公共服务均等化的基本逻辑

1、公共效劳均等化的根本逻辑摘要：公共效劳均等化实际上是公民社会和市场经济开展到一定阶段纳税人权利意识凸显出来的必然要求和详细表达。公共效劳均等化理念的产生及其施行背后有着深化的政治、经济和社会逻辑。不同国家的社会经济状况各不一样，因此会对公共效劳均等化不同维度的逻辑进展强调，这一状况使得不同国家的公共效劳均等化在标准的选择以及制度安排上出现差异。在公共效劳均等化已成为我国社会经济生活的重要目的的情况下，弄清楚公共效劳均等化的根本逻辑是非常重要的。关键词：公共效劳均等化；纳税人权利；根本逻辑现代意义上的“公共效劳虽然早在市场经济体制发育成长和公民社会兴起的过程中就已经出现，而且19世纪后期西方兴旺

2、国家的政府就已开场大规模地提供公共效劳，但公共效劳均等化理念的形成与付诸施行至今也不过半个多世纪。公共效劳均等化是人类社会开展到一定阶段的产物，它的提出与施行背后蕴含着深化的政治、经济和社会逻辑。当前，在公共效劳均等化已成为我国社会经济生活重要目的的背景下，弄清楚公共效劳均等化多重维度的逻辑对我国来说是非常必要的。一、纳税人权利的凸显与公共效劳均等化在市场经济条件下，“纳税人是一个非常重要的概念，这不仅是因为纳税人权利的行使在社会经济生活中发挥着显著的作用，更为重要的是“纳税人范畴的形成、存在、开展和演变是公共财政制度得以产生的最初源头和根底性的前提条件1。“纳税人范畴其实就是公民身份在财政税

3、收领域中的详细化，完好意义上的纳税人权利首先应当是纳税人作为公民在宪法层面上享有的权利，当然税收征管层面上的权利也包括在内。纳税人宪法层面上的权利是伴随着作为公共财政详细承载体的现代政府预算制度的建立和开展，而逐步获得的。在现代政府预算制度确立的过程中，经过市场和资本数百年的努力及其与政府之间的反复曲折比赛，纳税人权利的外延不断得到丰富。从一般意义上看，纳税人作为公民在宪法层面上享有生存权、财产权、选举权和平等权等权利，但从财政税收的角度看，纳税人主要的宪法权利是“赞同纳税权以及由之引申出来的“政府效劳权和“代表选举权。在纳税人的诸多权利当中，最早获得而且也是最为重要的是“赞同纳税权。“赞同纳

4、税权指的是政府向纳税人课税必须经过社会公众自己的同意，没有纳税人的同意，政府是不能课税的2。“赞同纳税权详细是通过代议机构来行使的。代议机构由社会公众选举产生，对社会公众负责，受社会公众的制约；一旦税收法律草案获得了民意代表机构的批准，就意味着税收获得了社会公众的批准。虽然早在13世纪，英国的?大宪章?就首次以法律形式确认了“非赞同毋纳税的原那么，但这一原那么在相当长一段时期内并未得到很好地遵守，后来又经过议会与国王之间长达几个世纪的持续斗争，直到17世纪英国爆发资产阶级革命之后才逐步开场真正执行。从市场经济的角度看，纳税人之所以会以代议机构批准的形式同意缴纳税收，主要是因为纳税人享受了政府提

5、供的公共效劳，而这些公共效劳又是纳税人自身消费生活所不可或缺的。纳税人需要政府提供什么样的公共效劳只有纳税人自己最清楚，因此在获得“赞同纳税权这一最根本的权利之后，纳税人自然而然还要将控制权延伸到税款的使用即财政支出上来，于是就产生了纳税人的“政府效劳权。纳税人“政府效劳权的外延在历史演进过程中不断得到扩展。在现代政府预算制度确立的早期和中期阶段注：在历史上，英国最早建立现代政府预算制度，所以现代政府预算制度确立阶段的分期一般以英国的分期为准。英国政府预算制度的早期阶段始于1215年，中期阶段始于1688年的“荣耀革命，近期阶段始于1852年转引自张馨等：?部门预算改革研究?，经济科学出版社2

