战略转型期空港口岸海关旅检职能改革与模型构建研究.(共17页)

1、战略转型期空港口岸海关(higun)旅检职能改革与模型构建(u jin)研究摘要(zhiyo)：在简政放权的大背景下，如何转变职能、创新监管模式成为各部门研究的重点。本文选取空港口岸海关旅检部门作为具体研究对象，运用新公共管理理论、行政契约理论和风险管理理论，借鉴发达国家的先进经验，通过对空港海关旅检部门的职能分析，流程设置及风险管理的实现方式进行研究，提出通过订立契约框架，将部分事务委托，将有限的人力资源投入到风险管理中，建立隐蔽式、以风险管理为导向的旅客通关监管模式，实现监管有效、通关便利、支出缩减、服务提高。关键词：海关旅检；海关职能；海关改革；模型构建习近平总书记在党的十八届二中全会上

2、强调，“转变政府职能，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担”。在2014年全国海关关长会议上，于广洲署长指出要以改革为统领，把改革贯穿于海关工作的各领域各项工作。笔者结合工作实际，选取空港口岸海关旅检部门作为具体研究对象，运用新公共管理理论、行政契约理论和风险管理理论，借鉴发达国家的先进经验，通过对空港海关旅检部门（以下简称旅检）的职能分析、流程设置及风险管理的实现方式进行研究，提出海关旅检转变和创新职能实现方式，通过订立契约框架，将部分事务委托，并进一步加深与企业的合作，利用先进的科学技术

3、，将有限的人力资源投入到风险管理中，建立隐蔽式、以风险管理为导向的旅客通关监管模式。一、海关旅检部门现状及问题(wnt)分析海关(higun)旅检工作属于海关行邮监管工作的一部分，在整个(zhngg)海关系统中处于边缘部门，但由于其直接与进出境旅客打交道，直接关系到老百姓的切身利益，是海关与社会结合最紧密的部分，其一举一动都易引起关注，直接体现海关公共服务水平。（一）海关旅检主要职能海关旅检工作主要承担进出境旅客行李物品及航空器的监管、征收行邮税、查缉走私等传统职能及边境保护、知识产权保护、打击国际刑事犯罪等非传统职能。监管职能包括金融管制、濒危动植物管制、文物管制、ATA单证册报关、展览品报

4、关等，监管人群包括普通旅客、机组人员、境内外记者、外交人员及公派留学人员等（携带物品规定不同）。征收行邮税主要对超量携带物品的进出境人员进行征税，同时起到对一些特殊物品的进口调控作用，是国家外贸政策实施的重要保障。（二）现有条件下海关旅检存在的问题1人力资源不足与监管到位的矛盾。主要表现在人力资源不足和人力资源配置不合理两个方面。以某二线城市空港海关为例，旅检配置公务员人，实行轮班作业制，日平均监管航班架次，日平均监管进出境人员约人次，而目前海关总署要求过机检查，这几乎是不可能实现的任务，而一线城市空港口岸海关旅检部门面临的压力更大。如果对所有违规的旅客进行处理，以目前的海关规定来看，即使是抽

5、检，人力也远远不够，要想使海关规定的执行不打折扣，我们就必须调整监管重心。另一个方面，从人力资源配置上看，海关目前招收公务员，全部要求本科以上学历，各种专业门类都有。从旅检工作的具体情况看，造成了人力的浪费，而且不能达到良好的效果。就像X光机检查，技校生或经过专业培训的人员即可，而招录的公务员反而对X光机不能熟练应用，客观上造成了监管困境，且以人员的需求应对业务量的增长，造成了公务员队伍的扩大和机构的臃肿。2监管(jingun)职能、政策调整滞后(zh hu)与社会、经济快速(kui s)发展的矛盾。例如中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法是1989年制定，其中的退运境外条款，以当时

