社区治理与公共参与

1、 HYPERLINK / 社区治理与公共参与基于南京现状的调查臧雷振（北京大学 政府治理学院，北京100871）摘要本文结合南京社区治理与公共参与的现状，在问卷调查和社区访谈的基础上，探讨拓展南京市公民参与的新路径，寻求强化南京市社区功能和提高社区治理能力的新思路。也为在全国其它社区进展提供经验与借鉴。关键词社会治理，社区参与，社区组织，问卷分析作者简介臧雷振，男，北京大学政府治理学院博士研究生，研究方向：中外政治制度比较。基金项目南京市软科学研究打算项目（项目编号：200802026）。中图分类号D638 文献标识码A我国社区治理与进展经历了20世纪80年代的萌芽、90年代的兴起和21世纪初

2、的推广时期后，目前差不多进入全面建设与提炼升华的新时期。特不是党的十六届三中全会以来，社会进展的新要求促使社区治理与建设不断创新和改革，全国各地兴起尝试用新方法开展社区治理，促进居民参与社区自治的热潮。南京作为全国社区工作探究创新的先行者，在相继出台了南京市民政局关于贯彻落实江苏省民政厅、2006年南京社区服务业指导意见和中共南京市委、南京市人民政府关于加快推进和谐社区建设的意见等政策的基础上，鼓舞各区县依照自身实际就社区建设和居民参与进行了较多的尝试，并积存若干经验，取得系列成绩。然而，由于长久以来缺乏对南京社区治理现状的实证分析，过多的定性描述无法确切展现南京社区进展的现实，鉴于此，本文通

3、过问卷调查、集体和个不访谈的方式对南京社区建设进行调查研究，分析南京社区治理模式和公民参与的现状，并结合现状提出一些针对性的建议。一、有关调查问卷的简要讲明本文选取南京市玄武区2个社区、鼓楼区6个不同类型的社区作为取样单位，要紧采纳调查问卷为主的定量研究方法，结合个不访谈和集体座谈为主的定性研究方法，开展系列调查和研究分析。调查问卷分为8项内容，分为“居住情况、居民参与情况、社区民间组织进展、社区参与、社区治理与公共参与差不多情况”等，其中设计了“居民的文体活动参与、环境与治安参与、社区服务参与、居民自治参与”等四个方面33个问题，对居民的公共参与进行调查分析，设计了关乎“社区民间组织进展”的

4、14个问题进行调查分析。调查小组共发放问卷260份，回收有效问卷232份，回收率为89.23%，剔除无效回收问卷8份，还有224份，实际回收率为86.15%。另外还开展社区工作人员、社区民间组织负责人等集体访谈3次，开展社区要紧负责人、民间组织负责人等个不访谈2次。同时被调查者所在的社区类型均为一般商品房小区。且80%的被调查者在所在社区居住时刻超过4年。调查问卷的对象受教育程度59%处于高中学历水平层次上；调查对象93%都建立了自己的家庭；因调查对象年龄缘故，大都不适应上网；被访者对目前的工作中意程度不高，56%的人对自己的工作中意度为一般。二、调查数据分析（一）社区治理呈现出多重治理的新特

5、点随着社会的进展和社会现代化程度的提高，及市场机制对社会生活作用和阻碍程度的提高，社区结构也发生了新的变化，正在由自然产业型向社会分层型转变（即：由同一行业乃至同一单位的人集中居住的社区向同一收入或生活水平的人集中居住的社区转变），传统的行政化治理机制开始发生改变。调查显示，街道、物业公司和居委会开始共同在社区日常治理中发挥作用，但有89.6%的居民认为在社区公共事务中居委会发挥着要紧作用，92%居民所在的社区有业主议事会，但仅有8.5%的居民经常参加业主论坛。可见，在社区治理主体出现多元化的情况下，如何在行政化治理机制的基础上运作好市场化经营机制，还需要进一步完善，社区居民的参与意识和公众意

6、识还需增强。（二）文体活动参与方面社区居民作为社区建设的主体之一，逐渐由传统的被动地位转为主动，文体类活动成为社区动员公众参与的要紧方式和组织形式。调查显示：1居民参与文体活动的热情明显提高，参与的活动类型丰富多彩，文体活动成为居民业余生活的重要组成部分。从表1能够看出，书画展览类、庆典类、旅游团类等活动深得居民的欢迎。但同时调查也表明，超过半数的居民认为自己参与社区活动的要紧身份是参加者。2居民逐渐认同社区文体活动，参与组织社区活动的意愿大大提高。90%以上的被调查者认为社区所做的各类宣传活动作用明显，成效显著；超过一半的居民对社区举办的文体活动表示中意；大多数居民情愿为社区举办文体活动尽一

