民事诉讼级别管辖制度的重构

1、民事诉讼级别管辖制度的重构（作者 :单位 : 邮编 : ）在一国的民事司法体系中， 级别管辖制度往往是在明确了“诉讼途径管辖权” 、 “职能管辖权”之后，对于一审管辖事务在不同级别法院之间的分派作业。 不同级别法院之间的管辖分工， 取决于管辖制度关涉主体的利益关系的协调和诸多立法政策的考量。 我国民事诉讼中的级别管辖制度自1982 年颁布的第一部民诉法以来，至今没有发生根本性变化， 立法者始终把级别管辖看作是与公共利益有关的制度安排，因此赋予其与地域管辖中的专属管辖以相同的排它性、强制性的效力， 当事人不得以合意约定改变级别管辖的规定 （民诉法第 25 条） ， 法院违反级别管辖而处理案件，

2、构成重大的程序违法事项，可以作为上诉和再审的理由。 凡此种种均表明， 级别管辖的规范配置须有别于调整私人利益关系的任意性规范， 而系用于调整公共利益的强行性规范， 包括强制性规范和禁止性规范。 这符合民事诉讼法的公法特征，也符合法定主义的诉讼立法技术要求。因此，在重构中国民事诉讼级别管辖制度时，必须重申明晰、规范、令行禁止的法定主义这一基本准则，具体建言是：将级别管辖还原为事务管辖，统一财产案件级别管辖的确定标准， 废止级别管辖权的下放性转移， 赋予级别管辖异议程序的司法性质和程序保障， 根据级别管辖所涉不同利益关 系进行制度设计。一、由级别管辖到事务管辖的回归（一）法院体系与诉讼途径管辖权诉

3、讼管辖是司法公正的第一道生命线， 诉讼途径管辖权是确定级别管辖权的程序前提。 近代之前， 西方国家的民事诉讼管辖权是与司法权、 王权和主权等概念同日而语的， 司法管辖的范围划定了司法权作用的区域和统治权的边界， 王权的扩张、 国家的统一也是以争夺司法管辖权为其先兆的。这种争夺，促使国王法院、教会法院和城市（商人）法院不断完善各自的诉讼程序，使诉讼程序愈来愈便利、合理、合用且具有可选择性、正当性。 1 近代以来，级别管辖承续了此前自发形成的事务管辖的特点， 依诉讼事务的不同而进行管辖分层， 并且每一类事务管辖都有相对特定化的诉讼程序与其相伴随。 这种情况随着近代的法典编篡而被整体地制度化、合法化

4、。可见，西方的诉讼管辖制度是个高度竞争化的、自然形成的、兼容并蓄的产物，能为社会各个阶层、 不同类型事务的争议提供程序利用者所预期的司法救济，保障了西方社会司法公正的实现。因此，从本质上讲，管辖制度并非人为构建的结果，而是自己生长的产物。（二）一般管辖权法院的职能分层从国外的立法和理论看， 一般管辖权法院普遍实行三级或四级结构下的职能分层，这是一种金字塔型的程序设计。 “设计的一般原理是，越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强， 越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。” 2 在美国，联邦和州司法系统均为三级结构，联邦地区法院和州初审法院决定事实问题并保

5、障正确适用法律，联邦最高法院和州最高法院决定法律问题并承担统一创制判例的职能。 而联邦上诉法院和州中级上诉法院负责纠正一审判决的法律错误，保障对既存法律适用和解释的正确性和个案当事人获得公正判决的权利。 3 德国一般管辖权法院分为四级，即初级法院（AG） 、州法院（LG） 、州高级法院（OLG和联邦最高法院（BGH,负责一审的初级法院和州法院侧重于调查事实和全面审理以解决个案纠纷； 负责二审的州法院和州高级法院， 以全面审查或重新审查的方式保障正确认定事实并在此基础上正确适用法律；作为“法律审”的联邦最高法院负责统一法律解释和通过创制先例发展法律的职能。 4可见，各国一般以初审、上诉和终审的审

6、级职能为中心，围绕着事实与法律、 私人目的与公共目的之关系协调， 对一般管辖权法院进行了明确的职能划分， 确保民事诉讼实现解决纠纷和维护法律秩序的制度目标。 职能分层是一种最优的制度配置， 它的意义在于能够整合现有的司法资源使上下级法院形成专业化的分工， 有利于法官的职业化，这是其一；其二，职能分层与司法的金字塔结构是完全契合的，能够兼顾私权保护与法律统一适用的双重目的。目前我国四级法院系统在级别管辖权上， 每一级法院都可以受理一审案件，即使高级法院和最高法院也不例外；在功能设置上，自中级法院开始， 每一级法院都可以作为终审法院。 这种司法体制忽略了事实问题与法律问题、 私人利益与公共利益、