6、的情况看是一种惩罚，因为当时进出境手续繁琐且机票价格昂贵，但现在看来就成了一种照顾措施，很多人进出境频繁，且不能保证每次都能监管到位，很多旅客为避免征税选择退运境外；规定20种必征税商品，像电视机、摄像机、音响设备、电话机、打印机等早已失去其原有意义；规定进境居民旅客携带在境外获取的个人自用物品，总值在5000元人民币以内的，海关予以免税放行，而目前80以上旅客，在境外购物超过5000元，而海关又不能对每一个超过限额的旅客进行征税；旅客进出境行李物品分类表规定繁琐，根据其执行监管任务，海关人员尚不能完全理解，更不用说普通旅客，应该建立从量、从价、明晰易懂、操作简单的规定。3风险管理的初级阶段与

7、提供优质(yuzh)公共服务之间的矛盾。当代(dngdi)社会关注公民价值和利益，更注重改善(gishn)公民需求，更提倡服务型政府，这就要求进出境旅客在通关时享受到便捷的服务，能够快速通关。而就海关而言，如何保证监管到位、如何保障职能履行也是必须考虑的问题。如何在众多旅客中寻找监管目标是风险管理的范畴，保证旅客在便捷通关过程中监管到位是我们应该追求的目标。风险管理的充分实现是海关的第二步发展战略，目前已基本实现业务操作的电子化，旅客通关系统的有效应用，为旅检风险式管理提供了必要条件并积累了一定经验，但从目前的应用来看仍存在单打独斗、利用率不高、辅助效能不明显等问题，风险管理仍处于初级阶段。二

8、、理论基础与研究（一）新公共管理理论新公共管理，是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，它以现代经济学为自己的理论基础，其从效率、有效性和服务质量方面来更密切地关注结果，用分权的管理环境取代高度集权的科层结构，灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行性方案，以替代直接的公共供给和管制，其核心目的是为了强化指导政府发展，要求政府提高自动灵活的以最低成本对外部变化和不同利益需求做出回应的战略能力。主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，引入企业管理模式，重视行政结果，推行社会合作，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事

9、行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。英国(yn u)是新公共管理的发源地之一，被公认(gngrn)为是20世纪(shj)70年代发达国家行政改革的先驱，重组公共部门、改革行政体制是其重要路径，其中改革组织体制和领导体制与减少公务员数量对本文亦有借鉴意义。（二）行政契约理论契约理论是研究在特定交易环境分析不同合同人之间的经济行为与结果，往往需要通过假定条件在一定程度上简化交易属性，建立模型来分析并得出理论观点。契约的经济学研究方法主要包括公共选择、产权理论、代理理论与交易成本理论四种。激励理论是在委托代理理论（完全契约理论）的基础上发展起来的，契约理论主要包括委托代理理论、不完全契约理论以及

10、交易成本理论三个理论分支，这三个分支都是解释公司治理的重要理论工具，它们之间不存在相互取代的关系，而是相互补充的关系。行政(xngzhng)契约，也称为(chn wi)行政合同，指行政机关为达到(d do)维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政契约理论使在完成国家职能方面不再停留在单方面的制定规范和以行政行为方式执行规范，将行政契约作为国家和公民双方合意的体现，这一理论引进了公民参与国家行政的新途径。本文试图通过签订行政契约的方式，将部分职能进行委托，或部分职位实行聘任制，行政机关通过制定契约标准和考核体系实现职能管理的目的。（三）海关风险管理理论

11、风险管理起源于美国。20世纪60年代，梅尔和赫其斯的企业的风险管理、威廉姆斯和汉斯的风险管理和保险两本书的出版，标志着风险管理学系统研究的开始。美国当代风险管理与保险学权威之一的斯凯柏教授，在其国际风险与保险中，给出了风险管理一个简明的定义：风险管理是指各个经济单位通过对风险的识别、估测、评价和处理，以最小的成本获得最大安全保障的一种管理活动。美国将风险管理理念引入海关管理中，海关风险管理是指通过对海关工作中各类风险的识别、分析、评估、监控，并采取合理有效的措施来控制和处置各种风险，以保证海关的监管业务正常进行、海关工作人员依法行政和保持清正廉洁的科学管理方法。世界海关(higun)组织（Wo

