我国政府审计事业的科学发展－专题讲座

1、我国政府审计事业的科学发展专题讲座郑石桥南京审计学院国际审计学院博士后教授博士生导师025583185081内容提示1.树立科学的审计理念2.科学地把握审计方法论3.科学地把握审计工作重点4.科学地建设审计能力5.关于地方审计事业科学发展的特别思考2在当今体制转轨、社会转型的特殊历史时期，我国面临着国内外形势发展变化带来的诸多新的挑战和风险，国内各种矛盾，诸如资源问题、各阶层的利益分配问题、环境问题、耕地问题、城乡问题等，都凸显出来；我国社会主义初级阶段基本国情可以归纳成一句话，就是基础差、底子薄、发展快、差距大和矛盾凸显；国际上各种矛盾交织在一起。在这种复杂的时代背景下，需要探索如何借鉴国内

2、外发展实践的经验和教训，走出一条具有中国特色的发展道路，实现经济、政治、文化、社会的全面协调可持续发展。3审计事业是中国特色社会主义事业的重要方面，必须科学地发展。如何才能科学地发展审计事业呢？关键因素包括：树立科学的审计理念；科学地把握审计方法论；科学地把握审计工作重点；科学地建设审计能力。此外，地方审计事业的科学发展还有些特别问题。4一、树立科学的审计理念 （一）国家审计本质的主要观点：学术界1.维护王权说，认为国家审计在本质上属于政府的内部审计, 其审计委托人是独裁君主, 审计对象是独裁者的下属官僚。2.民主政治说，认为审计就是民主的反映而民主则是现代国家审计的实质。现代国家的审计, 就

3、是民主。审计, 是民主最准确的尺度。3.权力制衡说，认为国家审计不仅要认真履行宪法和法律法规赋予的经济监督职责,还要加强对权力的监督和制约。4.财政监督说，认为国家审计的本质是对公共受托经济责任履行情况进行独立的监督，即财政监督论。其对象表现为对政府财政、财务收支的审计监督。55.宏观控制说，认为国家审计机关的基本职能是经济监督,并不直接参与我国宏观经济决策和政策实施。但另一方面,国家审计又是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分。因此,国家审计在加强和改进我国宏观调控中发挥着重要作用。6.两权分离说，认为个人将部分权利移交给某一特定对象而形成了政府，政府的权力来自于公民个人的权利, 国

4、家审计是对政府权力的监督机制, 其重点是经济监督。7.利益冲突说，认为审计本质是从外部客观公正立场上对受托责任关系双方的外在协调，既维护资财委托者的利益，保证其财产的安全完整有效，又确认和解除资财受托者的受托责任，使其得到合理的应有的利益，得到信任。68.组织控制说，认为审计是控制和管理组织的一种重要手段。它是由不参加具体管理工作的专门机构和专门人员，运用专门的技术、方法，根据国家的经济法规、经济政策和审计标准对被审计单位的经济活动、经济效益以及反映这些经济活动的过程和结果的会计资料及其他经济资料进行审查并评价、签证其真实性、合法性、合理性、准确性，同时向授权者或委托者提出审计报告的一种控制手

5、段。9.委托问责说，认为作为主权者的人民的整体是国家的委托人，而政府是人民的代理人；人民可以给予政府权力，也可以对这种权力运用的适当性进行监督。按经济学的委托代理理论，被审计者属于代理人角色，人民的代表组织是委托人身份，而审计机关则是以第三方的立场接受人民的代表组织的授权行使监督权，以保证公共受托责任得到全面有效的履行。审计从本质上是一种控制活动，是一种控制国家权力、履行公共受托责任的活动。12.公共问责信息保障说，认为国家审计属于经济问责，问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统，在经济问责系统中，国家审计基本功能是经济问责信息保障机制，当鉴定经济问责信息的真实性时，就是基于责任方

6、认定业务；当直接提供经济问责信息时，就是直接报告业务。经济问责主体还可以将经济问责中的其他权限配置给国家审计，从而在国家审计基本功能的基础上扩展出国家审计的辅助功能。7（二）国家审计本质的主要观点：几任审计长1.于明涛：审计是综合性、高层次的经济监督。2.吕培俭：审计是综合性、高层次的经济监督。3.郭振亁：审计是检查会计帐目，监督财政财务收支真实、合法、效益的一种行为。4.李金华：经济卫土/看门狗，国家治理工具。5.刘家义：国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统（ 免疫系统论、社会经济安全论和国家治理论三者统一）。 8（三）国家治理免疫系统论刘家义审计长的观点国

