关于智慧城市体制及机制的探讨

1、-. z.关于智慧城市体制与机制的探讨 所谓智慧城市，就是运用信息与通信技术，将政务、城市管理、医疗、商业、运输、环境、通信、教育、平安、水和能源等城市运行的各个核心系统加以整合，形成基于海量信息和智能处理的生活、产业开展、社会管理等模式，构建面向未来的城市形态，使整个城市以一种智慧的方式运行。这里的智慧是能运用既有规则(如法律、制度、政策、方法等)来调整、改变现存的事物，以获得符合特定目标的结果的执行智慧。智慧城市是在广泛的空间里综合各类人员智慧与人工智能系统能力，追求人类对生存环境进展完善的管理与开展的形态。 一、智慧城市的社会问题 智慧城市由五大局部构成：智能建筑、信息通信根底设施、信息

2、应用根底系统、智慧产业和智慧城市建立运营保障体系。 城市在空间上是由建筑物组成的，如果脱离市民生活工作的建筑环境去奢谈智慧城市是可笑的，因此智能的公共建筑和居住建筑是智慧城市最主要的根底，也是所有智慧系统信息交互与应用的节点。 信息通信根底设施包括了信息通信管道、布线、机房、基站、有线网络系统和无线网络系统等，是智慧城市的物理根底。 信息应用根底系统容广泛，其中有生态城市运行管理类，如道路监控与交通管理系统、停车管理系统、公共区域平安监控系统、能源管理系统、水务管理系统、环境监测系统、消防监管系统、市容卫生管理系统等；有电子政务类，如延伸电子政务系统为企业与居民提供一门式效劳、城市医疗效劳信息

3、网络、数字城管平台、城市管理指挥中心(常态管理调度，应急态指挥调度)等；有公共信息效劳类，如城市公共场所信息发布系统、城市等；有产业开展支撑类，如企业信用评估平台、城市现代农业效劳信息平台、城市物流效劳信息平台等。 当然，作为智慧城市的技术支持，必须在信息通信领域具有大批的专业企业，在硬件和软件上承担起建立和运营的责任，同时也为城市的产业与经济的开展提供空间。 智慧城市建立运营必须建立保障体系。智慧城市需要构建新型的城市运营模式，建立相应的建立与运行的体制和机制，使信息化与智能化系统成为城市有效的未来投资，支撑城区的有序运行、各类经济形态的持续增长与居民的舒适生活，创立政府、居民与企业共同和谐

4、生存的理想家园。体制机制的重要性，往往高于技术。在十五年前，政府与行业在智能住宅小区大力推行的三表远传自动抄表系统，就是在建立和运行的体制机制上缺少科学规划，导致全国20多亿投入的三表远传自动抄表系统建立，全部失败。这与当今*些智慧城市方案的情况相似，非常需要我们的警觉。 因此，我们认为智慧城市不是人类的目标，它只是一个基于网络的世界，是现实物理城市的重要技术支撑，能为人类生存提供空间。但是我们不能以智慧城市的技术可能性作为目标，技术的智慧城市只是现代城市、生态城市运行的技术支撑。 智慧城市通过感知化、互联化、智能化的方式，将城市中的信息根底设施、社会信息根底系统和智能建筑连接起来，构成城市智

5、慧化根底设施，使城市的电子政务系统、行业业务信息系统、公众信息效劳系统等各领域子系统之间的关系严密化，成为实现城市管理、协调运作、应急决策、创新效劳的大系统。 智慧城市需要在教育、医疗、能源、水务、交通、商贸、公共平安和政府效劳等系统之间建立协调与联动，必须建立标准化的接口，实现信息的交互与共享。在中国推进电子政务的二十多年中，最困难的事情恰恰就是未能突破信息孤岛，缺乏有效的机制来保证信息的共享。 正确的智慧城市理念在其核心中要把城市的管理者、运营者、市民和城市作为一个完整的生命体，共同实现创造智慧、发现智慧和执行智慧。 因此，在推进智慧城市的过程中，我们必须在机制、体制、法律、文化、市民与管