12、rld Customs Organization, WCO）京都(jngd)公约工作组第十一次会议(huy)将海关风险管理列入京都公约海关监管指南，呼吁各成员国大力推广风险管理。美国海关风险管理运用较早，其风险管理整体框架以先进的管理思想和信息技术为辅助，实现了管理思想由被动面对风险向主动承担和控制风险的转变、管理策略从“单一依靠海关监管提高守法水平”向“加强执法与促进企业自主守法相结合的方式”转变、监管对象由单笔进出口货物向客户（企业）转变。实施风险管理过程以来，美国海关在监管不变的情况下，虽贸易量和进出口企业高速增长，但进出口守法水平、监管效能稳步提高。荷兰海关已经建立了比较完整的风险管理

13、机制，形成风险分析、现场监管、后续稽查三位一体的运作模式。另外，澳大利亚、日本和韩国海关的风险管理也取得了较好的成效。风险管理是我国海关实现现代海关制度第二步发展战略目标的中心环节，在海关各个业务领域得到了广泛的应用，风险管理成果初步显现。但仍没有形成科学系统的风险防范和控制模式和统一的风险管理信息化工作平台，缺乏整合信息、掌握全局的运行载体。各个监控系统分散在各个部门独立使用，系统之间的信息不能共享，工具不能共用，导致风险分析结果不能直接作用到业务现场和执行部门，难以有效支持现场监管和业务操作。三、改革设想与模型构建（一）改革基础：委托的合法性与委托条款的可量化合法性是改革的基础(jch)和

14、先导。简政放权(jin zhn fn qun)，除了简化行政(xngzhng)审批和下放审批权之外，还有一部分内容就是要把不是必须行政部门履行的事务或者可以通过其他非行政机关履行的事务外包出去。目前行政授权需要法律法规明确规定，很多局限在行政部门之间或内部机构，而通过行政契约进行委托相关事务给第三部门，则是目前通行的做法。具体而言，只要是在组织上可以找到根据，没有越权或者为法律的目的和意义所禁止，合同的内容不与法律相冲突，就可以缔结行政契约。具体到空港口岸海关旅检来说，将部分检查事务通过委托的形式外包，既可以减少行政人员的数量，又可以使法律法规得到彻底的履行。当然对于行政部门之间的职能交叉与部

15、分规定的不可行也应随之进行调整。转变和创新职能实现方式，需要在法律的框架内实施，并应适时调整法律法规，适应发展的要求。2制定可量化监管规定。目前的海关监管规定较为复杂，且在验放标准中使用“自用合理数量”作为评判标准，在实际操作中极易引起执法纠纷和造成执法的不统一。且旅客进出境行李物品分类表分类复杂，现场关员在实际操作中也是简化处理。就笔者在现场的工作经验和对旅检执法情况的研究，建议建立从价和从量制定具体的执行标准，例如衣服10件、价值5000元以下免征税，那么超过10件低于5000元的，从量计征税款，超出5000元的，无论几件按从价计征，当然商品无法穷尽，可以规定经常性超量的物品，而其他物品从

16、价计征，这样就有了可以量化的操作标准。同时对违禁品，亦须列出详细规定，对于禁止携带的，较为清晰，只需列明立案标准，而对于限制携带的，则需对携带时有无故意藏匿及量、价做出规定。目前中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法修订正在征集意见，希望对其能够有所裨益。（二）改革(gig)设想：利用(lyng)契约，将旅检部分职能(zhnng)委托委托的具体内容。旅检部门的光机检查、出境的手提行李机检和人工开箱检查及人身检查、入境的托运行李机检进行委托，可以委托给第三部门，最佳选择是机场安检部门。入境行李的人工查验及征税放行、航空器监管人员宜实行聘任制，或是人工查验仍由海关公务员负责，而征税放行人员