7、家治理免疫系统论包括两方面的要义，首先，国家审计是国家治理的组成部分，其次，国家审计在国家治理构造中，主要发挥免疫系统的作用。1.国家审计是国家治理构造中的子系统从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康发展。9在三个子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治

8、理的目标决定了国家审计的方向，国家治理模式决定国家审计的方式。102.国家审计是免疫系统众所周知，人体是由包含免疫系统在内的若干系统所组成，而免疫系统的根本任务是保证人体的健康和安全。国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。11一是预防功能，包括威慑作用和预警作用。威慑作用源于以宪法和法律为依据的国家审计作为一种经常性监督制度，审计机关和审计对象对审计活动可能的后果都是认知的，即审计活动成为审计机关和被审计对象的“共同知识”（common knowledge），审计对象知道审计机关会对自己的经济活动进行审计，审计机关也知道审计对象在经济活动中可能存在问题和对问题

9、进行掩饰。博弈论指出，在“共同知识”的基础上，为最大化自己的利益，每一个局中人应采取的策略必定是对其他局中人策略的预测的最佳反应，没有一方有兴趣去故意违背这一博弈均衡（Nash均衡）。由此，审计监督对审计对象来说就是一种威慑，对违规行为能够起到一定的抑制作用。12预警作用是指国家审计通过及时跟进、密切关注整个经济社会运行安全，能够及时发现苗头性、倾向性问题，及早感知风险，通过提前发出警报，在防止苗头性问题转化为趋势性问题、防止违法违规意念转化为违法违规行为、防止局部性问题演变为全局性问题等方面发挥积极作用。13二是揭示功能。审计揭露和查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、不合理利用资源、

10、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等行为，并依法对这些行为进行惩戒；揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。14三是抵御功能。国家审计通过促进健全制度、完善体制、规范机制，能够起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能，促进提高国家治理绩效。 15预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式，统一于审计工作的实践之中。其中，揭示是基础，没有揭示，就不能进行抵御和预防；抵御是重点，没有抵御就不会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补；预防是目的，保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题

11、，这需要事前的预防，预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得于充分发挥。 163.理论和实践意义国家治理免疫系统功能理论回答了“审计是什么”、“为什么要审计”、“为谁审计”、“靠谁审计”、“怎样审计”等一系列根本性的问题，其内涵非常丰富。“审计是什么”阐明了审计的本质和功能，审计是国家经济社会运行的免疫系统，国家审计作为国家治理构造中内生的免疫系统，审计的本质决定审计应当在国家治理中发挥免疫系统功能。17“为什么要审计”表明了审计的动因、目标和目的，审计是为了保障国家经济社会运行的健康和安全，国家审计是为治理服务的，我国国家审计的目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，最终目的是

12、维护人民利益；“为谁审计”与“靠谁审计”，国家审计作为国家治理的一个子系统，我国的国家治理是党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一。作为国家治理免疫系统的审计，从根本上说就是为了人民，需要依靠人民，审计成果由人民共享。“为谁审计”与“靠谁审计”事实上也决定了“审计什么”，这就是，为国家治理服务，在国家治理构造中发挥免疫功能。18“怎样审计”是审计国家治理免疫系统功能理论的“方法论”，把握国家审计的基本特征（建设性与批判性、监督与服务、宏观全局与微观查处、主动性与适应性、开放性与独立性），坚持“二十字方针”，选择关口前移的审计模式，这些都可以说是方法论方面的内容。19二、科学地把握审计方法论审

13、计方法论主要包括三方面的内容，一是把握国家审计的基本特征，二是坚持“二十字方针”，三选择关口前移的审计模式。（一）把握国家审计的基本特征国家审计要在国家治理构造中发挥免疫功能，必须遵循审计的内在规律。从中外实践特别是我国二十多年审计工作发展的经验看，审计最基本的特征体现在以下五个方面：20第一，立足建设性，坚持批判性。建设性决定审计的生命力，作为审计工作者，揭示问题、查处问题，仅仅是履行了法定职责的一部分。在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，这就是建设性，就是全面发挥审计免疫功能的体现。通过审计发现问题、揭示风险、做出处理，这是审计的批判性作用，是审计机关最基本