6、理者素养等多方面做好准备，尤其是对于智慧城市这一人类新的生存和生活方式，应建立新型的领导力与相应的伦理，否则所谓的智慧城市将会干扰人类文明的进程。正如法国哲学家让保罗萨特所说：人类不是一直在努力尝试自身拥有的无限可能性吗？也许下一个可能性，就是人类的消灭。 城市管理的体制与机制，在形式上是由该城市所处的国家政体来确定的，具有强烈的政治色彩。但是，目前风行全球的智慧城市突显了信息时代的特征，在其建立与运行的各构成要素之间的相互关联、关系协调及其功能，都表达了后工业社会的公共事务管理的共性。尽管不同国家的意识形态与政治构造存在着极大的差异性，但是就智慧城市而言，主要讨论公共信息应用事务的协调与管理

7、，大局部问题是可以与政治领域分割开来，因此，我们有根底可以对智慧城市的体制与机制进展讨论。 二、智慧城市的建立与运行需要城市管理机制与体制的改革 智慧城市的体制是指在公共信息应用事务中的政府机关、非政府组织与企事业单位的机构设置、管理权限划分及其相应关系的制度。其体制包括了组织、程序、管理和伦理的体制。组织体制是处理问题的人的相互关系，即组成及构造；程序体制是解决问题的流程；而管理体制则是指导如何完成任务并形成制度，对于与违规行为进展惩罚；伦理是智慧城市人行事的准则。 智慧城市的机制是在体制，以一定的运作方式把城市事务的各个局部联系起来，使之协调运行。运作的机制形式通常可划分为行政方案式、指导

8、效劳式和监视效劳式。而机制的功能有调动管理活动主体积极性的鼓励机制、有保证管理活动有序化、规化的制约机制和为管理活动提供物质和精神条件的保障机制。 智慧城市运行机制的构建是庞大而复杂的系统工程，需要政府、非政府组织机构、企业、市民等各方的共同参与和努力，对各项体制和制度进展改革与完善，在不同层次、不同方面互相照应、相互补充，整合力量发挥作用。 智慧城市需要两大机制：开展机制和约束机制。开展机制包括了创新机制、竞争鼓励机制、人才培育机制、资金投入机制等。通过开展机制，使城市的运行不断增添活力，持续社会的综合成长，推进经济与社会信息化的深入广泛应用。约束机制则包括了决策机制、监视机制、制约机制和风

9、险预警机制等。通过约束机制，随时对智慧城市运行中发生的问题，进展监视管理，制约侵犯公共利益的行为，防止出现重大风险。智慧城市运行机制的构建是一项长期的工作，需要不断创新，因为社会环境是不断变化的，人的认识水平也在不断开展，机制必然会随时作相应的调整。 智慧城市的经济是一种以信息为导向的经济，政府对信息的控制程度影响与决定其对经济的调控能力，同时制约着经济活动的效果。为经济活动主体提供信息效劳是政府的一项主要职能，因而城市需要构建适应信息化时代的信息沟通网络。由于社会与经济信息具有时效性、多变性，政府应该具有及时反响迅速决策的能力，因此智慧城市需要具有一种与此相适应的具有不断改善和适应市场信息变

10、化的能力，建立与之相适应的具有自生能力的公共效劳管理体制，时刻与市场及市场主体之间保持信息的相对对称，提高决策的质量，减少资源的浪费。 为了有效管理智慧城市，应严格划分公共领域、公众领域与私人领域。政府的活动严格限制在公共领域围，提供公共效劳，如国防、司法与秩序、保护财产所有权、宏观经济管理、救灾、公共医疗卫生、消除贫困等。公众领域与私人领域的活动的管理则逐步移交给社会组织承担。通过对政府职能的限制，使政府摆脱那些管不了或管不好的事务，从而能将有限的财力、物力、人力集中用于公共领域，提高工作的效率。 然而，在传统的城市官僚体系中，信息需经层层传递。政府机构的纵向管理层次多、横向职能穿插多。信息

