷款，建立政策性农业信贷体系和农业保险

48、制度，深化农村信用社改革，将主要来自于农村的邮政储蓄用之于农，以及采用财政投资补贴的方式，吸引农民和其他社会主体投资农村公共产品供给；最后，在适当归并资金分类的根底上，对现有财政支农资金进展整合。近期可以考虑通过打造“工程或“产业平台实现资金整合。比方，可以将农村根底设施建立作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、农村小型公益设施、农村根底教育、医疗卫生和文化等方面的资金。按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。14六的应有之策 地处中部，是个典型的农业大省。农村公共产品的有效供给和新农村建立的成败对于中部崛起，带动西部地区的经济开展，协调我国东区经济社会开展和促进整个社会的协调可持续开展具有重大意义。省的农村作为我国广阔中西部农村的典型代表，在“十五期间农村经济社会得到了较快的开展，农民收入水平得到了较大提高，但还普遍存在公共根底设施落后等公共产品供给严重缺乏的状况，极制约了我省农村的经济社会开展。根据我省绝大局部农村的经济开展水平，当前应将公共产品供给的重点放在以下四个方面：一是乡村道路。这些年省对乡村道路建立投入了不少资金，把县到乡、乡到村的公路根本上都修起来了，县到乡公路路面根本上已经硬化，但到村这一级，绝大局部的道路还是沙土路。对此，我省可以借鉴国“新村运动的做