7、份力；社区内硬件设施逐步健全，关于“图书馆、社区广场、社区活动中心”，60%的居民都表示其使用状况良好，但关于“健身设备”仅有18%的居民表示认可。3居民的邻里意识相对淡薄，社区公共凝聚力不够强。调查表明，51.8%的居民与周围邻居交往稀疏，另外63%的居民一般可不能到邻居家串门，被调查者中的70%选择到社区的中心广场和宅间绿地进行休闲放松。与关注所居住的小区信息相比，半数以上的居民更关注国家经济进展、政治局势等方面的信息。文体类活动之因此容易受到居民的欢迎，一是参与形式简单、参与成本较低，二是居民生活水平提高，业余时刻增多。与此相比，在涉及居民自身利益、需要自我奉献的领域居民显得意愿不高。（

8、三）环境与治安参与方面与文体类活动一样，环境和治安与居民的生活息息相关，但以小家庭为生活单元的传统文化使得居民形成了环境治理的“界限”意识，“自扫门前雪”成了专门多居民的行为适应。1居民参与社区环境维护的责任意识不强，主观意愿不明显。仅有过半的被调查者有时参加过社区义务绿化、植树活动等公益活动；不到一半的居民认为社区环境维护中“有我专门大的责任”。但与主观意愿相比较，居民对社区各种环境的中意度都较高，在各个系项目中选择“比较中意”的都在半数以上。这表明，社区环境治理与维护中居委会和物业公司起到了关键性的作用。2居民对社区治安的关注度明显高于社区环境。这符合马斯洛的需求层次理论，最差不多的安全需

9、求是生存的前提。过半数的被调查者也有过参与社区治安章程、规范的制定或讨论；90.6%的居民参与过对违反社会治安的行为予以制止的行动。以上两个参与领域是与居民相关性较强的方面。调查表明，尽管社区的治理主体在逐渐让权，在为居民赋权，但居民整体的社区意识不强，群体责任感不强。（四）社区服务参与方面公众参与作为社区治理的重要组成部分，文体活动和环境治理只是其二，也是浅层次的部分。国外文献表明，考量一个社区文明程度的高低，重要的指标确实是考察社区居民在社区志愿服务等领域的贡献度和主观性。与此对应，我们也做了相应的调查。1居民参与志愿服务的意识不强。调查表明，社区主人关于社区内有无志愿者服务队的知晓度不高

10、。在社区志愿服务参与中，接近一半的居民没有参加过任何志愿服务，在参加过社区志愿服务中，义务家教和为残疾人服务成为居民参与频率较高的两项；近两年，居民参与志愿者服务的累计时刻都在20小时以内。2居民邻里之间互助精神淡薄，群体观念模糊。被调查者有将近一半的人表示仅是“有时与邻居互帮互助”。3社区内志愿服务种类相对单一，居民受益较少。从调查中看，维修和就业中介是受益相对较多的社区服务项目，将近一半的人对社区提供的服务质量不甚中意。4居民参与志愿服务的意愿潜力较大。尽管居民目前参与的社区服务较少，社区内的志愿服务也面临调整和整合的新时期，但71%的被调查者想尝试通过网络或其他途径参与志愿慈善活动。参与

11、社区服务是体现社区治理进步的重要标志，但目前来看，提供社区服务的要紧是居委会、物业公司等机构，居民有较强的参与意愿但迫于“单位人”的身份，心有余而力不足，公共参与需要的不仅仅是精神和意识，还需要时刻等客观条件的保障。（五）民主自治参与方面决策部门在新形势下对社区实行民主选举、民主决策、民主治理、民主监督，鼓舞居民开展自我治理、自我教育、自我服务等自治活动。笔者认为，政府的决策为居民参与社区服务、实现公共参与提供了政策保障，可问卷显示这种宏观效应与居民自身还有一定的差距。被调查者及其家人大多数都不在社区居委会（民间组织）工作，讲明此调查更能反映一般居民的民主参与实际情况。1选举的民主意识大大提高