11、的逐级传递，不仅使具体做事的人少，而且中间增加的传递过程，使信息失真，办事效率低下。行政界限划分不明确，往往导致政府管理过程中的越位错位、缺位，出现行政权力的市场化、部门利益化和垄断化。政府与企业应在市场经济中有各自不同的职能和角色定位。虽然公共权力随着政府行为的社会化而要求政府成为有效的效劳者，但是长官意志与法律法规错位，领导一句话可能导致政策实施变样，市场参与的大资本主体往往通过贿赂官僚来掌握政筹划向，使市场陷于不公平的竞争。 智慧城市广泛运用现代信息技术与方法，使得公共管理组织扁平化，信息可以在横向上实现共享而及时处理相关事务，从而满足公众的需要。为此而构建的公共事务的管理模式，需考虑以

12、下容： 1、以效劳为导向，转变政府职能 我国政府职能的转变正在进展之中，经过多年的改革，政府原有的一些职能也较为平稳地转移。智慧城市的政府职能在公共事务管理领域，应在社会与经济开展的总体方向上，承担领导与指导责任；在社会与经济秩序上，公正执法；在行政审批事务上，以为企业与市民效劳为根本职能。 2. 发挥非政府机构的作用 在智慧城市的建立与运行中，政府、非政府机构NGO、企业与市民是根本参与角色，他们的权能与职能各不一样。 人类社会有三种关键力量：国家、市场与公民社会，而NGO是代表公民社会。国家的公权力亦被称作国家机器，有军队、警察、法院，能够强制执行各种法令。市场，是金钱的力量、企业的力量，

13、主要的目标是追求利润，如果不受其它因素制衡，将会对社会造成伤害。NGO把社会上的公民组织起来，发挥对公共事务的影响力，要求国家去约束市场的力量。由于对NGO的作用人们尚未有足够的了解，对此先作一简单的介绍。 NGO(Non-Government Organization)是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。NGO不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，不靠经济利益驱动。 上世纪80年代，随着全球人口、贫困和环境问题的出现，人们发现仅依靠政府和市场无法解决人类的可持续开展问题。于是，以志愿精神为原动力NGO迅速成长

14、构成了社会新的力量。现代社会需要兴旺的非政府组织。据统计，美国的NGO总数超过200万个，经费总数超过5000亿，工作人员超过900万人。这与美国的大社会，小政府体制是相配套的。NGO还伴生了许多相关组织，其中包括了INGO国际非政府组织(International NGO)、BINGO面向商业的NGO(Business-oriented international NGO)、RINGONGO(Religious international NGO ，例如天主教救济效劳)、ENGO环保NGO(Environmental NGO)、GONGO由政府运行的NGO(Government-operat

15、ed NGOs，如中国红十字会)、QUANGO半自治NGO(Quasi-autonomous NGO，如国际标准化组织 ISO)等。 我国的NGO也被称为社会团体或民间组织，可分为两种，一种是自上而下的NGO，具有半官方特色，如中国红十字基金会等通常被称为官办NGO。另一种是自下而上的NGO，多由民间人士自发成立，被称为民办社会组织。官办NGO因有政府背景而往往具有较大的影响力。中国根据社会组织按照主体特点和功能分为社会团体、基金会和民办非企业三大类，于1998年公布了社会团体登记管理条例、基金会管理条例、民办非企业登记管理暂行条例。按规定，所有社会组织的注册登记都需要业务主管部门的业务审核和