6、001年版，由于市场体系还不健全，政府与市场各自的职责定位也不清楚，所以纳税人还未明确而明晰地产生“政府效劳的意识，此时纳税人“赞同纳税权虽然已开场从仅对税收进展控制延伸至对财政支出加以控制，但这一阶段对财政支出的控制还只是停留在议会对王室开支以及政府的军事支出等的控制上。尽管如此，但纳税人的“赞同纳税权向控制财政支出的延伸实际上已经在一定程度上孕育了“政府效劳权。进入现代政府预算制度的近期阶段之后，在市场机制发育日渐成熟和政府职责根本明确的情况下，纳税人对财政支出的控制就逐步从仅仅是压缩王室开支和军事支出等转到要求政府的财政支出更多地集中到公共效劳领域，此后又提出了进步公共效劳质量的要求。正

7、是在这一时期，纳税人萌生了“政府效劳意识，纳税人的“政府效劳权也逐渐得以确认。“政府效劳权确实立意味着纳税人在公共效劳提供过程中居于主体和支配性地位，政府为谁提供公共效劳、提供什么样的公共效劳以及怎样提供公共效劳等都是由纳税人的意志决定的，而不是政府单方面决策的结果。进入20世纪后，“商品是天生的平等派的思想随着市场体系的快速扩张而进一步深化人心，此时西方兴旺国家已经建立起的公民社会也尤为强调“平等，它既强调社会成员地位的平等、时机的平等以及权益的平等，也强调社会成员及其权利受法律保护的平等，1950年美国经济学家詹姆斯布坎南又提出了“财政剩余均等化的概念3。正是在市场经济体制与公民社会所蕴含

8、的“平等理念以及社会公平外加方式4的共同影响和作用下，纳税人“政府效劳权的外延又从要求政府提供较高质量的公共效劳扩展到要求政府为所有的社会成员平等地提供大体一样的公共效劳上来，即政府在提供公共效劳的过程中既要注重效率也要注重公平。公共效劳提供过程中公平的实现，意味着所有的社会成员不管身份、地位、收入以及居住地点等状况如何，都可以享有政府提供程度大体一样的公共效劳，而这恰恰就是“公共效劳均等化最根本的题中之义。“代表选举权是与纳税人的“赞同纳税权互相照应而存在的。“赞同纳税权使得税收决定权转移到代议机构手中，但这还缺乏以确保纳税人的根本利益，这是因为假如代议机构不是由纳税人的代表组成的，那么其通

9、过的税收法案就是违犯纳税人根本利益的税法4，因此“代表选举权对纳税人维护自身利益来说也是非常关键的。在按照同一个税法纳税之后，能否平等地享有政府提供的公共效劳关系着每一个纳税人的切身利益。假如不同的纳税人享有的公共效劳存在明显差异而又无相应的弥补措施的话，这就是对其应当享有的“政府效劳权的直接进犯，那么在公共效劳提供过程中受到不公平待遇的那局部纳税人就会通过民意代表反映他们同等获得公共效劳的利益诉求，以让他们的利益诉求可以在公共效劳提供的政策制订过程中表达和反映出来。如假设其要求得不到满足，他们就会通过行使手中的“代表选举权，对民意代表投反对或不信任票、甚至是迫使代议机构解散或政府下台等方式要

10、求加以改正。现代民主政治制度的不断完善，也为纳税人通过全面行使“代表选举权来实现公共效劳提供过程中的公平提供了必要的途径。公共效劳均等化的施行，实际上就是纳税人权利意识凸显出来的必然要求和详细表达。20世纪50年代前后，西方兴旺国家开场大规模地推行财政均等化措施就与纳税人普遍行使赞同纳税权、政府效劳权和代表选举权等有着直接的关联。公共效劳最低均等标准是要确保不同地区社会成员享有的公共效劳到达预先确定的一个最低程度，这只需对低于预定最低程度的地区给予均等化补助，从而对各地区提供公共效劳的财政才能存在差异的状况改变不大，也对社会公平的实现和在公共领域里为社会成员创造公平的外部环境并无太大帮助。公共

11、效劳最低均等标准的推行对地区间财政利益分配格局触动不大，因此实行起来遇到的阻力并不会太大。然而由于对绝大局部贫困地区社会成员福利改善不多，所以公共效劳最低均等标准的政治可承受性并不高，在民主制度较为健全和公共效劳程度存在较大差距的国家尤其如此。公共效劳最低均等标准在社会、经济和政治三个维度都存在负面影响，因此不会有太多国家选择这一标准，至少不应作为一个国家社会经济开展的目的明确提出来。在公共效劳完全均等标准下，均等化措施要通过使各地区具备一致的财政才能来实现不同地区所有社会成员享有程度完全一样的公共效劳。公共效劳完全均等标准的实现为社会成员的消费生活提供了一个公平的外部环境，从社会和经济维度看