12、。有80.6%的居民采取“亲自投票”的方式进行选举投票。2居民的主人翁意识和监督意识显著提高，但真正参与社区日常事务的意识还需提高。从调查来看，尽管有74.9%的居民对社区工作人员的工作表示中意，可一旦对其不中意时，仅有10%的居民想到采纳罢免的方式行使自己的权利；有40.6%的居民没有向有关部门提过社区建设方面的意见和建议。3居民参与社区事务的渠道相对单一，规范性不够。被调查者在被问及你想向社区有关部门提意见时，有90%的居民选择“其他”项，其次是新闻媒体和政府，居委会干部成了居民最不想找的求助对象。4业主委员会的作用不够明显，还需增强。40%的居民认为业主委员会的作用不大，但社区事务的公开

13、程度较高，过半的居民对财务开支、低保对象的审核、公共问题的决策、社区人事变动、社区建设与规划等方面比较了解。尽管居民的民主参与意识特不是选举意识有了显著提高，对社区差不多情况有较好的了解，然而求助意识、求助适应还存在专门多不尽完善的地点，在调查中，居民对治理执行主体存在不满情绪，讲明居委会、业委会的治理水平需要提高，笔者认为部分职能能够由民间组织代替或分担。（六）社区民间组织进展方面中国社会正处于转型期，单位制特征逐渐淡化，在单位制消解中社区制逐渐兴起，但散落在社区内的个人在社会领域里并未被有效地组织起来。在此背景下，社区民间组织近年来被专门多学者看成是连接社区治理与公共参与的有效桥梁，并日益

14、发挥其独特的魅力。我们的调查表明：1社区民间组织的居民基础不够牢固，民间组织进展的深入性不够。56%的居民对民间组织只是“明白一点”，68%居民所在的小区有民间组织但不多，57%的居民与民间组织的关系一般。2社区民间组织的进展现状面临一系列问题，困难重重。69%的居民选择民间组织的方式是朋友介绍；民间组织的收费标准、业务水平、提供服务的能力、服务态度、信誉度等方面都欠缺规范化治理，居民在回答一系列如此的问卷时，显得盲目和不知因此，对民间组织进展的现状了解甚少。3调查表明：社区民间组织进展面临的问题要紧集中在政府对民间组织的治理过于松散、民间组织收费过高、市场存在垄断性、民间组织自由进展空间不够

15、、准入门槛低等方面。4调查表明：民间组织进展目前迫切需要解决并整顿的是服务类组织。这与南京市优先进展服务类的政策相吻合。超过60%的居民认为民间组织的进展可在一定范围内借助网络等新兴媒体来组织和提高。可见，社区民间组织的进展既存在政策帮扶缺乏的客观缘故，也有自身进展不够规范的主观缘故，尽管其进展面临诸多问题与挑战，但理论研究表明，社区民间组织是实现社区自治的载体和途径，是构建和谐社区的重要力量，是社会文明、进步的标志，其进展促进了和谐社区的建设，促进了居民的公共参与。（七）促进居民社区参与度方面社区民间组织在促进社区治理方面日益发挥出重要的补充作用，要紧体现在促进居民的社区参与，包括文体活动、

16、慈善活动、居民志愿服务等方面，社区治理与公共参与依靠民间组织、借助民间力量可实现新形势下社区的和谐治理。与西方发达国家相比,在社区治理与公共参与中,我国民间组织的进展还处于初级时期，拿注册的基金会比照，美国有8000多个，而我们国家仅有1300多个。在社区各类项目中，超过一半的居民认为社区服务与自己关系最为紧密，这从下表能够得到反映：70%的居民认为政府应加大宣传力度提高居民的社区意识；近90%的居民认为政府应减少干涉，让居民充分自治；80%以上的居民认为能够充分利用现代科技网络来提高社区参与度和参与质量；70%的居民认为社区各项服务应结合居民需要进行开设。社区民间组织是市场经济条件下的产物，

17、与传统的行政主体相比，服务意识、主动意识更强，更易被居民所接纳。被调查者对政府的过多干涉表示不满，讲明促进公民参与的形式亦要创新，而社区民间组织本身可作为社区治理模式和公共参与创新的“孵化器”。三、对玄武区的个不访谈南京充分挖掘社区民间组织在社区建设中的潜力和作用，大力扶持民间组织，放宽民间组织成立门槛，在全国首创实行民间组织登记备案制度，民间组织的数量已从“十五”期间的3500个增加到现在的8166个，占江苏全省的40%。南京公民参与意识有较大提高，社区扩展居民公共活动空间，依照居民需求开展不同类型的活动，促进公民参与社区治理。由于社区是其最直接的关联者，我们选择了部分社区主任作为访谈对象。

