丁德章 国家行政学院(共15页)

1、PAGE PAGE 15丁德章，国家行政学院经济学部教授。在建设(jinsh)“美丽(mil)中国”背景(bijng)下大力发展农村小城镇丁德章【内容提要】党的十八大提出努力建设“美丽中国”的宏伟目标，充分体现了民心所向。我国30多年的改革开放、特别是党的十六大以来经济社会又好又快发展所取得的巨大成就，为建设“美丽中国”打下了坚实的物质基础和创造了良好的环境。目前，我国即将实施的新型城市化战略、正在进行的社会主义新农村建设、加快城乡统筹发展步伐、生态文明建设等战略措施，也已为建设“美丽中国”提供了坚实的基础和明确的路径。本文认为，其中通过大力发展农村小城镇，既能推动新型城市化健康和快速发展，实

2、现建设大中小城市与小城镇协调发展的中国城乡体系，加快实现城乡统筹发展的步伐，又是我国解决“三农”问题的根本举措，扎实有效地推进和加快新农村建设步伐，以及更好地进行生态文明建设等，对于建设“美丽中国”至为关键。因此，大力建设和发展农村小城镇，在建设“美丽中国”中具有重要地位。本文就此展开论述，并概述了我国目前农村小城镇发展过程中的问题，提出了对策和建议。【关键词】美丽中国 农村小城镇 建设党的十八大把努力建设“美丽中国”写入报告，充分体现了民心所向，百姓所盼。我国经历了30多年的改革开放、特别是在党的十六大以来经济社会的协调发展取得的巨大成就的同时，加快转变经济发展方式，大力推进生态文明建设，让

3、山更清、水更绿，环境更优美的努力，为建设“美丽中国”不仅打下了坚实的物质基础，也为建设“美丽中国”创造了良好的环境。当前，我国我国即将实施的新型城市化战略、正在进行的社会主义新农村建设、加快城乡统筹发展步伐、生态文明建设等战略措施，已为建设“美丽中国”，提供了坚实的基础和明确的路径。笔者认为，农村小城镇建设应贯穿在上述诸战略措施实施过程中，并能有效促这些战略措施落到实处。小城镇自身的特点是分布广，通过已经或建设遍布大中城市周边及广大农村地区的小城镇，可以在我国最广袤国土上进一步带动经济社会和生态文明的发展，直至实现建设“美丽中国”的目标。一、建设(jinsh)“美丽(mil)中国”必须(bx)

4、大力加强发展农村小城镇大力发展农村城镇，对于实施新型城市化战略、建设社会主义新农村、加快城乡统筹发展步伐、加强生态文明建设，乃至建设“美丽中国”， 具有重要地位。1、加强农村城镇建设在实施新型城市化战略具有核心地位。前不久 HYPERLINK /tp/2011/06-23/3133199.shtml t _blank 中科院发布的中国新型城市化报告，2011显示，至2011底，我国内地城市化率首次突破50%，达到了51.3%，意味着我国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段。但是，较普遍的分析认为，我国的城市化率实际上只有36%，既我国的名义城市化率与实际城市化率约存在15%的差

5、距，表明我国实施新型城市化战略，尚存在着基础不牢固的问题。其原因固然有多方面，如城市服务能力跟不上城市化发展水平、城乡二元体制阻隔、户籍羁绊等问题，但农村发展滞后、农村城镇化方面存在的问题，应是直接影响到我国城镇化进程中问题的有一方面。直接影响到我国新型城镇化能否稳定、健康发展和扎实推进。关于(guny)城镇化的概念，虽有不同的理解，但一般来说应包括大中城市和小城镇，这也与我国人口众多等具体(jt)国情作为出发点或相适应的；我国在实施(shsh)城镇化战略中，其教训或经验也表明，我国人口众多只靠大中城市吸收容量有限，主要的还得由中小城镇容纳，其中县城以下的小城镇是其重要方面。因此，在实施新型城