16、登记主管部门的登记审核。 随着中国政治体制的改革，政府对于市场与行业的管理权能逐步移交给NGO的行业协会，由企业的协商与自律来处理市场秩序与行业开展。在智慧城市中，大量的建立与运行事务并非是政府的责任，如果听任*些政客与大型企业出于私利垄断智慧城市，形成马太效应，损害市民与多数企业的利益，那是十分危险的。因而，需要有行业协会、公民组织等的NGO来主导规划、编制标准、规市场，使智慧城市成为政府、市场与市民共赢的社会形态。 3、加大公众与媒体对公共管理行为的监视力度 加强公众与新闻媒体对政府、市场、企业等多种行为的监视，不仅有助于社会的进步与和谐开展，还能减少政府的工作量，提高了智慧城市公共管理者

17、自我约束及市场监视的能力。目前，我国政府给予新闻媒体的自由度已有了很大的改善，政府与非政府机构的信息公开已经立法。通过智慧城市的运作，人们已经意识到对于智慧城市的总体规划、应用系统建立与运行的各利益主体、智慧城市信息共享平台、企业与市民的隐私保护等各种领域，必须进展监视。 4. 推进智慧城市各项业务的网上办理 信息技术已在城市的运行与管理中得到广泛的运用，这使得政府、非政府机构等都可以通过快捷的电子信息方式提供及时的公共效劳，使市民随时随地能够获取公共信息。在政府与非政府机构不断增强信息的公开化过程中，除依法应当的事项外，各项行政法规与效劳工程应尽量公布，能够上网办理的事务都尽量通过网络申报及

18、办理。这样可实现社会组织和公众个人的信息获取权，加强公共管理机构与公众的信息双向沟通；并简化办事程序，制约腐败行为的发生。 三、建立公共事务管理的新模式 在西方兴旺国家的社会公共事务中，政府的作用有限，而大量非政府的非营利组织活泼于各个领域的社会公共事务各个层面。从文化艺术到教育，从婴幼儿培育到养老送终，从早餐营养到房屋修缮，从公益保护到法律援助，从灾害救助到海外救援，非营利NOG承担着重要的角色。这是因为自上世纪80年代，西方兴旺国家普遍进展公共管理制度的改革，逐步构建一种新的公共事务管理模式。借鉴国外公共管理制度改革的经历，来形成有中国特色的公共事务管理模式，是今后改革开放的重要工作。 现

19、代社会的开展需要治理好公共事务，对国家稳定、提高国际竞争力、促进和谐开展具有重要意义。国际权威评估机构把公共事务管理作为衡量一国政府施政目标和治理水平的重要指数，公众在公共事务中的地位和参与程度也是衡量社会文明进步的尺度。 1.重新分配公共事务管理责任 重新分配公共事务管理责任是把由政府承担的局部公共事务移交给NGO，打破公共事务管理由政府包揽一切的格局，逐步实现公共事务管理社会化。智慧城市的智慧信息系统，除电子政务、军事、警务及城市应急指挥等公共事务外，大量的都是由行业、企业与市民运行操作的业务，无论是资金投入、标准制定、行业外协调，其主体都应是NGO。 新的公共管理模式下，政府已不是唯一的

20、公共管理机构。在NGO能够提供有效的、经济的、高质量的公共物品和公共效劳的领域，政府必须退出，以激发民间的创造性潜力和建立能量。随着公共管理职能的局部转移，政府也转移了相应的公共事务责任，但依然承担着公共事务的政治责任和经济责任，通过公共政策，提出公共管理和效劳的原则、标准、目标，并监视执行，以保证公共事务管理的质量。同时，政府有责任监视教育NGO的管理人员，提高他们的道德水平和业务素质，推动NGO的安康、规与持续开展。政府根据公共事务的领域与性质，对承担责任的NGO进展财力支持和税收优惠。在一些需要政府直接参与管理的公共事务领域，政府也应有所为，有所不为，进而有为，退而有序，一切从提升效劳质