14、的职责。21没有批判性，就没有建设性，审计也就没有存在的必要。批判性是建设性的基础，建设性是批判性的升华。通过批判性地指出问题，建设性地提出解决问题的意见、建议，促进各方面工作的顺利发展，审计工作的作用就得到了全面的发挥。222324252627第二，立足服务，坚持监督。监督是手段，服务是目的。一方面，通过对问题的揭露和违法犯罪的查处，维护经济社会秩序，保护人民利益；另一方面，通过对问题的分析和提出解决问题的建议，促进制度的完善、法制的健全和体制的改进，使经济社会有一个又好又快发展的平台。28293031323334第三，立足宏观全局，坚持微观查处和揭露。要立足建设性、立足服务，就必须从全局出

15、发，从宏观上思考问题，从总体上把握问题。只有通过对个案的查处，通过对微观问题的揭露和分析，才能够从一个点形成一条线，最后构成一个面，这就是全局。只有用全局的眼光去指导工作，用全局的思想去统领每一个微观的单位、每一个微观的项目，去揭露问题，审计才有深度，才能够提出高层次的建议，才能够依法、求实地做出处理。 3536第四，立足主动性，坚持适应性。坚持适应性，就是要弄清楚当前审计工作面临的新形势、政府和部门的新要求、人民的新期望，审计工作要适应这些新形势、新要求和新期望。立足主动性，就是要主动地调整审计工作思路，主动地改进审计工作方法，主动地调动所能掌握的资源去查处问题，主动地分析存在问题的原因，提

16、出审计的建议和意见。373839404142第五，立足开放性，坚持独立性。独立性是做好审计工作的保证。按照法律规定，审计机关在政府首长领导下独立履行法定职责，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。这里讲的独立性是在宪法和法律规定的范围内，独立地、不受干扰地在政府首长的领导下去履行法定职责。但是，审计必须按照党委、政府、人大、政府各部门和社会各界的需求，来“生产”、供给公共“产品”。审计的资源、信息如果在审计系统内部封闭起来，就达不到它的效果。要更好地发挥审计的作用，必须在坚持独立性的基础上，立足于开放性。4344（二）坚持“二十字方针”作为经济社会运行的“免疫系统”，现代国家审计要充分发挥其

17、“免疫”的功能，就必须始终坚持“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的工作方针。“依法审计”就是说要按照法律的授权、法定的程序、权利、义务、职责、依据、标准和手段开展审计工作。“围绕中心”、“服务大局”，作为国家经济社会运行的“免疫系统”，服务大局、服务国家的中心任务是国家对审计工作的必然要求，也是审计事业发展的必然选择。45“突出重点”，一个国家和一个人一样，时刻都会面临很多的问题，审计工作不仅要有敏感性，更要有判断力，要在纷繁复杂的情况下，分出轻重缓急，分出先后顺序，找到那些对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的突破口，直奔主题、釜底抽薪。突出重点就是要“切断火源”，而不是

18、大面积、全方位“救火”。只要切断了“火源”，就是抓住了重点。“求真务实”就是要发现和报告客观真实的情况，从未来和发展出发来审视、思考和处理问题，进而促进法律的完善、制度的改进和体制的改革，核心是服务发展、促进发展和保证发展。 46（三）选择关口前移的审计模式在审计实践中，发挥预防功能要求突出前置性，既体现在审计的组织实施中，也体现在审计作用的发挥上，要求将审计关口前移，对重大项目或政策实施跟踪审计，适时提出对策建议，避免时过境迁、于事无补；发挥揭示功能要求突出准确性，审计时不仅要有敏感性，更要有判断力，能够在纷繁复杂的情况下，区分轻重缓急，准确找到对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的问题；

19、挥抵御功能要求突出建设性，不仅促进查出问题的整改，还要深入分析原因、提出标本兼治的审计建议，从而使审计成果转化为依法治理的推动力。474849三、科学地把握审计工作重点（一）国外的情况：审计组织成熟度模型1.GAO的审计观GAO的工作分为三类，一是绩效审计（Performance audits），二是财务审计和鉴证业务（Financial audits and attestation engagements），三是非审计业务（Non-audit services）。完成上述工作的三个核心理念（Core Values）是Accountability，Integrity，Reliability。A

20、ccountability是帮助国会监视（oversee）联邦项目、政策及营运，确保其对美国人员负责；Integrity是指GAO的工作必须是专业的、客观的、事实基础的、无政党偏向的、无意识形态偏向的、公平的、平衡的；Reliability是指提供高质量、及时、准确、有用、清晰和公正的信息。50GAO实现其审计业务使命的三种基本手段包括：监督（Oversight）、洞察（Insight）和预见（Foresight）。监督是指发现舞弊、浪费、滥用和管理不善；洞察是指使得政府更有效率和效果；预见是识别萌芽中的问题（GAO，2008）。但是，上述各种手段的地位是不同的，审计组织成熟度模型（Accou