7、个案解决与统一法律规则之间的差异对上下级法院职能分层的要求。 制度设置上的叠床架屋容易带来法院职能混淆、 功能不清的弊端， 也使得中级法院和高级法院的法官同时兼理初审和上诉审双重任务， 往往造成法官角色冲突， 因为职能多元化实际上对法官提出了更高的却非妥当的要求， 不妥之处在于它既不合法理，也难以实现。为此，不少中级法院和高级法院开始探索在身兼初审和上诉审双重职能的背景下， 构建符合审判规律的法院管理体制。(三)实现级别管辖到事务管辖的回归事务管辖(德语sachliche Zustandigkeit ，英语 SubiectMatter jurisdiction )有广义和狭义之分，狭义上指在一

8、般管辖权法院中， 哪个法院作为一审法院对诉讼作出裁判。 事务管辖解决的是同一裁判权范围内初审法院的分工问题。 广义上的事务管辖则还包括一般管辖权法院与限定管辖权法院之间关系的管辖权问题， 是指宪法和法律授予一个法院受理某种争讼的权力，涉及法院本身的性质问题，与个人权利无关。以美国为例，联邦和州法院的事务管辖应参照联邦和州的成文法去解决。 在每个州， 设立该法院的成文法划定了州法院的事务管辖界限，而划分的标准为案件的性质或争议标的金额。联邦法院为一般管辖权法院，对联邦法项下的案件即联邦问题( federal question jurisdiction )以及对当事人分属不同主权实体即州籍( di

9、versity of citizenship jurisdiction )的案件行使管辖权。 5大陆法系国家通常在狭义上使用事务管辖这一概念。在德国，民事案件的事务管辖规定在法院组织法第 23 条、第 23a 条和第 71 条中，仅在初级法院和州法院之间分派事务管辖权。初级法院和州法院管辖权的分界线取决于： 如果纠纷不涉及争议的金额， 依照法院组织法 第 23 条第 2 项、第 23a 条或第 71 条第 2 款被分派给某个法院；否则，则必须考虑争议金额的大小。其中，争议金额555000 欧元(含 5000 欧元)的案件由初级法院管辖，争议额更高的纠纷由州法院管辖( 法院组织法第23 条第 1

10、 款) 。在日本，事务管辖主要是在简易法院和地方法院之间划分一审审判权的归属， 划分标准是：争议金额90 万日元以下的案件，由简易法院管辖；超过其数额的， 由地方法院管辖， 但对于 90 万日元以下的不动产诉讼案件，地方法院与简易法院同时享有管辖权。 6 法国民事诉讼中的事务管辖， 不仅区分了作为一般管辖权法院的大审法院和小审法院处理初审案件的分工，还划定了商事法院、劳动法院、社会法院等限定管辖权 法院的事务管辖权限， 因此可以说采用了广义上的事务管辖概念。 具体而言，大审法院主要审理合同案件、家事案件、民事责任案件、物权关系案件、身份关系案件、劳动案件等，其中离婚案件、不动产拍卖案件、 知识

11、产权案件专属于大审法院管辖， 小审法院只受理3 万法郎以下的民事案件。 商人之间的商事行为纠纷和商人破产案件由商事法院管辖， 劳动契约纠纷的管辖权属于劳动法院， 有关社会福利案件的管辖权则由社会法院行使。由于西方各国奉行了职能分层的理念， 因此事务管辖权往往是在两个一般管辖权法院之间进行划分， 或者在一般管辖权法院与少数专门法院之间进行划分，而且划分标准主要是案件性质和争议金额。 这使得初审法院成为实际上的专业法院， 初审法官也逐步成长为处理初审案件的行家里手。 优秀的初审法官经过遴选程序可以进入上诉法院成为上诉审法官， 甚至最终入选最高法院的大法官。 这个过程符合法律职业的特点和发展规律，故

12、被西方各国所广泛采用。我国规定四级人民法院均可以行使初审管辖权， 固然在一定程度上可以弥补法官遴选机制中的某些缺漏 （明显的现象是不少上诉审法官缺乏初审法官的历练） ，但其弊端是非常显著的。笔者认为，从长远来看， 重构我国的级别管辖制度时， 应兼顾各级法院职能分工和负担均衡原则， 限制初审法院的范围， 由基层法院和中级法院分享 事务管辖权， 原则上排除高级法院和最高法院的初审管辖权， 实现从级别管辖到事务管辖的回归。一方面，在我国的法院体系中，高级法院系省级地方政府中最高级别的地方法院， 在两审终审制度下往往肩负终审法院的使命，在本地方辖区范围内实施统一法律适用的职责，考虑到我国各地经济发展不

