对海关保税加工废料监管的风险化思考

1、对保税加工废料监管的风险化思考自加工贸易在中国出现近30年来，废料从来都不是海关监管的重点，但是近几年来，随着保税加工废料数量的增大、类别的增多以及再利用价值的提高，保税加工废料监管的形势却日益严峻和复杂，以至于成为海关上下乃至社会各界关注的热点。为什么会出现这样的局面？海关对保税加工废料的监管应该站在什么样的立场上？海关又应该通过什么样的机制来正确行使自己的职责？本文试图就海关对保税加工废料监管的现状、困境和解决之道略作分析和阐述，以期能在海关合法的权力框架和职责范围内最大限度地促进对自然环境的保护和维护社会公平正义，为构建和谐海关略尽绵薄之力。一、海关对保税加工废料监管的现状和困境保税加工

2、废料是海关监管货物，这是无庸置疑的，但是在当前复杂的废料监管形势下，这种定性由于缺少更强有力的法律支持和保障，却将海关推向了各方利益冲突和矛盾的中心，使海关对保税加工废料的监管在某种程度上陷于困境。（一）海关对保税加工废料监管的法律依据保税加工废料目前尚无正式定义，本文引用南京海关保税加工废料处理指导意见中所给出的定义，即指保税加工企业从事加工复出口业务，在生产加工过程中产生的呆料、边角料、报废品、残次品、以及随料件进口的包装物料。中华人民共和国海关关于加工贸易边角料、剩余料件、残次品、副产品和受灾保税货物的管理办法即海关总署令第111号第三条规定，“加工贸易保税进口料件加工后产生的边角料、剩

3、余料件、残次品、副产品及受灾保税货物属海关监管货物，未经海关许可，任何企业、单位、个人不得擅自销售或者移作他用。”比照本文所引用的保税加工废料定义所涵盖的范围，可以看出边角料、残次品是111号令中明确规定的，而呆料、报废品、包装物料还需要作进一步延伸。呆料，是指保税加工企业无法用于生产成品的进口料件。从定义上来看，可以认为是广义的剩余料件；从监管实践来看，也是将其认定为剩余料件，但是采取比剩余料件更为严格的处理途径，即由于其不能再用于生产成品，因此通常要求退运或补税，不予余料结转。报废品，是指企业在生产过程中产生、制成率以外、具有完成品或未完成品形态的不再继续生产和销售的制品。报废品在监管中最

4、难识别和定性，因其可能属于工艺损耗，也可能不属于工艺损耗范围，既与边角料、残次品相联系，又与它们有所区别，某种程度上可以说是111号令没有完全涉及的部分。包装物料，是指保税加工企业为履行出口合同所购料件的包装物。对该部分是否属于废料以及是否应纳入海关监管，尚有争议。比较有代表性的观点是，如果包装物料在手册中单独备案并进口，应该比照保税料件监管，否则不应纳入海关监管。本文倾向于该观点，因此不做深入阐述。（二）保税加工废料处理的具体途径根据111号令，监管实践中通常对保税加工废料采取以下处理方式：退运、补税、放弃、监督销毁。至于各关目前在探索的公开拍卖，确切地说应该是补税的前置环节，即通过引导企业

5、将保税加工废料公开拍卖，以解决补税中的价格认定问题，同时利用这一方式防范保税加工废料处理所引发的海关廉政和执法风险。以上四种方式各有特点：八、退运。海关从环境保护的角度，倾向于退运方式。但是从企业来讲，不愿以退运方式处理保税加工废料。一是国外环保标准更高，没有目的地接收，很多废料难以退运；二是退运方式需要收汇，而企业认为废料根本没有价值，即使国外接受，也不可能付钱；三是目前海关监管方式中只有“料件退运”或“边角料退运”，一旦涉及报废品或残次品退运问题，难以操作。补税。海关从税收应收尽收的角度，倾向于补税方式。但是企业在衡量成本和效益之后，并不是很愿意。一是企业认为海关对边角料的估价过高，企业实

6、际处理价格往往达不到；二是企业对于呆料、报废品、残次品需折合成进口料件补税非常反对，认为其已丧失使用价值，也就不具有价值。放弃。企业倾向于这种方式，但是加大了海关执法成本，一是企业放弃的货物多是再利用价值不大的废料，海关难以拍卖；二是目前的法律法规没有明确海关接受放弃的货物流拍后如何处理，造成放弃货物长期堆放在仓库中，增加了仓储费用；三是较多地耗用了海关宝贵的人力和时间来处理放弃废料。监督销毁。企业倾向于这种方式，但是对海关来说，潜在问题也比较多，一是难以确定废料是否只能走监销的途径；二是难以把握废料是否完全销毁；三是监销后的货物残余价值难以确定；四是较多地占用了海关人力和时间来现场监督。（三