21、ntability Organization Maturity Model）描述了不同手段的地位（图1），监督处于基础地位，包括Combating Corruption，Promoting Transparency，Assuring Accountability；洞察处于中间地位，包括两方面的内容，一是Enhancing Economy Efficiency, Ethics, Equity, and Effectiveness，二是Increasing Insight；预见处于最高地位，主要是Facilitating Foresight（GAO，2008；张军，秦江萍，郭贞，2011）。515

22、2上述审计组织成熟度模型告诉我们，国家审计包括不同层级的审计业务，监督业务是基础，洞察业务和预见业务是监督业务的发展。对于一个审计机关来说，基础性的业务是监督业务，如果没有监督业务，则洞察业务和预见业务也就没有基础。对于一些审计机关来说，可能以监督业务为主，而洞察业务和预见业务较少，不少发展中的国家可能就是这种情形。当监督业务没有做好时，如果过分强调洞察业务和预见业务，则可能是欲速不达。53同时，如果不在监督业务的基础上，发展洞察业务和预见业务，则可能是对审计使命实现的抑制。事实上，任何一个审计机关可能都会经历不同的发展阶段，首先是以监督业务为主，当监督业务发展在相当成熟的时候，在此基础上，再

23、发展洞察业务。而预见业务而可能是洞察业务有相当基础之后再发展起来的。上述审计组织成熟度模型告诉我们，对于国家审计本质的认识，可能出现不同的认识，如果审计业务处于以监督业务为主时，可能强调审计本质中的监督内涵。而审计业务已经发展到洞察业务甚至预见业务时，而可能强调审计本质中的洞察和预见内涵。无论强调审计本质的那种内涵，都是对审计本质的正确理解。542.国家治理免疫系统论和GAO的审计观比较刘家义审计长对国家审计有精辟见解。他指出，国家治理结构中需要有一个环节来保障国家经济社会的健康运行，审计正是这样一个环节，充当保障国家经济社会健康运行的免疫系统，这是国家治理制度的必然安排。国家审计作为国家经济

24、社会运行的免疫系统，发挥好三方面的功能：首先，必须充分发挥预防功能。第二，必须充分发挥揭露功能。第三，必须充分发挥抵御功能（刘家义，2009；刘家义，2010）。55比较国家治理免疫系统论和GAO的审计观，可以发现，国家治理免疫系统论中的揭露功能、抵御功能和预防功能，与GAO的监督、洞察和预见有异曲同工之妙，它们表达的含义很接近。国家治理免疫系统论中的揭露功能是指审计必须查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源等各种行为，并依法对这些行为进行惩戒。GAO的监督是指预防和发现舞弊、浪费、滥用和管理不善。揭露功能和监督很类似。56国家治理免疫系统论中的抵御功能是指，审计不仅要揭露问题，

25、更要对产生这些问题从表象到内里、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观，进行深层次的原因分析，提出相关建议，提高经济社会运行质量和绩效，推动经济社会全面协调可持续发展。GAO的洞察是指使得政府更有效率和效果。抵御功能和洞察很类似。国家治理免疫系统论中的预防功能是指，审计要及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用。GAO的预见是识别萌芽中的问题。预防功能和预见很类似。57所以，总体来说，GAO所倡导的监督、洞察和预见，与刘家义审计长倡导的国家治理免疫系统论有异曲同工之妙。不过，GAO的审计组织成熟度模型中，监督、洞察和预见的地位有明确的定位，监督处于基

26、础地位，洞察处于中间地位，预见处于最高地位。监督是基础，而洞察和预见是在监督的基础上发挥作用的，不能离开监督来行使洞察和预见。根据GAO的审计组织成熟度模型，国家治理免疫系统论中的各项审计功能也应该有地位的区别，揭露功能应该是基础，抵御功能应该处于中间地位，而预防功能应该处于最高地位。揭露功能是基础，抵御功能和预防功能应该是在揭露功能的基础上发挥作用，不能离开揭露功能来行使抵御功能和预防功能。58（二）国外的情况：战略规划世界审计组织战略规划（20112016）要求，各国最高审计机关要在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力；美国审计署2010至2015年战略规划提出，要重点关注影