13、平衡状况以及民族自治地方法律适用的特殊性， 高级法院完成这一使命就具有更大的社会价值。 高级法院还负有指导和监督本辖区下级法院工作的职责， 如果陷入对初审案件的事实问题和法律问题的全面、 繁重的审理工作中， 就难以发挥总结审判经验， 指导下级法院工作的职能作用。 况且高级法院今后承担的审判监督任务将持续增加，故应逐步做到高级法院不审理不具有普遍法律适用意义的初审案件，近期要做到充分注意控制高级法院受理初审民事案件的数量。 另一方面， 作为最高司法机关的最高法院的根本职能是发挥统一全国法律和指导全国司法工作的职能作用， 这要求最高法院把上诉审查的重心放在具有普遍重要性的案件上， 集中精力解决“法

14、律问题“，也可以依据法院组织法第 33 条所赋予最高法院的司法解释职能，对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高法院审判委员会统一进行解释； 作为再审法院， 最高法院还承担审判监督职能，受理当事人对包括最高法院在内的全国各级法院作出的生效判决的复审请求。 7 基于此，笔者认为，将级别管辖改造为事务管辖， 并且把事务管辖权原则上划归基层法院和中级法院， 是我国合理的制度选择之道。基于公共利益或司法政策的考虑，对事务管辖权的分派还可 设置少数例外情形，基层法院和中级法院之外的其他法院在特定条件 下可以分享。目前来看，对基于实质平等原则、司法联邦主义和慎重 挑战司法终局性的再审程序而引起

15、的初审管辖权的分配，必要时可以由高级法院和最高法院行使事务管辖权。具体有以下四种类型。其一, 有的民事案件主体间存在事实上的不平等或不平衡， 纠纷发生地法院 审理压力大，不利于公正司法。例如，根据法律面前人人平等的宪法 原则，当事人的身份、地位和行政级别不应作为划分级别管辖的标准， 但中国的国情决定了当事人的身份、地位和行政级别对案件影响不可 小视，由此对于类似青海省等地所做的“副省级以上干部的离婚案件” 由中级法院管辖的规定就不能简单地以违反宪法平等原则来予以否 定，相反，从程序保障的实体性理由看，这种规定真正践行了宪法原 则。其二，为了克服司法地方保护主义，对于当事人双方跨地区的民 事案件

16、的管辖权的分派，应借鉴美国法上的司法联邦主义的事务管辖 原理，规定当事人跨区域的民事案件应当确定由级别较高的法院作初 审法院；其三，再审案件的管辖应当实行提级管辖，提高审判监督的 实效性和纠错功能，提升推翻有既判力的判决的审慎性和权威性， 以 维护司法终局性。当事人申请再审的案件，由作出发生法律效力的判 决、裁定的上一级人民法院管辖。上一级人民法院决定再审后，可以 将案件指令作出发生法律效力的判决、 裁定的人民法院审理，也可以 指令其他同级人民法院审理。四是级别管辖权异议程序的管辖也实行提级管辖，由将受诉法院的上级人民法院行使级别管辖权异议程序的 初审管辖权。二、级别管辖的确定标准之重构我国民

17、诉法确定级别管辖采用的是“三结合”标准，即以案 件的性质、繁简程度和影响范围作为确定级别管辖的标准。 虽然该标 准比较周全、富有相当大的弹性，有其合理之处，但弊端是缺乏确定 性和稳定性，在实践中容易流于形式。例如繁简程度的判断，须等到 法院受理案件后才能确定，在当事人起诉至法院受理案件之前法院不 可能了解案件的繁简问题。故级别管辖是判断案件繁简程度的程序前 提，而不是相反。案件的影响范围同样不易确定，“在本辖区有重大影响”往往缺乏量化标准，只能靠主观判断，使具体案件的管辖权在 很大程度上交给法院自由裁量，造成了审判实务中管辖的不确定性和 一些法院违反或规避级别管辖的规定受理诉讼。案件的性质标准

18、在确定级别管辖方面能够发挥一定作用。如 专业性强的专利案件、海事、海商案件不同于一般案件，重大涉外案 件不同于一般涉外案件，这些性质特殊的案件应当由较高级别的法院 管辖。如果将案件的性质标准限定于规范重大涉外案件和专利案件、 海事、海商案件的级别管辖上，适用范围无疑偏于狭窄，使案件的性 质标准在确定级别管辖方面居于无足轻重的地位。鉴于“三结合标准”面临的窘境，理论界和司法界于 1990年代初期即开始探索“诉讼标的金额”标准。最高法院1992 年关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第 3 条规定各高院可以“从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、 在当地的影响等情况， 对本

