创新基层机制构建监督网络的探索与思考(完稿)

1、 创新农村基层治理机制构建监督网络的探索与思考随着城乡一体化的进一步推进和深入，农村新型社区逐渐增多，集体经济不断壮大，村（居）民的民主意识也不断增强，这一切都对农村的管理方式和治理机制提出了新要求。如何建设“管理民主”的社会主义新农村，构建和谐社会；如何把村民自治中的“民主监督”落到实处，进一步加强农村党风廉政建设，是构建新型治理机制同时必须面对、思考的问题。只有建立起科学的农村基层监督网络和防控机制，才能维护农村正常的治理秩序，实现有效的村（居）务管理，促进农村持续高速发展，最大限度地促进统筹城乡综合配套改革试验区建设。作为成都市统筹综合配套改革的试点区域，*镇今年以来在*社区进行基层治理

2、机制改革过程中对农村监督体系存在的问题进行了深入分析，并结合实际对构建监督网络做了一些积极的探索和尝试。一、现有农村监督体系存在的问题（一）监督存在制度缺陷一是缺乏有效民主监督机制。2004年6月两办下发了关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。但是，由于对意见的知晓率不高参与监督意识淡薄，许多地方村级党组织、村（居）委会、集体经济组织处于“三合一”状态，缺乏相应的制衡和约束机制，导致“一言堂”，少数人说了算，村（居）民主监督的要求难以通过相应的平台和机制得到落实和保障。二是立法不明监管主体缺失。按照现行法律规定，村（居）委会是基层群众性自

3、治组织，不属于国家行政机关，其成员也不属于乡镇（街道办）人民政府任命的人员，也就不在监察部门的监管之内，刑法规定的一系列惩处贪污、受贿、挪用公款等犯罪对村干部违法违纪的行为认定并不适用，一旦案发，较难处理。后来虽然明确了村（社区）干部在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为，属于检察机关管辖范围，至于在管理村（社区）内部事务中产生的其他违法乱纪行为，司法机关往往很难介入。另外，非党员村（社区）干部的行为，除了触犯刑律外，对其轻微的违法违纪行为或者工作作风、工作态度方面的问题，目前尚无切实可行的法规依据来查办。对这部分村（社区）干部，除了批评教育外，缺乏有效监督，特别是纪律约束措施

4、，出现了纪检机关无法监督，公安、检察机关又监督不了的“监督空档”。（二）内部监督薄弱近年来，基层民主政治建设得到进一步完善和发展，农村基层成立了群众参与的各种民主管理、民主监督组织，但是从实际效果来看，还存在许多问题。一是村民民主意识淡薄，参与监督积极性不高。由于自身素质和长期以来思想观念的影响，大多数村（居）民自治意识、民主意识较为淡薄，监督意愿不强，加上个人能力和素质上与当前实施有效监督的要求不相适应，如何进行“自治”，如何参与“监督”也就无从谈起。大部分群众在只要没有侵害到自身利益时，存在“事不关己，高高挂起”的想法，都不愿意对村干部进行很严格的监督。二是制度约束力不强，监督制约不力。目

5、前各地为规范村（社区）干部的行为，出台制定了相应的规章制度，同时也采取了相应的措施，但是由于这些制度缺乏系统性，预见性，往往是头痛医头，脚痛医脚，甚至有许多是“亡羊补牢”滞后的制度。如目前推行的村务、政务“两公开”，对村（社区）两委起到了一定的监督和约束作用，但由于有些村（社区）村（居）务管理不透明，公开的版面有限，项目设臵粗略，表面东西较多，群众难以了解实情详情，而最终没有达到有效监督的目的。三是缺乏权力分解制衡机制，监督制度“虚置化”严重。在现行体制下，由于没有建立严密的权力分解和监督体制，村级组织基本上采用决策、执行和监督“三合一”的运行机制，导致监督也基本上是“手心”监督“手背”或者“

6、下级”监督“上级”的状况，监督制度“虚臵化”的问题比较严重。通常情况下，农村普遍建立的村（居）务监督小组和理财小组组长均由两委成员担任，而“两委”又在村级党组织的领导下，导致监督过程缺少独立性，监督效能低，发挥不出应有的作用。另外，由于村（居）民会议和村（居）民代表会议无权对党支部进行监督，如果两委职责不明，作为村（居）民自治的权力机构村（居）民会议和村（居）民代表会议，实际上很难履行其监督职责，因而往往也就成了一种虚设。目前所查办的村（社区）干部腐败案件呈现群体化趋势，“串案”“窝案”增多的现象也说明“同体监督”方式很难实现真正意义上的民主监督。（三）外部监督缺乏网络村（居）民自治后，乡镇政

7、府与村（居）委会的关系发生了变化，政府与村委会更多的是指导关系，对村（社区）干部缺乏有效的监管网络和途径，深入倾听群众意见渠道也十分有限，了解不到实际情况，监督还处于“事先基本没有监督，事中基本难以监督，事后基本不是监督”的状况。一方面村（居）干部作为一个特殊群体，目前采取的是有关部门按职能分工各管一段的方式管理，组织部门管党建，民政部门管选举，农委（农经）管集体资产和离任审计，违法违纪归纪检监察部门，刑事案件归公安，无法明确哪个部门是管理村（社区）干部的主管部门，存在都管，又都不管的现象。另一方面，由于政务繁忙，人手不足，加上一些乡镇干部出于工作、人情、利益的考虑，对村（社区）干部的违法违纪