17、则为聘任制人员或合同工。本文认为应采用入境人工查验、航空器监管由海关关员负责，而征税人员可通过社会招录或通过第三方用工模式解决，目前有条件设立银行的机场则可以和银行签订工作服务协议，由银行工作人员直接征收（征税人员根据海关关员开具的税单征收税款）。委托的原因和可行性。首先，可以使现有的监管能力得到加强，同时使旅客获得更便捷的出行模式。空港口岸在出境检查中，采用集中隐蔽式机检模式，对托运行李在旅客办理托运行李过程中同时(tngsh)进行了光机检查(jinch)（发达国家(f d u ji)普遍做法，目前北京、上海、广州、杭州等口岸实施），海关对手提行李进行检查，然后安检二次检查；海关对旅客所有行

18、李实施海关检查后，旅客办理托运手续，安检二次检查托运行李，然后旅客过安检进行手提行李海关与经贸研究年第期的二次检查，对旅客极不便利。而委托安检后，旅客只需要进行一次手提行李检查，_海关只需在契约中规定哪些需要移交海关即可。同时光机检查具有一定的专业性，安检人员具有这方面的能力，海关人力资源并不能保证过机检查，而安检则需要，这样有效地利用安检资源，使监管能力得到加强，又节省了人力成本。其次，可以节约大量的公共成本。公务人员的人力成本得到有效控制，同时光机检查设备的投入不再重复，国家的公共支出得到转移和有效利用。第三建立必要的激励机制或付费机制。对委托实行有效的绩效考核和后续监督机制，并且使整个过

19、程在海关的可控范围，同时建立必要的激励机制或付费机制，同时建立不执行的惩罚机制，条文明晰，操作性强。事实也证明委托的可行性，美国在年“”事件(shjin)后，机场(jchng)安检人员成为联邦工作人员，由运输(ynsh)安全管理局（）监管，但有个机场通过和政府签订完备合同，由政府设立标准，并对执行情况实施监管，允许保留私人安检人员，美国审计署的一项研究表明，保留私人安检的机场反而做得更好。保证契约的有效实施。当然在契约中，应该赋予行政机关主导性权利，具体而言，为确保行政合同所预期的特定行政目的的实现，必须在权利义务的配置中，确认行政机关享有对合同履行的指导与监督权，对不履行合同义务的相对方的直

20、接强制执行权，作为制裁手段的直接解除合同权，对严重违约构成违法的相对一方进行行政制裁的权力，在情势变迁情况下单方变更与解除合同的权力，同时拥有对合同的解释权。当然签订合同会给当事人带来利益从而促使其接受这样的代价或者接受委托方的管理。（三）建立以风险管理为导向的旅检智能化通关体系与航空企业、公安、边防及国外安全部门合作，建立信息收集网络，实现对旅客信息的收集与分析。目前旅检通过旅客舱单管理子系统，已基本能够收集旅客的姓名、性别、国别、始发地等信息，但舱单的报送率和准确率仍有待进一步加强。其他信息，如旅客托运行李(xng li)情况、是否(sh fu)属航空公司会员、乘坐舱位(cngwi)等级、

21、订票情况等海关需要且航空公司掌握的信息，仍不能获取，需要航空公司或代理公司提供支持。海关应该借鉴美国海关做法，如“集装箱安全倡议（）”_、“海关商界反恐伙伴关系计划（）”、“特大型港口计划”、“安全智能贸易航线试点计划”等先进经验，与航空公司建立合作伙伴关系。同时，与公安、边防、国安等部门合作，通过高层建立信息共享机制，进一步根据需要获取部分旅客的职业、进出境记录、犯罪记录等信息，从而完成旅检信息平台对旅客信息的收集。为防止职权滥用，对调用信息情况轨迹进行保留，并需要说明调阅原因。与机场合作，建立智能化检查系统，实现对托运行李的机检与分析。与机场公司合作，建立全隐蔽式托运行李机检模式。将光机设