7、）海关对保税加工废料监管的难点海关与企业对保税加工废料的处理偏好难以协调。从海关执法角度来说，希望企业按照退运、补税、放弃、销毁的顺序来处理保税加工废料，从企业利益和效率角度来说，却希望按照相反的顺序来处理保税加工废料。因此，海关与企业容易在保税加工废料处理问题上产生分歧，导致执法争议。保税加工废料的成因和归类难以判定。保税加工中先进生产设备和工艺的引进，使得废料产生的原因变化多端，海关人员的知识和经验总是处于相对滞后和不足的情况，因此难以判定废料是否属于工艺损耗，也就难以选定相应的后续处理途径。不能排除的是，海关的自由裁量权也可能在此得到不恰当的运用，并产生权力的寻租行为。保税加工废料的真实

8、价值难以掌握。保税加工主导产业结构的升级和新型材料的应用使得废料的范围超越了传统的废纸、废布、废塑料以及废金属的认知范畴，尤其是一些高科技企业的废料，成份极为复杂。此类废料不管是销售还是销毁，由于专业认定知识的不足和检测手段的缺乏，海关都可能面临国家税收流失的风险。保税加工废料的产生和处理过程难以监管。保税加工企业不断增多，生产量不断放大，废料数量也激增，企业通常认为废料不具有价值，希望以简单快速的方式进行处理，对此海关无法投入足够的人力、物力来实现全过程监管，同时企业对废料的财务、帐册管理也比较散漫，使海关监管缺乏有力的证据。各地海关对同一类保税加工废料的认定和处理方式难以一致。国内加工贸易

9、企业众多，且有从南向北实现梯度转移的趋势，各地海关如果对同一类保税加工废料采取不同的人多和处理方式，会使基层海关在执法中容易处于或税收不能应收尽收、或引发行政争议的两难境地。（四）保税加工废料监管中的深层次问题废料收购市场管理较为混乱。尽管环保主管部门对废料收购企业的准入资格和分类有比较严格的审核和认定程序，但是对废料收购企业的实际监管却流于形式、缺乏力度。据了解，废料收购企业的资质证书可以相互借用，使得部分本无处理能力的企业也可以参与到某些需专业资质的废料收购中，然后再转手卖出。资质证书起不到应有的优胜劣汰、维护秩序的作用，金钱和所谓的关系却大行其道，导致废料收购市场陷入混乱，相关人员盲目追

10、逐保税加工废料收购和处理中所含的利润。部分废料收购从业人员素质偏低。废料收购公司及人员为业务的开展不择手段，通过拉拢或假冒各种关系、骗用政府主管权力、勾结企业内部人员等多种手段来达到收购甚至是低价收购的目的。近期在我关辖区内企业所组织的公开拍卖会上，还发生废料收购公司联合围标的情事，给企业正常管理和海关正常监管带来极大干扰。缺乏真正到位的废料处理技术和手段。据了解，国内真正具备废料处理资质和能力的企业太少，尤其是对含有贵金属或有毒物质的电子元器件的处理，通常只能采用掩埋、焚烧等低级处理方式，造成对环境的极大破坏。综上所述，笔者认为，海关在对保税加工废料监管的过程中，由于废料收购市场的混乱、现行

11、法律法规的不完善、企业与海关对废料的立场不一致以及自由裁量权的不当使用等原因，确实存在着执法和廉政风险，在一定程度上不仅削弱了海关为保税加工监管所付出的努力，而且影响了海关执法为民、清正廉明的良好形象，我们必须严肃对待，这是我们处理保税加工废料问题应持的基本态度。但是，如果因为风险而裹足不前、放任不管，或者因为风险因噎废食、打倒一切，都是不正确的。海关在保税加工废料监管中所面临的风险，其实质也是一种矛盾，是监管与逃避监管、征税与偷逃税、廉政与腐败的矛盾。但是从辩证法的角度来看，和谐与矛盾又是具有内在同一性的，没有了矛盾和差异，也就无所谓和谐。矛盾破坏了已有的和谐，通过解决矛盾，又实现了新的和谐

12、。因此，我们应该正视保税加工废料监管中的风险，积极主动地去控制和化解风险，促使海关保税加工监管事业在这一过程中实现螺旋式上升、波浪式前进。二、海关对保税加工废料监管应秉持的立场和理念保税加工废料直接关系到生态环境的保护、关系到资源的再利用、关系到市场秩序的维护、关系到循环经济的运行，因此，既是海关的职责所在，又远远超出了海关的职权范围。保税加工废料监管中的很多问题，尤其是深层次问题，非海关层面能够独立解决，因此海关必须秉持正确的立场和理念。（一）依法进行监管在保税加工废料监管中，海关可以做什么、不可以做什么，必须要以法律为依据，在法律框架内进行监管，否则，超越法律授权的行为即使是善意的，也是违