6、市化战略中，应该十分重视和加强农村小城镇的培育、建设和发展；新型城镇化之所以是“新”，即是与传统相比，突出了城乡统筹、城乡一体、产业协调、节约集约、生态宜居，是大中小城市、小城镇乃至新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。可以说，大中小城市与小城镇协调发展，构筑开放、流动、有序、互补和共享的中国城乡体系，既是中国新型城市化战略的核心，也是我国解决“三农”问题进而实现城乡统筹发展的根本举措，由此才能真正走出一条具有中国特色的新型城市化道路。2、进一步推动社会主义新农村的建设。通过合理布局，发展在全国点多面广的小城镇，各自带动周边农村的经济社会发展，对于扎实和加快推进我国社会主义新农村建设，是一项

7、重要措施；通过发展农村小城镇，可以在一定程度上留住人才乃至吸引人才，是建设新农村的重要力量；通过发展农村小城镇，可以发展为农村经济社会发展所必需的生产生活服务机构，促进农村经济社会发展；通过发展农村小城镇，使在外务工或从事经营活动的人员有相似或差不多的生产经营或工作环境，可以吸引他们带回资金、技术、管理经验回家乡开展经营活动工作；等等。这些，都能够进一步推进和加快社会主义新农村建设的步伐。3、有效(yuxio)推动(tu dng)现代农业的发展(fzhn)。大力发展小城镇，小城镇与外界的联系一般来说相对较强，依靠小城镇信息量大、传输快、人才多的特点，为发展现代农业提供了较好的技术信息条件。如可

8、以较快和有效推广新品种；应用节水和大棚等新技术；发展有机农业、低碳农业、绿色农业等现代农业；特别是通过发展小城镇，带动和加快农村承包地流转的步伐，使在其基础上实现大面积、连片机械化耕作，切实提高农业生产现代化水平和规模效益，拓展了广阔的空间。4、进一步激活和有效扩大内需，促进国民经济协调发展。当前，世界性经济衰退和金融危机仍在进行或蔓延，我国经济发展的外部环境仍然面临着严峻的形势，外需不振及其贸易保护主义抬头等制约因素突出；在国内经济发展方面，在继续深化经济体制改革过程中，因转变经济发展方式和经济结构调整的需要，也可能在一定程度上放缓经济发展增速。因此，应对我国经济发展的外部环境和适应国内经济

9、发展的形势，保持国民经济持续稳定发展，在当前乃至今后较长时间内，通过大力发展农村小城镇，作为新的经济增长点，激活和扩大内需，促进国民经济协调发展，具有重要意义。5、推动第三产业(d sn chn y)和服务业发展，把公共服务落到实处。长期实施(shsh)的城乡二元体制，使我国广大农村地区第三产业和服务业严重滞后，公共服务更是少之又少。这种情况在近些年因公共服务均等化政策的实施而有所改变，但因历史欠账过多需要加大力度和实施的机制、途径尚需创新或多元化。通过发展小城镇，实现(shxin)人口的集聚，必然会催生相应的经济社会服务组织的发展。一方面可诱使或促进金融、保险、邮政、信息、旅游等机构进驻，催

10、生第三产业和服务业的发展；另一方面通过建立或发展中小学、环境保护、养老、医疗、社会保障等事业的开展。在加快我国的第三产业和服务业向社会基层延伸和扩展步伐的同时，也有利于进一步把公共服务落到实处。6、有利于做好生态环境保护工作。目前，我国农村环境局部虽有改善，但总体仍呈现下降的特征。据报道，全国约4万个乡镇、60多万个建制村中，绝大部分污染治理还处于空白。农村地区仍普遍存在着污染物排放总量大，农村生活污染、畜禽养殖污染、化肥农药使用导致的污染，以及农村中分散的工业污染等使农村环境问题突出。据2010年发布的第一次全国污染源普查公报显示，农业源排放的化学需氧量、总氮、总磷等主要污染物已分别占全国排

11、放总量的44%、57%和67%。在众多分散村庄的条件下，造成上述环境污染的点多、面广、成因复杂。通过大力发展农村小城镇，在集中居住的小城镇中，可使这种情况便于集中统一管理，有条件实施加强环境保护和生态文明建设，成为当前在农村做好环境保护工作的又一重要途径。7、促进(cjn)农民增收。建设(jinsh)“美丽(mil)中国”刚刚提出，其含义尚待界定，但是大幅度提高农民收入定是其必要内容，而大力发展农村小城镇，则有利于这一问题的解决。发展农村小城镇，可以有效提高农民级差收益，减少农产品流通环节，有效增加农民收益；通过发展小城镇，加快土地经营权流转，发展规模经营，提高规模效益；农民依托小城镇，在农闲