22、在行李传送带上，图像传输到判图室，全部的托运行李经传送带通过光机，对有怀疑的需要进一步检查的行李，出境行李直接下线，由工作人员推至海关查验房，通过刷登机牌信息的方式确认查验人；入境托运行李则加贴电子标签，在旅客携行李过海关时，在海关设电子感应门，贴有电子标签的行李会发出预警(y jn)信息，海关人员进一步实施人工(rngng)开箱查验，并取出电子标签。目前部分(b fen)海关对出境托运行李检查已实现隐蔽式监管要求，但由于人力所限，运用得不彻底。依托旅检通关管理系统，建立旅检风险分析处置模型。依托旅客通关管理系统作为风险分析平台，根据舱单模块信息及从航空公司获得的旅客信息，完成初步旅客信息的收

23、集工作，根据风险要素初步分析筛选旅客名单，进一步调阅信息确认旅客身份、确认布控名安振泉田禾丰：战略转型期空港口岸海关旅检职能改革与模型构建研究单，前期旅客风险分析完成，通过系统下达布控指令。旅客到达后，有托运行李的，通过与托运可疑行李进行信息对碰，无托运行李的，通过查阅护照锁定嫌疑人（可与边防合作，实现布控锁定，因现实操作繁琐，且涉及部门利益，底层较难实现，由高层部门协调确定合作方式较为妥当）。在旅客拿到托运行李后，有预警信息提示的，进行查验，无提示的，则迅速通关。对布控捕获情况进行系统反馈。（四）全隐蔽(ynb)式、以风险管理为导向的旅检智能化通关(tn un)模型图在出境(ch jng)监

24、管环节（图），旅客办理托运手续，然后持手提行李通关。专业判图人员通过后台图像识别，进行托运行李机检，并将有问题行李信息录入旅客登机信息，同时行李下线。旅客在通关安检时，检查手提行李，同时是否需要查验信息会跳出，移交海关进一步处置。没有问题，则顺利通关。通常情况下，大部分旅客顺利通关。图海关与经贸研究年第期在入境监管环节（图），旅客取行李前，托运行李已全部经过专业判图人员机检，有问题行李加贴电子标签，旅客持行李通过电子卡口时，加贴电子标签的行李会发出报警声，分流至查验区，其他需要申报的旅客，也分流至查验区，而无需申报的旅客则在手提行李机检后直接通关。图加强对信息技术的应用，通过信息收集、分析、处

25、置、反馈，建立完整的风险管理平台。图中，通过对旅检旅客(lk)通关管理系统、机场(jchng)公司、航空公司等进行信息(xnx)采集，然后进行二次筛选，发出布控指令，布控部门也可以要求再次进行核实。出境布控指令发到机场托运行李处，后台行李下线，同时发到安检手提行李检查处，进行人身检查及随携行李检查。入境指令发到申报处，通过查阅护照锁定当事人，然后对其行李进行检查。检查结果进行反馈，以利于以后风险信息的分析。图对集中判图、申报、手提行李检查、托运行李检查等岗位进行了委托，实际工作中，可以根据空港规模的大小，选择采用委托或者聘用模式，如果规模较小，则采用聘用专业光机判图人员较好。选择的标准主要是，管得住，通得快，同时能够有效节约公共资源，控制支出规模，提供优质公共服务。四、现实意义我国正处深化改革开放、加快经济发展方式转变的关键时期，经济转型不断加快、利益调整难度加大，改革发展稳定的任务更为繁重。随着对外交流日益增加，国际旅客量不断攀升，人民购买力水平和法治意识不断提高，旅检现场摩擦不断。而海关人力不