21、量、提高工作效率为目标。 政府将局部管理公共事务权力移交，不仅有利于减少政府官员的权力腐败，而且从具体的公共事务中解脱出来，能够以监察者和指导者身份审视公共管理质量和效益，监视和纠正NGO可能出现的官僚化倾向，降低公共事务管理的本钱。 各类NGO进人公共事务领域，与政府分担责任，还可以有效地利用市场机制使资源配置到达最优化的状态，满足公众个性化与多元化的需求。NGO可以展现其自身多样性效劳和供给的优势，与政府形成互补关系。我国的希望工程、志愿者组织、社区效劳机构及慈善团体等NGO，就是通过实施扶贫、助残、助学、再就业等活动，调节社会成员的收人差距，救助社会弱势群体，缓和社会矛盾，营造稳定和谐的

22、社会开展环境。在智慧城市中，对一些为追求最大的利润、损害公众利益与信息环境的企业、行业协会、社团组织等NGO就可以协同政府职能部门及新闻媒体等机构，对这类企业实施监视、限制整改、舆论压力、受害索赔等，促进社会、经济与信息环境的可持续开展。NGO的空间很大，在市场经济条件下，许多事务政府不宜直接插手干预，或者干预本钱过高，而交给NGO去做，往往事半功倍。NGO承接了政府的*些公共事务管理职能，但又不属政府权力的延伸，这一介于政府与社会之间的地位使之可以保持中立，灵活自主地参与社会公共事务。 NGO要能分担政府责任，将潜在的能量和优势变为现实，发挥作用，在我国还有大量的根底性工作。首先，需要形成高

23、素质的专业队伍，提升专职管理人员的综合素质，确定自己的专业定位。专职管理人员的优秀专业素质和丰富的经历有利于提高效劳的效率和质量，否则将会降低NGO的公信度。其次，NGO必须高效地运作，追求最低本钱和最优结果，实现效率组织。第三，NGO要建立严格的财务审核和准确的信息披露制度，必须实现廉洁自律。NGO分担公共事务的管理责任，不仅扩大了社会责任的覆盖面，更是利用了高品质的社会资源，增加了公共物品和公共效劳的有效供给量，给智慧城市的社会增添了生机和活力。 2.公共事务管理引入竞争机制 市场竞争，可以带来资源的优化配置，带来公共物品和公共效劳的多样化。但是，公共事务不像经济事务那样可以直接通过市场竞

24、争。在方案经济下，政府独家垄断公共事务，将公共物品和公共效劳领域当成纯消费领域，由行政职能部门与政府附属机构的事业单位，靠有限的拨款来运作，这在很大程度上限制了公共物品和公共效劳的开发、生产及供给，无法满足公众的普遍需求和特殊需求。 由于政府的公共权力不可交换，政府垄断公共事务时，公共事务领域就不可能按市场原则引入竞争机制。然而，当公共事务管理社会化后，承担公共事务的NGO就可以实现公共管理与市场竞争对接。在公共权力社会化环境中，公众掌握有选择NGO的绝对权力，公众的满意程度是评价效劳组织的根本标准。因此，NGO要在市场竞争中谋求自己的地位，就必须提供自己的物品和效劳承受公众的选择，原来政府垄断公共事务时的各种弊端，在竞争中将减少和弱化。而且，承担公共事务的NGO以政府的经费、行业与社会的捐款作为运作的资本，那就必须承受政府和捐助人的监视，建立规的财务制度，对各类效劳工程进展本钱核算，以争取最大的社会效益和经济效益，实现公共事务管理的公平、效率和本钱的均衡开展。 在智慧城市中承担公共事务的NGO为争取产品和效劳的优质与多样性，凭自身优势与企业合作，进展工程的技术研究和开发，在不影响效劳质量和公众承受的原则下，甚至可以给予*些企业一定的商业时机和商业利益。虽然NGO的宗旨和根本性质是非营利性的，并不意味着这些组织不会盈利。它不以营利为