19、辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。 ”据此，各高级法院纷纷将争议标的额作为确定级别管辖的主要标准甚至惟一标准。 一些学者也提出了 “以争议标的额作为划分级别管辖的标准或主导性标准”的主张。 8 由于法院对财产案件按争议金额收取诉讼费用， 直接刺激了某些案件” 有利可图” 法院基于追求自身经济利益的需要而对那些争议标的额巨大的案件争抢管辖的现象愈演愈烈， 于是， 出现了反对按争议金额收取诉讼费用的观点 9 ，以及出于防范法院利益驱动的考虑而反对以争议标的额作为划分级别管辖的标准的论调。 因此， 财产案件的级别管辖是否采纳争议标的额标准，成为民诉法修改过程中论争的焦点之一。笔者

20、认为， 民诉法关于级别管辖标准的规定， 总体上讲是可行的、成功的，当然也存在一些不足之处。在重构级别管辖标准时，笔者提出以下主张。（一）财产案件级别管辖的标准仍以争议金额为准民事案件有财产与非财产案件、 诉讼与非诉讼案件之分。其 中，非财产案件（如婚姻家庭）和非诉讼事务由基层法院管辖，特殊 的如破产或强制清算案件由中级法院管辖， 财产性诉讼案件则根据诉 讼标的额大小确定基层与中级法院之间的分工。 以诉讼标的额作为确 定财产案件级别管辖的标准，其弊端在于，标的额大的案件未必提出 的是重大、复杂、困难或新型的法律问题，因此在过去的四级人民法 院均行使初审管辖权的背景下遭到各方的诘难， 是不无道理的

21、。但是, 当我们把级别管辖改造成为事务管辖，并且由基层法院和中级法院分 享事务管辖权后，再来思考争议金额标准，会得出不同的结论。笔者认为，将级别管辖的标准类型化、确定化，对于财产案 件依诉讼标的额大小确定基层与中级法院之间的分工，是现有条件下较优的选择。因为第一，财产案件级别管辖的确定，必须有形式化的、 易于识别和适用的、可操作的外在标准。否则，法院无从行使审判权， 当事人无从实现其裁判请求权。目前的“三结合标准”中，惟有案件 性质标准符合要求，但适用面窄，不具有普适性。而诉讼标的额标准 易于为立案人员识别和把握，形式上也比较确定，当事人在提出管辖 权异议时也有针对性。第二，诉讼标的额标准与法

22、院的利益驱动没有 必然联系。民事诉讼是利益冲突的当事人之间的对抗， 法院作为解决 纷争的中立者，以公正司法为唯一职责，本没有自身的特殊利益可言（如有则适用回避制度），但由于体制上的原因，法院人、财、物由 地方管理，以及法院经费保障的不足等因素，导致法院与处理的案件之间形成了千丝万缕的联系， 切断这种联系必须从体制改革和经费保障人手才能解决利益驱动问题。利益驱动是体制问题，是内生的，诉讼标的额标准是外在的， 取消诉讼标的额标准不仅取消不了利益驱动问题，相反，其他的弹性标准将加剧法院的利益驱动。因为，在案件影响范围等弹性标准下，法院对于管辖问题获得了更大的自由裁量权，在利益驱动下，法院会把有肉的案

23、件留下，把难啃的骨头案扔给下级法院或其他法院。所以，弹性标准无助于问题的解决，反而会带来新问题。第三，以诉讼标的额作为确定财产案件级别管辖的标准，是各国民事诉讼法的通例。德国、日本、法国等国家均以争议标的金额作为初审法院事务管辖分工的标准。 我国审判实践在民诉法之外也普遍采用了争议标的金额标准。有疑问的是， 在确定基层与中级法院之间的分工时， 是否要在民诉法上规定通行于全国的统一的诉讼标的额标准？司法实践中，各地高级人民法院都依据诉讼标的额对本辖区内各级法院管辖的一审民事和经济纠纷案件的范围作出了细致的规定， 作为法院内部的具体操作标准执行。最高法院法发 199911 号通知又对各高级法院受理