12、时间或季节，有比过去较多的机会从事相关经营活动，获得收入；以及前面所述，通过发展现代农业，也能在不同程度上提升农民的收入水平。8、促进城乡统筹发展，较快城乡一体化进程。传统的城市化只是或主要发展大中城市，这样，只是通过大中城市吸收农业人口，因城市中的基础设施和配套服务的局限，会引发诸多矛盾，制约了城市化的发展，而同时因削弱或不注重农村小城镇建设，其结果，既弱化了我国城镇化的扎实有效性，也妨碍了我国城乡统筹发展，迟滞了城乡一体化的进程。在实施新型城市化战略中，在科学发展大中城市的同时，通过大力发展农村小城镇的积极跟进，从两个方面相向而行、共同努力，从而有利于促进城乡统筹发展，加快城乡一体化进程的

13、步伐。同时还可带动解决农村中一些社会经济问题的解决。如一是可以缓解农村人口主要流向大中城市，造成城市诸多问题以及农民工受到不公平待遇等问题，二是缓解因农民过多流入城市后，致使农村出现留守老人儿童等诸多社会问题，三是同样是因农民过多进入城市，引起土地抛荒所产生的粮食安全等问题。总之(zngzh)，通过(tnggu)加强(jiqing)农村小城镇建设，使新型城市化、新农村建设、城乡统筹发展、生态文明建设等战略措施进一步落到实处，并以此作为支撑点不断向其广度和深度推进，对于实现全面建设小康社会和“美丽中国”的宏伟目标，意义深远。二、存在的问题这里，首先有个需要明确的概念是什么是小城镇，其定义是什么？

14、小城镇是否仅仅是我国目前的建制镇，若是，显然过少。据笔者所知，当前，我国多数县下包括城关镇在内一般平均约只有3-4个建制镇，对于一般县域数百平方公里的面积来说，显然过少。事实上，多年来，我国地方上在建制镇外的小城镇一直在以很快的速度发展着。从总体上说，目前我国的小城镇建设主要存在着以下问题。1、因存在乱拆迁引发矛盾。近些年来，这类问题频发。引发或造成这类矛盾的原因，一是因政绩工程、形象工程乃至腐败引起的乱拆迁；二是违背农民意愿强行拆迁；三是截流或剥夺农民利益；四是工作粗糙，不做耐心细致的思想工作；五是用恫吓、强迫等非法手段拆迁；六是简单交由拆迁或施工公司拆迁；七是规划不合理引发当地居民不满；等

15、等。2、因多占或滥用宅基地造成耕地浪费的情况。从理论上说，建设小城镇或新村小区，可以因此而节省耕地。但在事实上，有些进了新村或小城镇的农民(nngmn)，原来在村庄的住房继续保留，因此而占用过多宅基地，从而在总体上占用过多土地。这种情况，在短时间的过渡期尚难避免，若时间过长，则属耕地浪费。3、在小城镇居住的农民居住地远离耕地。我国过去长期耕地分散在村庄(cnzhung)周边的状况，因建设新村小区或发展小城镇，一些农民到小城镇居住远离了耕地，造成农作路途较远，致使出行不方便。若一天路途耽误1-2个小时，长期积累下来，对于一户农家来说，就是较多的人工和时间的浪费。4、如何避免(bmin)小城镇趋同

16、发展问题。处于县域内的农村小城镇，彼此之间的距离往往相距数十里乃至十多里，较近的距离，往往多为同质的情况，虽然能彼此之间有竞争，但因不能错位，不但在一度上影响到各自发展，还会消弱了各自功能的发挥。前不久，媒体在报道南京市在发展市郊乡镇规划中在“2平方公里的乡镇，居然规划了一个CBD”的做法，看到如此规划图，南京市市长季建业批评是一些地方在新市镇规划中贪大求洋，把乡镇规划成城市的怪现象。避免类似情况，如何发展各自特色，实现角色互补和共同繁荣，值得思考。5、形成聚居区后引发环境保护问题。因我国的小城镇大多快速或无完整规划建立，环境保护和社会管理滞后问题较为普遍。笔者在调研中看到的情况不仅普遍，而且