27、响美国发展进程、世界地位和联邦政府有效运转的八个方面的问题，即国家安全的威胁、财政的可持续性挑战、经济复苏和增长、经济全球化、科学与技术、网络和虚拟化、政府角色转变、人口和社会变革等。59（三）基于国家治理免疫系统论的审计工作重点基于国家治理免疫系统论，就全国现阶段的普遍情况而言，审计工作的重点主要有：一是要揭示经济社会运行中的重大问题，促进国家宏观调控措施和重大方针、政策和战略的贯彻实施；二是要揭示关系人民群众切身利益的问题，促进改善民生，建设和谐社会；三是要揭示重大的违法违规和经济犯罪问题，促进依法治国和反腐倡廉建设；60四是要揭示行政不作为、乱作为等重大问题，促进问责机制的健全，促进责任

28、追究制度的建立和落实；五是要揭露重大的损失浪费、环境污染、威胁国家信息安全等问题，促进提高行政效能，推进生态文明、节约型社会的建设；六是要揭示重大的体制性障碍、制度性缺陷等问题，促进深化改革，完善制度，健全法治；七是全面推进经济责任审计。61具体到每一种专项审计上，重点的具体体现是不一样的。比如，当前的财政工作在一定程度上还存在着公共性不够高、管理不够规范、法制不够健全、绩效比较低、潜在风险比较大等问题。因此，财政审计应该紧紧围绕“管理、改革、绩效”六个字来开展工作，推进财政体制改革，建立健全公共财政制度，推进财政绩效预算的建立，促进财政政策目标的实现， 这是一个阶段性的目标。62又如，国有企

29、业审计应该围绕“质量、责任、绩效”六个字来进行，由于企业自身的质量和责任的履行情况决定了企业的绩效水平，因此，企业审计首先要弄清楚企业会计信息、资产和管理的质量，进而弄清楚企业的法定责任和社会责任的履行情况，然后才能评定企业绩效状况。这里谈企业的绩效，不仅是企业的利润，更重要的是企业的经营业绩、企业自身发展的效益和企业经营所产生的社会效果。总之，突出重点是审计工作的基本方法，任何时候都要从当时、当地的实际出发。6364四、科学地建设审计能力根据世界审计组织20052010年战略规划，审计能力包括职业胜任能力、业务管理能力以及协调与外部利益相关者关系的能力等内容。（一）职业胜任能力职业胜任能力建

30、设主要包括以下内容：充分考虑财务审计和绩效审计的不同特点，开发适当的审计方法，并与国际公共部门审计准则相一致；开发适用的审计指南或手册；制定审计质量框架，以开展有效的内部质量控制；改进人力资源计划管理，以激励审计小组高质量完成任务；通过识别培训需求、制定培训计划、评估并监控培训效果、持续性培训等，实施人力资源培训战略。65（二）审计业务管理能力业务管理能力包括良好的计划领导能力和资源管理能力。计划领导能力要求审计机关制定战略计划，加强领导管理能力。审计战略应明确审计使命、价值观，并制定短期和中长期计划。最高审计机关应拓展并增强领导管理技能，以提高领导力。为取得较好绩效，审计机关需要获得充足适当

31、资源，并有效利用这些资源。最高审计机关应制定并实施人力资源、信息技术、信息沟通等战略，以服务总体能力建设战略。最高审计机关还应制定良好治理和问责的措施，增强治理和问责的能力。66（三）处理外部环境，协调与外部利益相关者的关系的能力外部环境中存在推动良好治理和公共资源管理透明度的其他组织，最高审计机关应加强与其沟通协调。最高审计机关应改变自己以适应外部环境需要，并推动外部环境变化。基于其履行法定职责的需要，在维护独立性基础上，最高审计机关应加强与立法机关、行政机关、社会组织、公众等外部利益相关者的密切联系。加强与立法机关等国家机构的联系，有利于更有效利用审计成果，并便于其更恰当地理解审计工作的重

32、要性。67最高审计机关应保持在财务、政治、实务等方面的独立性，但与行政机构通力合作，可以更好地发挥其影响力。保持与被审计单位良好职业关系，也有助于其理解审计工作，并更好地开展审计工作。最高审计机关应考虑地方审计机关、内部审计等其他审计组织的重要性，以构建覆盖全面政府活动的审计监督框架。最高审计机关改善与媒体关系，有助于扩大审计成果影响力，并可以发挥其能力节约审计资源，形成更有用的审计成果。另外，加强与专业性社会团体、民间审计等社会中介机构的联系，有利于更好地推动审计事业发展。68697071727374五、关于地方审计事业科学发展的特别思考根据调查资料显示，当前地方审计机关反映强烈的问题是：审