24、第一审民事、经济纠纷案件的争议金额和每年受案总数予以限制。该通知符合各地经济发展水平， 但同时也造成了全国各地法院级别管辖数额的不统一， 在被告为外地人时， 会因不了解或不清楚受诉法院的级别管辖具体标准而无法对法院级别管辖权及时提出有效的异议，导致合法的程序利益和实体利益受侵害。因此，一些人提出修订民事诉讼法 时要明确各级法院管辖的数额界限， 并且统一全国各地法院级别管辖的数额标准。 10 这种主张的确有一定道理。在江伟、孙邦清起草的 中华人民共和国民事诉讼法修改建议稿 第一稿中曾提出以 200 万元作为划分基层与中级法院级别管辖的数额标准。 200 万元对于经济发达地区而言偏低， 对于经济落

25、后地区而言偏高。 笔者建议：把全国按经济发展状况分为两类地区，分别设置两种数额标准，在民诉法中作出明文规定，不失为一种明智的选择。当然，具体数额可以在详细考察目前各地标准的基础上审慎确定。另外， 必须建立诉讼请求的分割、 增加与争议金额的核定制度。 对于金钱债权请求权的案件而言， 当事人诉请法院保护的权利主张会通过诉讼请求的方式明确化、特定化。众所周知，当事人起诉时主张的争议标的额与法院经过审判程序作出的最终认定之间可能出现不一致甚至大相径庭的情形， 此时就产生了一个问题， 即争议标的额是以起诉时当事人的诉请为依据还是以法院最终认定为依据？依据民事诉讼理论， 应当根据当事人起诉时主张的争议标的

26、额来确定管辖权， 核定争议标的额的时间基准是起诉时， 以便于法院受理案件时审查自己有无管辖权，以及依据核定的争议标的额征收案件受理费。我国现行民事诉讼法对争议标的数额的计算方法未予明确，对当事人分割诉讼请求、 增加诉讼请求等引起争议标的额变动如何计算没有规定。在解决该问题时， 应遵循管辖恒定原则，将司法解释的相关规定吸收进民事诉讼法，同时作出相应的限制性规定。（二）结合案件类型确定事务管辖改变单纯以诉讼标的金额确定级别管辖的标准， 将争议金额与案件类型相结合确定事务管辖。对婚姻、家庭、继承、物业、人身损害赔偿、交通事故、劳动争议、群体性纠纷类案件，当事人在同一管辖区域的， 为便于在当地及时化解

27、矛盾， 原则上不以标的额确定级别管辖， 由基层人民法院受理。 在适用法律上有普遍意义的新类型案件，应适当确定由中级法院作初审法院。（三）遵循司法联邦主义确定事务管辖司法联邦主义， 是指在美国民诉法中， 不同州的公民之间的民事纠纷案件的管辖权， 依原告和被告具有的不同州籍而产生， 这是美国联邦法院第二个主要的事务管辖原因。 美国宪法之所以规定不同州籍的公民之间的超过5 万美元以上争议金额的民事纠纷归联邦法院审理， 理由是制定宪法时为了防止某一州的法院对其他州似的公民的案件作出不公平的裁判。 因此， 如果被告之中有一人州籍与原告相同，就不产生基于不同州籍的管辖权；在诉讼主体为法人时，其中一个法人具

28、有原告和被告两个共同的州籍时， 也不产生基于不同州籍的管辖权。所以，只有在原告、被告的州籍完全不同时才能适用司法联邦主义。另外，对于外国公民、外国法人也适用基于不同州籍的公民之间的纠纷的管辖权，其道理相同。因为一方当事人是外国人，而另一方当事人是美国， 同样可能产生不公平裁决； 如果双方均为外国人、外国法人则不产生此类事务管辖问题。 11美国的司法联邦主义对于我国建立诉讼标的金额与当事人所属地区相结合的初审案件管辖制度有重大参考价值。 笔者认为， 对于当事人双方跨地区的民事案件的管辖权的分派， 如果双方争议金额达到一定数额以上的， 应借鉴司法联邦主义的事务管辖原理， 规定当事人跨县级以上行政区

29、划的民事案件应当确定由中级法院或更高级别的法院作一审法院，以应对司法地方保护主义和地域歧视， 12确保司法公正。三、级别管辖权的下放性转移之废止管辖权转移是对级别管辖的补充和变通规定， 是指对案件有管辖权的法院根据上级法院的决定或同意或本院裁定， 而将对本案的管辖权转移给原本没有管辖权的其它法院。 管辖权的转移主要有两种情况， 一是管辖权从下级法院转移到上级法院， 即管辖权上调性转移，二是管辖权从上级法院转移到下级法院， 即管辖权下放性转移。 管辖权转移规则的主要目的在于根据上下级法院的工作分工和审判力量 强弱等因素在上下级法院之间调节级别管辖， 体现了诉讼公平和效益原则。 管辖权转移本来是对