17、觉得较为突出。如因环境保护不到位遍地是垃圾，或虽设有少数垃圾箱，但在垃圾箱周边乱堆乱放，臭气熏天；污水横流，形成臭水塘；雨天成池塘、雨后成沼泽、晴天尘土飞扬情况等。这些，往往会因重视不够、措施不力，不能适时跟进，直接影响到小城镇的发展。6、配套(pi to)服务和社会(shhu)管理滞后(zh hu)。我国农村的小城镇处于县城以下农村，受体制或规划不到位的影响，较普遍存在配套服务方面不足的问题。小城镇的建立和发展，人口聚集，形成小社会，涉及多方面的配套服务问题。孩子们的教育，需要有托儿所、幼儿园、小学、中学等与之配套；生产生活要求设立金融、保险、通信等服务机构、农产品和生产生活必需品的集散需要

18、有市场、运输要有道路等配套服务等。同时，基础设施、机构设置、户籍管理、社会治安、市场管理等社会管理存在问题，都会直接制约了小城镇的有序、稳定和健康发展。7、资金来源问题。我国农村小城镇因多属“体制外”发展，很难得到国家资金的支持，而地方政府多因财力限制，往往力不从心。现在，多数地方政府财政虽有好转，但其支持力度也会仍有限，多数还得靠民间的力量自筹自建。这种市场化的办法，当然符合潮流，但也会受资金融通渠道不畅，而影响到发展。三、应采取的对策1、进一步加快农村(nngcn)耕地承包(chngbo)经营权流转(lizhun)的步伐。其实我国农村耕地经营权流转自明确实行家庭经营联产承包责任制实施起，就

19、提出了这个问题，时至今日，只是有时强调，有时不提，总体上说，虽有一定进展，但仍然不尽理想。发展农村小城镇，通过加快农村耕地经营权流转是相辅相成的，即加快农村小城镇建设，一些农民进入小城镇，逐步开展自己熟悉的经营活动或专营其它，从而放弃原有的农业生产，有利于加快农村耕地经营权流转的步伐，促进农业规模经营，提高农业生产效率。而加快农村耕地经营权流转的步伐，促使越来越多的农民在小城镇开展相关的经营活动，也会促进农村小城镇的繁荣发展。2、尊重农民意愿，创新措施，在村庄与小城镇间调整、置换宅基地，增加农业用地。发展农村小城镇，在一定时期内，有可能出现因村民在小城镇和村庄有多处住房而过多占用土地的情形，因

20、此，要积极创新措施，让农民在村庄与小城镇居住之间作出选择，在尊重农民意愿的前提下，设置过渡期，通过提高小城镇的生活环境和居住条件，吸引他们到小城镇居住，最终放弃村庄的宅基地，以有效增加农村耕地保有量。3、加强农村和农业基础设施建设，修好机耕路。为适应进入农村新村小区或小城镇的农民耕地，应在其周边规划、建设好各种农业生产基础设施，如排水、灌溉、收割、机耕道路等，使之既不过多占用土地，也便于农民在居住集中后去田间地头从事农业生产。4、一开始(kish)就做好环境、生态保护(boh)工作。在小城镇的建设(jinsh)和发展过程中，应环境保护工作先行，至少同步进行，以防积重难返。通过就影响本地小城镇环

21、境问题的因素加以归类，分别采取处理措施，规模较大的小城镇还应建立垃圾处理设施，包括污水处理，垃圾回收、废物利用，变废为宝等资源再生企业等；同时加强小城镇周边的河流、水库、湿地、森林、山头等的保护、绿化和美化力度，不仅要发挥其应有的生态自然功能，还应使其成为人们休息、观赏之处，乃至成为旅游景点，吸引游客。5、因势发展或升格小城镇。目前我国的城镇多指县城或县城以下的建制镇。事实上，我国县域下的小城镇，除建制镇外还有多数同等规模的小城镇，只是因为体制上的约束人为将其排除在外。因此本文认为，应实事求是将排斥在体制镇外的各乡镇府所在地也列入其中。甚至于是有些乡镇以下的大型农贸市场、商品集散地、交通枢纽等