18、民间组织的要紧负责人全部为老年居民或提早退休的社区居民，社区民间组织的成员也大都属此类群体；民间组织成员的招募要紧通过海报和口碑相传实现；目前社区民间逐渐形成了“树品牌、合资源、共进展”的经营思路。社区民间组织的治理相对松散，组织领导人没有固定任期、无轮岗制度，除非不可抗拒因素，组织负责人一般不实行轮换。访谈中了解到，有一个民间组织的负责人差不多70高龄，另民间组织的参与者大多差不多上老年退休群体。社区里有负责民间组织的专职社工，要紧负责联络、协调、召集，还有一项重要的工作确实是解决纠纷，老年人敏感、多疑的心理特点决定了民间组织内部存在一些矛盾冲突。社区民间组织特不是活动类组织在凝聚力、培养居

19、民社区归属感方面作用显著。但社区民间组织缺乏正规感，不能获得相应的政策支持，例如被访谈社区只是每年象征性的给予一些精神奖励。玄武区的社区主任希望民间组织能有自己的资金基金，由专人负责治理，供民间组织使用。弱化政府简单的民间组织数量考核指标体系，实行动态的自然的进展思路：有则鼓舞大胆进展、无则稳定服务好现有民间组织。社区层面是社区民间组织进展至今的最大受益者和最直接治理者，街道、区、市尽管认识到民间组织的重要性，但并未就一些民间组织进展的关键性环节给予正面有效的关心。四、关于推进社区民间组织进展与社区治理创新的建议基于对南京市区的问卷调查和实地访谈研究，在结合南京实际情况基础上，特提出以下社区进

20、展建议：（一）依照居民合理需求与社区治理创新的需要，制定民间组织进展规划由市和谐社区建设指导委员会牵头，借助省、市学术单位力量，依托区县及街道，对社区现有资源及潜在资源进行普遍而深入的调查研究，并在此基础上制定民间组织进展规划，以促进民间组织健康有序进展和社区治理创新。要差不多形成以社区建设为重点、居民需求为导向，分布合理、覆盖广泛，与南京市经济建设和社会进展相适应的民间组织进展机制。按照宁委发200722号文件关于“优先进展服务类、重点扶持慈善类、规范引导活动类”的思路，要积极培育进展社区公益性、服务性民间组织。能够通过奖励性、托付性、补贴性或购买性的投入方式，重点扶持为社区老年人、妇女、儿

21、童，残疾人和失业人员等弱势群体服务的民间组织。据问卷调查，在慈善、服务、维权、文体四类民间组织中，64的市民认为，慈善类民间组织“存在问题较多，迫切需要政府对其规范整顿”。而且，南京都市定位之一是博爱之都，公益慈善类民间组织的进展尚未符合这一定位需要。因此，要有具体措施重点扶持和规范慈善类民间组织。文体活动类的民间组织进展相对较快，但活动的差不多设施建设要跟上，也应多方筹集活动经费。（二）建立社区民间组织孵化基地今年以来，上海、深圳二市在全国相继领先建立民间组织孵化基地，这是一个促进社区治理创新的有力举措。从节约与合理整合现有资源动身，我市能够依托市委党校及各区县党校，以扶持公益性社区民间组织

22、进展为目标，坚持政府引导与群众自愿相结合，政府投资补助与民间投资相结合的原则，搭建集政策指导、业务培训和综合服务为一体的民间组织孵化平台。要为社区孵化民间组织提供法律、政策、财务、社会保障等方面的咨询服务，要不断提高社区工作者和民间组织负责人的治理水平和能力。（三）加强社区工作者队伍建设据问卷调查，76的市民认为，目前社区民间组织存在的要紧问题是“缺乏民间人才，执业能力不强”。这一问题同社工队伍状况是连在一起的。我市社区社工队伍年龄偏大（41岁以上社工占81.4），而且，以女性为主（占整个队伍70以上），文化程度以高中和大专为主（高中及其以下占60.6）。社工下岗失业人员居多，专职社工的工资补