30、级别管辖的弥补和变通， 增加了级别管辖的灵活性，但是在实践中却变成了规避级别管辖的途径之一为了保证案件得到公正的处理， 减轻下级法院在审理某些特殊案件时所遇到的压力，排除地方保护主义的干扰， 民事诉讼法规定管辖权的上调性转移是合理与必要的。 当然， 对于管辖权的上调性转移，应当对它的适用条件、程序等相关问题作出具体规定。其中非常重要的一点是赋予当事人对这种转移提出管辖权异议， 而不应当只由法院单方面决定。一般认为， 管辖权向下转移应发生在上级人民法院受理案件后。上级法院对案件作初步审查后，认为案情简单，由下级法院审理更便于当事人参与诉讼和法院调查案情，故将管辖权转移给下级法院。 有时候， 下级

31、法院将上级法院下放转移的管辖权第二次下放转移给自己的下一级人民法院，而这种做法按照 1996 年 5 月 7 日最高法院关于案件级别管辖几个问题的批复 （法复 19965 号）第 3 条的规定是予以禁止的。 诉讼实务中还有一种发生在上级法院受理案件前的转移， 即下级法院受理了本应由上级法院管辖的第一审案件， 然后打报告要求上级法院将管辖权下放给它，上级法院作出同意的决定，将管辖权转移给下级法院。不管何种形式的管辖权转移，都是值得商榷的。首先，它与确定级别管辖的原理、原则相矛盾，管辖权下放性转移实际上是按照法定标准已被认定为重要的案件重新交给下级法院管辖。 其次， 它严重损害了当事人的程序利益尤

32、其是审级利益，管辖权下放性转移 （包括第二次下放转移） 实际上剥夺了法律赋予当 事人的接受高级别法院审判的权利， 有可能导致审判不公， 并且给规避级别管辖留下了可乘之机， 13 为地方保护主义者提供了把终审权控制在自己的辖区范围之内的合法机会， 因而这种制度存在的正当性受到了理论和实务部门的质疑。考虑到我国刑事诉讼法已取消了管辖权向下转移， 为保障当事人的实质上诉权， 我们主张将来修订 民事诉讼法时应当取消管辖权的下放性转移之规定。在废止管辖权下放性转移的同时， 人民法院可以合理地加强提级管辖、 指定管辖等规定的适用， 把不利于在本地解决的民事纠纷，依法指定其他法院管辖或适当提高审级， 为法院

33、公正司法创造必要的条件。四、级别管辖权异议制度的重构（一）级别管辖的规避及其矫正级别管辖的规避， 是民事诉讼法律关系主体之间对利益关系的非法调整，因而理论上构成无效诉讼行为。这种非法调整，就当事人方面而言， 可能出于寻求不当的程序利益、 获取不当的程序优势地位的考虑；就法院方面而言，诉讼收费及按比例返还的实践、法院内部层层分解的创收指标、 根据法官办案数量分派奖金的做法、 法院行政性和非行政性支出的补偿机制等各种显性激励与隐性激励措施， 成为下级法院甘愿冒违反级别管辖的风险收案的内在动力， 甚至原告与下级法院为达到各自的目的而合谋规避级别管辖的现象也在所难免。另一方面， 现行民诉法和司法解释的

34、规定不够周密、 制度供给不足的客观情况， 也助长了审判实践中出现规避级别管辖的现象之可能。民诉法第 126 条规定，原告增加诉讼请求，被告提起反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理。按照该条，诉讼中是否增加诉讼请求的金额为当事人的诉讼权利， 行使与否取决于当事人的意愿。 但行使该项权利时当事人有可能是基于规避级别管辖的动机，即为了取得某一个下级法院的管辖权，先以较低的标的额起诉，待诉讼审理中再增加诉讼请求金额。这种“曲线救国”式的规避方式实践中颇为常见。 最高法院 关于案件级别管辖几个问题的批复 （法复19965 号）第 2 条规定： “当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金

35、额，致使诉讼标的金额超过受诉法院级别管辖权限的，一般不再变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外。 ”这里有一个根本问题没有解决， 那就是如何判断当事人增加诉讼请求金额的行为构成“故意规避级别管辖”？“故意”这项要件事实的举证责任分配给谁？法院能否依职权来进行认定等等， 不一而足。 法复19965 号第 1 条仅仅明确了违约纠纷和解除合同纠纷案件中诉讼标的金额的确定标准和依据，即 “在当事人双方或一方全部没有履行合同义务的情况下， 发生纠纷提起诉讼， 如当事人在诉讼请求中明确要求全部履行合同的， 应以合同总金额加上其他请求金额作为诉讼标的金额， 并据以确定级别管辖； 如当事人在诉讼请求