13、法的、无效的。以公开拍卖这一方式来说，在目前的实践中的确取得了一定的效果，较好地解决了补税价格审定、人为干预废料收购等问题，但是在执行过程中，一定要注意是海关引导企业进行公开拍卖，在整个拍卖过程中企业是主导、是货主、是委托人，而不是海关强行要求企业进行公开拍卖，企业按照海关的意愿行事。因为，法律只规定保税加工废料是海关监管货物，却没有规定只能或必须以公开拍卖方式来处置，更何况，保税加工废料的所有权属于企业，如何处置本就是法律赋予企业的权利。（二）市场公开运作海关在保税加工废料监管中所遇到的问题，某些是因为海关管得过多，有意识或无意识地插手了不该插手的事情，以至于使海关承担了许多本不应承担的责任

14、。说到底，保税加工废料的处置应该是一种完全的市场行为，应该交由市场这只“看不见的手”、通过价格来管理。公开拍卖方式之所以能够取得成效，关键在于海关是利用内销补税价格这一合法武器引导企业进行的，是符合市场游戏规则的，因此企业能够接纳，社会反响也好。可见，海关解决不了的事情，应该交给市场去解决；市场还解决不了的，应该通过完善市场机制来解决。（三）公共平台管理保税加工废料监管涉及到的是公共利益，因此，海关必须超越自身所处的层次，站在更为宽广的公共平台上来解决保税加工废料监管中所遇到的问题。在这个平台上，海关也只是一个参与者、一个服务者，而绝不是一个掌舵者。只有通过这个平台解决好废料收购市场的管理问题

15、、解决好废料的内在价值认定问题、解决好废料的回收利用问题等等，海关才能真正脱离目前所处的困境。当然，这个公共平台的搭建和运作，也绝对离不开海关。三、以构建和谐海关为指导，实现对保税加工废料的和谐监管构建和谐海关是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，也是当前和今后一个时期海关工作的重点。对保税加工废料的监管，也应遵循和谐海关的精神指引，妥善处理各方面的利益关系，减少和化解不和谐因素，创造和积累和谐资源，最终形成和谐监管的局面，更好地履行把关服务职责。（一）政府主导，海关参与，构建公共平台中国已经成为“世界工厂”，在生产中产生的废料量越来越多，因此，应将包括保税加工废料在内的废料管理作一揽子规划，

16、构建由政府牵头，环保、商务、海关、商检、工商、公安、技术监督、各类行业协会等主管部门及非公共组织参与的公共平台，明确各自职责，确定联系配合办法，实现信息共享和交换的处理机制，统一筹划、统一管理、步调一致、形成合力。二）完善法律，加强管理，维护市场秩序必须坚持对废料依法从严管理、违法从重处罚的原则。构建和谐社会，必须以和谐的自然环境为保障，因此，国家应根据国内外形势变化和发展情况，借鉴欧盟报废电子电器设备指令（WEE）E和关于在电子电器设备中禁止使用某些有害物质指令（ROH）S等，及时修订和制订法律法规，以法律维护和保障“绿色”。政府各主管部门也应站在建设和谐社会的高度，加强对废料的管理力度。各

17、部门应该主动完善法规规章中与废料有关的部分，堵塞漏洞，公开流程，改进方式，提高效率。要坚决治理废料收购市场的混乱局面，维护正常的市场秩序。各部门尤其是环保和工商部门，应联手对废料收购和处理市场进行治理，坚决打击借用、串用、冒用废料处理资质证书的行为，坚决打击不法人员为承揽废料所采取的违法手段，坚决打击违法处理废料、污染环境的行为。（三）加大投入，引进技术，资源再生利用政府应加大对符合循环经济要求的废料处理企业的政策倾斜和资金投入，积极扶持重点企业，同时应加大对国外先进废料处理技术的引进和拥有此类技术知识产权的外商企业的招商引资，促进资源有效的再生利用，促进循环经济的快速发展。（四）海关引导，企

18、业自主，公开透明运作海关对保税加工废料的监管应坚持依法行政的原则，不得超越法律法规授权范围，也不得以任何方式、任何借口干扰和干预企业的正当市场行为。海关应承认和尊重企业在废料处理中的权利和主导地位，同时注重指导和引导，营造“诚信便利、失信惩戒”的氛围，鼓励企业采用更公开、更透明、更符合政策导向、市场规则和企业自身情况的方式处理废料，国家利益第一，兼顾企业的效率和效益。（五）审价先行，税收为重，创新手段方式从目前海关的实践来看，公开拍卖在降低保税加工废料监管中的廉政和执法风险，减少权钱交易的腐败情事方面具有明显成效，是一项创新举措。但是，由于没有法律法规的支持，以及公开拍卖本身所固有的手续麻烦、时间长、过程繁琐、增加成本等缺点，大规模推广难以实现。因此，海关应充分用好加工贸易内销补税审价这一合法武器，加大内销审价力度，以价格为抓手做好对企业公开拍卖的引导工作。同时，要进一步强化以税收为轴心的观念，在确保国家税收和监管到位的前提下，不断创新监管的手段和方式，实现对保税加工废料的有效监管。（六）约束权力