12、，这是非常理想的。但完全均等标准的施行在经济和政治维度上也存在不利的一面，如使得富裕地区牺牲较多的财政利益，这可能影响其经济开展的积极性，从而降低整体效率，而在联邦制国家完全均等标准的施行还有可能会危及政治稳定。一个国家要真正实现公共效劳的完全均等标准，必须具备经济开展程度较高、社会凝聚力较强、各地区社会经济开展差距不是非常大以及中央政府在政府间财政关系方面占主导地位等前提条件。缺乏这些条件，是很难真正实现完全均等标准的，至少推行起来非常困难。公共效劳根本均等标准要实现的是不同地区根本的公共效劳到达平均程度，略高或略低于平均程度均属正常。根本公共效劳到达平均程度，对在一定程度上进步公共领域里的

13、公平程度和创造一个相对公平的消费生活外部条件都是有很大帮助的，而且根本公共效劳的范围越宽，越有助于社会公平的实现和经济效率的进步。由于纳入均等化的公共效劳仅仅局限在“根本的范围内，所以也不会因地区间再分配力度较大而太多地损伤整体效率。与完全均等标准相比，公共效劳根本均等标准在均等化的力度上要弱许多，所以它并不需要以太高的经济开展程度等作为施行的前提条件。一般情况下，一个国家低于公共效劳平均程度地区的数目往往要多于高于平均程度的地区。在现代民主政治体制下，使公共效劳低于平均程度的地区进步到平均程度，无疑会得到大多数地区的赞同，所以公共效劳根本均等标准的政治可承受性也较高。正因为公共效劳根本均等标

14、准既在一定程度上有助于公平的实现，又不会过于伤害经济兴旺地区的利益，并且在政治上具有较强的可承受性，更为重要的是其适用的前提条件也不是非常严格，因此公共效劳根本均等标准就成为多数国家的共同选择。不同国家的社会经济状况及其约束条件各不一样，因此会对公共效劳均等化不同维度的逻辑进展强调，这一状况使得不同国家的公共效劳均等化在标准的选择及详细的制度安排上也就各据特色。四、结合我国现实的分析建国以来，我国地区间、城乡间以及人际间的公共效劳程度长期存在较大差异，从某种意义上可以说这是不存在真正意义上的纳税人范畴以及纳税人权利没有确立和保护的结果。“赞同纳税权和“政府效劳权在我国的缺失，使得纳税人在与政府

15、之间的关系上一直处于被动状态，同时政府的活动也没有完全集中到公共效劳的提供上来，公共效劳提供中的效率和公平问题自然就更未得到应有的重视，而“代表选举权的缺失也让纳税人无法利用政治程序去约束政府在公共效劳均等化提供过程中的行为、去改变地区间、城乡间以及人际间的公共效劳程度存在较大差异的状况。然而随着市场化改革的逐步深化，纳税人范畴在我国开场形成、纳税人权利意识也正在萌生，从而构成我国近年确立实现公共效劳均等化目的的原生动力。尽管如此，但我们也应认识到，纳税人范畴在我国还未完全形成、纳税人权利在我国也还没有真正完全确立起来并得到很好的保护，这些使得我国顺利推行公共效劳均等化失去了一道重要的保障。要

16、想在我国顺利推行公共效劳均等化，一个重要的前提条件就是必须实在保障纳税人的各项权利。辩证认识公共效劳均等化不同维度的根本逻辑，对均等化财政制度框架的构建是非常重要的，因为成熟市场经济国家的均等化财政体制根本都是遵照它来设计和运行的。公共效劳均等化经济和社会维度的根本逻辑是对立统一的，而政治维度的逻辑又穿插和夹杂在经济维度逻辑和社会维度逻辑中间，不仅让公共效劳均等化在社会公平和经济效率方面的影响变得不确定，而且也使得均等化经济维度逻辑和社会维度逻辑之间的矛盾和冲突更难协调。一个国家最终的现实选择，往往是在公共效劳均等化三重根本逻辑之间寻找平衡。由于公共资源配置机制还不是很健全，再加上改革开放以来收入分配差距已经拉得非常大，所以我国现阶段的公共效劳均等化在相当长一段时间内可能会更加侧重于强调其社会维度的逻辑，而对经济维度逻辑的强调相对要弱一些，与此同时而政治维度的逻辑会始终贯穿于我国公共效劳均等化的全过程。综合我国当前的纳税人权利确实立和保护情况、经济开展程度和地区间经济开展的差异等因素以及对公共效劳均等化不同维度逻辑的权衡，我们认为我国的公共效劳均等化以选择根本均等标