36、中要求解除合同的， 应以其具体的诉讼请求金额来确定诉讼标的金额， 并据以确定级别管辖” ，但对于其他案件的计算标准和依据尚付阙如，这使得判断当事人故意与否基本上无章可循。 为此， 笔者建议判断对原告增加诉讼请求金额作出限制性规定：1 原告确有理由增加诉讼请求的，至迟应当在收到被告答辩状之后的一定期限（如 15 日）内提出，以便被告有足够的时间进行抗辩。2 原告在诉讼中增加诉讼请求而加大诉讼标的额， 致使诉讼标的额超过受诉法院级别管辖权限的， 可借鉴德国民诉法的经验， 受案法院应根据被告的申请， 将案件移送给有管辖权的上级法院。 若法院拒绝移送， 应当赋予被告重新提出管辖权异议的权利。对当事人不

37、采取增加诉讼请求额的方法， 而是将诉讼请求化整为零， 以分别起诉的方法来规避级别管辖的情形， 应借鉴法国民诉法的经验， 规定可以依一方当事人的申请， 由接受案件的法院裁定宣告无管辖权而将案件移送至有管辖权的法院审理。 另外， 在诉讼过程中， 如果被告提出反诉、 第三人申请参加诉讼及其它诉的合并方式导致争议标的额增加，当事人都有权利提出管辖权异议。 14对规避级别管辖行为的矫正措施， 可以因势利导， 根据不同主体之间的利益关系和诉讼关系分别采取不同的对策。 在上下级人民法院之间， 通过完善民事案件级别管辖监督制度， 加强上级法院在民事案件级别管辖上的审判监督力度。 实践中有的法院采取定期跟踪检

38、查的方式， 对下级法院违反级别管辖的情况进行专项检查， 发现有违反情形的， 采取责令下级法院移交诉讼费用、 取消对该案司法统计的资格、 对违规法院进行通报批评、 对相关责任人员予以纪律处分等惩戒措施。 另一方面， 级别管辖的复杂性会使当事人和法院之间产生级别管辖权的争议， 法官有时也可能会基于对级别管辖权的错误判断而受理不属于本院管辖的案件。 为了使当事人有机会向法院表达关于级别管辖权的不同意见， 同样也为了使法院能够在充分听取当事人意见后对级别管辖问题作出审慎的决定， 使法律关于管辖的规定得到正确适用，各国民事诉讼法一般都对管辖权异议作了规定。 15 因此，在当事人与受诉法院之间，通过赋予当

39、事人提出级别管辖权异议的权利，给当事人提供程序上的救济渠道。我国民事诉讼法第 38 条确立了管辖权异议制度。至于管辖权异议的对象是地域管辖权， 还是既包括地域管辖权又包括级别管辖权， 民诉法对此未语焉不详。 有一种意见认为当事人只能对初审案件的地域管辖权提出异议， 笔者认为这种看法欠妥。 对于审判实务中存在着级别管辖权错误的情形， 允许当事人提出异议， 有利于法院正确执行民事诉讼法关于级别管辖的规定。最高法院在相关的规范性文件中也认可了当事人的级别管辖异议权， 人民法院 “二五改革纲要” 以及全国法院第七次民事审判工作会议也强调完善民事案件级别管辖异议制度的裁判机制。 笔者认为， 在重构级别管

40、辖权异议制度时， 应当实现异议程序由行政化到司法化的转变， 建立级别管辖异议的裁判机制，并且赋予当事人对管辖权转移的异议权。以下详述之。（二）异议程序由行政化到司法化的转变目前我国的级别管辖权异议程序具有浓厚的行政化色彩。1995 年 7 月 3 日最高法院在给山东高级法院关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函 （法函 199595 号）中指出：当事人就级别管辖权提出管辖异议的， 受诉法院应认真审查， 确无管辖权的，应将案件移送有管辖权的法院，并告知当事人，但不作裁定。受诉法院拒不移送，当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的，上级法院应当调查了解，认真研究，并作出相应的决定，如情况

41、属实确有必要移送的， 应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院， 该法院必须移送；对下级法院拒不移送，作出实体判决的，上级法院应当以程序违法为由撤销下级法院的判决， 并将案件移送有管辖权的法院。同时还应以违反审判纪律对有关人员作出严肃处理。1996 年 10 月 9 日最高法院在给江西高级法院的复函（法函1996150 号）中，对于当事人就案件级别管辖权向上级法院提出异议上级法院发函通知移送， 而下级法院拒不移送， 也不作出实体判决的情形，进一步规定上级人民法院可参照法函 199595 号函的精神， 依照民事诉讼法第 140 条第 1 款第 11 项的规定，裁定将案件移 送有管辖权的法院审理。