33、计资源紧张、审计经费缺口较大、审计手段不足、审计工作独立性不强和审计信息化工作相对滞后等五个方面，其中繁重的审计任务与现有审计资源相对不足的矛盾名列榜首，这也是目前我国审计工作面临的主要困难之一。75应当承认，自“两办”经济责任审计文件下发、各地经济责任审计工作全面启动后，党委、政府交办的审计项目迅速增多，审计需求增加较快，而各级审计机关的人员编制经过机构精简，近几年大多没有增加，有的甚至有所减少，而新吸纳审计人员受到诸多因素的限制；因此这一多一少、一增一减形成鲜明反差，使许多审计机关面临任务多、要求高、时间紧、人手少的窘境。76如何看待这一现象？党委、政府交办审计事项增加，审计需求的明显增长

34、，表明社会对审计的关注和审计地位的提升，这为审计事业进一步发展提供了难得的机遇。面对审计业务扩展与审计资源短缺，要清醒认识，不能回避矛盾、消极等待，而要积极开拓、创新发展：降低审计频度、牺牲审计质量不行，沿用传统的扩大编制和增加人员的外延扩充的老办法，显然也不是解决矛盾的办法；因为这与“大社会、小政府”的改革方向不符，也与多年机构改革的努力相悖，不是免疫系统论所要求的。77纵观美国的情况，现在国家审计机关的人员建制是五十年前的四分之一左右，而审计项目数却是其十多倍，并且随着审计业务的增长，审计人员呈明显减少的趋势，这说明审计的成长与审计人员增加没有必然的因果关联，内涵发展已成为各国审计事业发展

35、的必然选择。78在目前条件下，我国国家审计如何内涵发展呢？主要对策有：1.充分利用已有的基础，总结经验和教训。经过二十年发展构成的审计的组织基础、制度基础、人员基础、法规基础、业务基础、技术基础、管理基础和有关经验积累是我们一笔的宝贵财富，是今后事业发展的阵地和平台，利用好这一基础，始终是我们工作的出发点。吸取二十年的经验教训，不仅可以使我们反思过去的许多做法，总结其成败得失，而且可以使我们调整工作态势，少走弯路，降低改革与发展成本，取得起点高、投入少、见效快、发展新的效果，因此，我们要很好地“盘点”家底，总结审计工作的规律，对自身的优势与劣势做到心中有数，以扬长避短，要眼光向内，挖掘潜力，逐

36、步缓释过去外延发展的惯性，转入新的、内涵为主的发展轨道。792.重视精品与特色发展。与经济发展一样，过去审计工作注重规模、范围、数量，考核审计机关的指标体系中“被审计单位数”、“查处违纪金额数”等列于显著位置，这符合我国审计早期发展状况，即在审计资源许可条件下的业务扩张。但是今天审计环境发生了深刻变化，业务拓展已不再是审计发展的主要特征，因此，在这种背景下，我们没有必要人云亦云，追求审计规模，好大喜功，讲究声势。80我们要立足本地区、本部门政治、经济发展，主动服从与服务于改革开放和经济建设，找准自我定位，走特色和精品之路，寻找审计服务于大局，促进经济发展和廉政建设的绩优点，力争实现投入少、产出

37、大，效益优，谋求在既定资源条件下的优化发展，即追求审计边际贡献最大的效果，以优取胜、以精取胜，而不是以多、以大取胜。因此我们要抓审计项目的成功率，力求做一项成一项，且要做好、做深、做精，扩大审计影响，提升审计实际效果。813.收缩战线，调整审计工作的整体布局。过去国家审计的对象是企业，而企业面广量大，经济运行与利益构成日趋复杂，是审计工作的难点，使得审计机关不得不投入大量审计力量，拉长审计战线，但提高审计覆盖面的效果依旧不显，企业财务造假和其他经济领域违法乱纪活动没有得到根本遏制。随着我国审计组织体系的建立及其内部分工的形成，国家审计机关从繁重的企业财务收支审计中回撤，将审计的重点置于财政、金融和部分国有企业和国家控股的重点企业审计，这将大大缩短审计战线，使有限的审计力量形成“拳头”，以充分发挥审计监督的作用。824.审计内容转变。过去审计的内容是检查会计账目，审计目标是监督经济活动的真实性、合法性和效益性，而对真实性和合法性监督涉及面广、延伸性强，需注入较多的审计资源，还容易与其他经济监督形成交叉和重复。社会上不少人将审计等同于会计查账，