22、，通过有规划的加以建设，发展成为小城镇。并通过在市场竞争中，优胜劣汰，产生出有生命力和广阔发展前途的小城镇。6、加强服务和管理。在当前我国加强社会管理体制和继续深化经济体制改革的大背景下，也为在发展我国农村小城镇过程中加强服务和管理提供了政策和条件。通过发展农村小城镇，一是延伸和加强公共服务。在着力改善民生大背景下，籍小城镇为重要依托，把公共服务政策实施到农村，同时提高了小城镇的吸引力和公共服务的辐射力；二是延伸和加强社会服务。在加大城乡统筹发展步伐的大背景下，提高小城镇的社会化服务水平，为小城镇发展注入活力，也能有利于周边农村生产生活的发展；三是加强社会管理。通过加强小城镇的社区、治安、市场

23、、人员流动等管理，切实保障小城镇的社会经济活动和生活的安定、有序、和谐。通过加强小城镇的良好辐射能力，使国家的各种惠民利益传递到农村最基层，对于真正实现城乡统筹发展、建设“美丽中国”，最为有效。四、若干(rugn)建议1、在当地城市化布局(bj)下做好规划。在当地城市化布局(bj)下，规划发展本地小城镇建设，不仅从体制上，而且还要从政治、经济、文化、区域等方面考虑建设和选择发展小城镇。为此，一是从体制政策上适当放宽条件，突破建制镇（目前我国各县约为3-5个不等）的数量；二是在当地区域的经济文化中心，如乡镇政府所在地等发展小城镇；三是选择有发展前景的交通、货物集散、风景名胜等地点建设或发展小城镇

24、；四是在当地历史传统有影响的小镇发展为小城镇。当然，也要避免小城镇太多过乱，防止多中心即无中心的情况。2、调整支农资金结构，规范融资渠道，为小城镇发展提供资金支持。当前，我国各级地方支农资金名目较多，且其数量也在不断增加，各县的财力也较之于过去都有不同程度的改善。有条件在经费预算支出中，科学合理，有保有压，腾出和增加发展小城镇的资金；拓展和规范投融资渠道，通过吸引国内外投资、信贷、抵押、符合政策的集资、调动民间和个人的投资积极性等，解决小城镇发展中的资金问题；目前我国经济稳定发展，各级财政总体增长，在支持三农发展的大背景下，加大对小城镇发展的财政投入也是应有之义。3、大力加强人才队伍建设(ji

25、nsh)。目前，我国农村(nngcn)经过30多年的改革和发展(fzhn)，其条件较之于过去已有很大地的变化，生活环境有很大改善，为大力加强人才队伍建设，提供了一定的物质条件。在此基础上，只要高度重视、措施得当，有条件延揽和培养当地实际需要的人才。为此，一是要继续进一步加大当地各种实用人才的培训力度，包括举办各项专业技术人员培训班、送出人员委托培训等；二是吸引人才去小城镇工作；三是鼓励和创造条件动员大中城市离退休人员去工作；四是鼓励和创造条件动员当地在外地工作人员离退休后回乡服务。等等。4、尊重农民意愿，允许有村民选择在村庄居住。在发展小城镇过程中，要尊重农民意愿，不能搞强迫命令。对于在村庄有

26、房，而在小城镇也有房的农户，运许其有一个选择过渡期，再决定其去留，即允许村民仍在村庄居住乃至长期居住下去。对于居住在村庄的农户，主要应是通过提高小城镇的良好环境加以吸引，使其在实际比较中予以选择，其时间可能是五年、十年或者更长。5、加强监管工作。一个小城镇就是一个小社会，保证其有序运转，在目前的社会环境下，必须加大检查监督的力度。一是对规划的审查和监督；二是推进进度的督察；三是对资金来源和使用的监督；四是对各方面工作实施和运行情况的监督；五是对重要问题的专项检查监督。如环境保护、资金使用、公共服务、社会问题等的检查监督工作，为小城镇又好又快、健康发展，创造良好的环境。6、适时(shsh)提供政策支持。跟踪小城镇发展中的问题(wnt)研究，解决