42、 同时应对有关人员给予严肃批评， 情节严重的，应以违反审判纪律对有关人员作出严肃处理。法函 199595 号和 1996150 号正式奠定了我国级别管辖权异议制度的基础，但如果与民诉法第 38 条规定的（地域）管辖权异议制度相对比，不难看出级别管辖权异议程序充斥着行政化色彩。其一，级别管辖异议经历两次（级）异议阶段，第一次向受诉法院提出异议，第二次向其上级法院异议，而非上诉，亦非复议。其二，法院审查异议的程序是非司法化的， 尤其是第二次异议程序， 上级法院通过“调查了解，认真研究”的行政行为方式审查异议。其三，两次（级） 异议程序中均存在着程序裁判的缺位， 第一次异议时受诉法院“不作裁定” ，

43、仅“告知当事人” ；第二次异议时上级法院“作出相应的决定” ， 或者 “通知下级法院将案件移送” 。 由于欠缺程序裁判机能，当事人与法院的关系也就由诉讼法律关系变成赤裸裸的行政关系。 其四，级别管辖异议程序中没有设置诸如期间、送达、主张和抗辩等任何具有司法程序特征的对诉讼行为的救济手段； 换言之， 如果说有救济的话，充其量只能算是不完全的行政救济。最后，上下级法院之间的级别管辖监督也由本来意义上的司法活动演变为上下级的领导与被领导、服从与被服从的行政关系。行政化问题的产生首先归因于民诉法在制度设置上存在不周，司法解释只能在现有法律框架内做一些零敲碎打式的修修补补，这是最高法院的无奈。 实质上的

44、难点在于一个棘手的悖论： 对于级别 管辖权的异议， 下级法院只能裁判本院有无管辖权， 而无权裁判哪一个上级法院有管辖权， 或者说下级法院不享有 “裁判级别管辖权异议的管辖权” ，因此无法简单地套用地域管辖权异议的司法程序。实际上，享有“裁判级别管辖权异议的管辖权”的应当是受诉法院的上级人民法院。 所以， 级别管辖权异议程序司法化的关键环节在于科学地安排裁判级别管辖权异议的管辖法院。 笔者认为， 鉴于受诉法院对于级别管辖权异议缺乏自裁管辖权， 因此在制度设计上， 应当提高级别管辖权异议程序的管辖法院级别， 规定受诉法院的上级人民法院行使级别管辖权异议程序的初审管辖权。 这是一种基于程序法上的原因

45、提高初审法院级别的特殊制度， 与再审程序提级管辖具有相似性。 解决了管辖法院后， 其他司法程序问题均可迎刃而解， 即参照地域管辖权异议程序设置即可。 具体而言， 受诉法院的上级人民法院收到当事人提出的级别管辖权异议后，应当认真进行审查。经审查后，认为异议成立的， 裁定将案件移送有管辖权的法院审理； 认为异议不能成立的，应裁定驳回异议。裁定应当送达双方当事人，当事人不服的，可以在10 日内向该上级法院的上一级法院提起上诉。当事人未提出上诉或上诉被驳回的， 受诉法院的上级法院应通知当事人参加诉讼。 当事人对级别管辖权问题申诉的，不影响受诉法院的上级法院对案件的审理。 这样， 也就相应地确立了民事案

46、件级别管辖权异议的司法裁判机制和救济程序。（三）赋予当事人对管辖权转移的异议权我国现行民事诉讼法第 38 条和第 245 条分别规定了被告对法院管辖权的异议权以及涉外民事诉讼默示协议管辖中的异议权，但是我国民事诉讼法中的移送管辖、指定管辖及管辖权转移大都是法院依职权行为作出， 体现了法院的强职权主义色彩， 尤其是指定管辖和管辖权转移， 民事诉讼法未规定当事人能否对此提出异议，而对法院作出移送管辖的裁定，当事人有无异议权与上诉权，民事诉讼法亦未涉及，这就是使审判权在管辖方面的扩张无以限制，这无疑与民事诉讼是私权诉讼的原则相背离。 16 因此， 可以考虑在将来修订民诉法时，允许当事人对管辖权转移提出级别管辖权异议。结语民事诉讼级别管辖制度的改革和完善， 在宏观目标上， 首先考虑到中国是一个单一制的统一国家， 管辖制度应有助于推进法制的统一、法律适用的统一。为此