23、贴待遇的平均水平仍低于全市职工的平均工资。而有些兄弟都市，这方面情况好些。如杭州，大多数社区工作者年龄在3040岁，大部分社区都有大学毕业生通过选举或应聘参加社区工作。为此，在贯彻市政府关于统一社区专职工作者工资补贴待遇的指导意见（试行）（宁政发2008159号）的同时，能否让市、区有“进社区”任务的部门，除购买服务外，再挤出业务经费的少量比例用于奖励专职社工，以加快改善社区工作者待遇。其二，在招聘大学生担任社区工作者的过程中，可安排适当人选担任社区公益类民间组织负责人。发达国家社会组织就业人数一般要达到总人口的10，而我国不足1。以上述招聘制的方法，有利于推进社会现代化。其三，要有社区工作者

24、择优进入事业编制，享受相关社保、医保待遇的机制，努力拓展社区工作者进展空间，形成社区人才“培养链”。（四）努力推广社区民间组织运作的典型经验，促进社区治理创新社区治理是治理、服务、建设的有机统一，是一个上下互动的治理过程。在社区治理中，除了发挥政府、社区居委会的作用，还要重视和发挥社区民间组织、驻社区单位、社会服务机构、社会工作机构、社区居民的作用。在那个地点，南京市有如此一些经验值得总结推广与提升为制度化的方法：1.普遍成立街道社区公共服务中心、并充分发挥其应有作用鼓楼区华侨路街道2004年11月在全国领先成立社区事务协作中心，承担社区民间组织的培育、进展和运作的具体事务；并在各社区设立社区

25、事务协作站，通过相互整合，形成以社区党支部为核心、社区居委会为轴心、社区民间组织为中坚力量的新型社区治理运作体系。按照服务民间组织、承接政府购买服务、人力资源开发、监督、预警等功能，街道一级叫社区公共服务中心、社区一级叫社区公共服务站为好。这类组织关于深化社区建设，解决基层矛盾，构建和谐社区，将产生极大的推动作用。目前，有45个街道有社区服务中心，其中一些街道社区服务中心的工作与街道行政工作裹在一起，行政办公占的场所较大。应该尽量压缩办公用房，将活动场所较多地用于民间组织活动（特不是双休日，更应开放场所方便居民活动）。2.全面加强社区党建，充分发挥社区党组织的核心作用随着都市治理重心的下移，为

26、了更好地适应社会治理的新要求，统摄多样化的民间组织，整合社区资源，应该全面加强社区党组织建设，构建上下相通、条块结合、协同联动的社区党建新格局，使党组织成为服务社会、关怀社会、代表社会的核心。为此建议做到：（1）尝试在社区民间组织中建立党支部。要加强党对民间组织的政治领导，以确保民间组织进展的正确的政治方向。鼓楼区一些社区民间组织建立党支部后，充分发挥了党员在民间组织中的引领作用，使社区民间组织在服务群众、凝聚民心、促进和谐中更好地发挥出积极作用。（2）完善和规范社区党员议事会和党员服务站工作。鼓楼区近些年来通过社区党员议事会整合社区党建资源，凝聚党的基层组织和党员力量，并通过党员服务站把为民

27、服务的各项工作落到了实处，大大推进了和谐社区建设。3.通过电视、广播、报纸等媒体，宣传社区治理创新的典型经验南京市各区县采取了多种方式培育进展社区民间组织，形成了各具特色的系列品牌，并产生了良好的品牌效应。市电视台能够此为基础，同区县联手，发掘、编写“社区故事”，制作贴近民众的小型影视作品；报纸、电台都可做类似的取之于民间、用之于民间的典型经验的传播工作。市文联也可组织文学艺术工作者到社区采风，创作乡土作品。社区治理创新的典型经验积存多了，能够由民政部门牵头举办“社区治理创新”论坛，以及时总结新奇经验，提升社区治理水准。（五）充分发挥社区信息化平台的作用，整合民间组织资源自2004年底，南京市

28、全面启动全市统一的社区信息化工作后，社区信息化建设就逐步进入了有序推进、整合资源的时期。政府民政部门、街道和社区居委会要进一步推进民间组织工作的信息化，建立集“服务、协调、治理、决策支持、信息监督”多位一体的民间组织业务信息治理系统，形成政府、民间组织、社会公众交流互动的新格局。街道可将网络日常操作平台放在社区公共服务中心。随着社区综合信息服务的深入进展，社区民间组织应该借助社区信息化平台，广泛开展信息交流，更有效地整合民间组织资源，更好地发挥自身的作用，参与社区建设和治理。比如：能够建立覆盖社区的数字化社会救助体系，实现全面掌握救助信息、精细配置救助资源、快速回应困难群体救助需求、科学评价救