8、行为往往“睁一只眼闭一只眼”，各部门对村（社区）干部违法违纪问题，基本上持“民不举，官不究”的态度。二、*社区探索构建监督网络*镇*社区是*区按照“城乡统筹、四位一体”的发展要求建立起来的新型社区，幅员面积2.65平方公里，人口4185人。近年来，*社区借助“国色天乡”、“香颐丽都”、“四川电院”、“蓝光和峻”等项目建设，认真推行产权制度改革，将原散居的农户全部集中安臵到“花乡民居”新型社区，完善了社区配套服务，对集体资产进行了量化确权和股份制改造，组建了集体经济股份合作社，成立了卫鑫臵业有限公司，使集体资产达到3633万元，集体经济收入111.3万元。集体经济规模的空前壮大，一方面为社区发展

9、提供了有力保障，另一方面对社区管理体制提出了新的挑战，要求社区管理更加民主、公开、公正和高效。虽然社区为保障“决策民主、执行到位、干部清廉”成立了监督议事小组，监督议事小组也的确在居务、财务、党务监督方面做了许多卓有成效的工作，但是监督议事小组毕竟是一个从属于社区居委会的机构，存在着“同体监督、下对上监督”的严重缺陷，致使监督形式化、监督组织虚臵化，监督效能低下，监督公信度不高。因此，在现行社区管理体制监督职能相对薄弱的情况下，必须未雨绸缪，抓住基层治理机制改革的契机，同步完善社区监督体系，强化监督职能，促进社区各项事务的管理更加公开化、民主化，提高管理效率，推动社区各项事业持续健康和谐发展。

10、（一）*社区监督委员会的设置*社区在认真总结监督议事小组工作经验教训的基础上，将监督职能从社区居委会剥离，撤销居民监督议事小组，成立独立于居委会之外的监督委员会。监督委员会整合了社区内部事务监督职能和镇纪委纪检监察延伸职能，接受镇纪委和社区党总支的双线领导：社区内部事务监督在社区党总支的领导下进行，纪检监察在镇纪委的领导下进行。监督委员会设委员7名，由居民会议（居民会议闭会期间由居民代表大会）民主选举产生，并规定社区两委成员及其家属一律不得担任监委会委员；为避免社区监督体系中对社区党组织监督的缺失，避免出现新的“同体监督、下对上监督”，同时为更好地畅通“上情下达、下情上传”渠道，*社区监督委员

11、会主任由镇纪委从政务服务站工作人员、大学生助理、下村干部（须具有党员身份）中推选2名人选，经居民代表大会信任表决投票后，镇纪委聘任得票高者担任。社区监督委员会下设一个社区投诉站，联系社区信访室。（二）*社区监督委员会的具体工作内容*社区监督委员会通过对镇纪委纪检监察职能延伸和社区内部事务监督职能的整合，基本实现了对社区事务事前、事中、事后的全方位监督和对社区各组织监督的满覆盖，其具体职能体现在以下几方面（如图1）：一是对社区居民委员会的监督。监督委员会根据居民代表大会（居民会议）的决议决定对居委会的办理执行情况按月实施检查，通过公告栏向居民公布进度情况，督促居委会按期办理和跟踪检查财务开支情况

12、，形成“事中”监督机制；对办结事项按“一事一查一报”原则对办理质量、财务开支进行审查，完善“事后”检查机制；按季度检查居委会总体财务开支情况，发布财务监督报告，强化社区财务监管；对社区居务、财务公开内容进行签字确认，确保公开内容的真实性。二是对社区议事过程的监督。社区监督委员列席社区协商议事会、居民会议、居民代表大会，并承担具体的任务：会议开始前，监督委员要清点到会人数，并向会议报告人数，说明到会人数是否符合达到规定的人数，是否可以开会；在会议进行时，监督委员要监督会议议程是否符合程序要求，要对表决情况进行统计，出具表决结果报告单；会议结束后，列席会议的监督委员要对议事结果签字确认。通过这样的

13、机制，充分保障议事的规范性和民主性，避免少数人操纵会议，提高议事结果的公信度。三是对社区党组织的监督。社区党组织召开议事会议时，要邀请社区监督委员会主任（或具有党员身份的委员）列席会议，主动接受监督委员会对党组织的议事过程进行监督，议事结果须得到列席会议的监督委员会成员的签字确认；监督委员通过广泛联系群众、听取群众意见，对本社区干部、党员工作作风进行监督；组织开展村干部“勤廉双述”活动，听取、收集群众的意见和建议，并直接向镇党委、镇纪委反映社区党组织的情况；定期对社区党风廉政建设情况进行研究分析，制订、完善各项规章制度。四是对社区服务机构的监督。监督委员会按月进行居委会工作检查时，按社区服务管

14、理制度要求一并对社区政务服务站、居民服务窗口、党员服务窗口的服务记录、办理情况进行检查，并通过平时从群众中了解到的信息对服务态度作出评价。监督委员会的督查意见用作镇党委政府和社区居委会对社区服务机构考核的主要依据。五是对社区集体经济组织监事会的指导。社区监督委员会承担了集体经济股份合作社的外部监督职能，将收集到的信息通过社区党总支、集体经济股份合作社监事会反馈；同时，监督委员会通过指导制订监事会工作计划、接受监事会邀请按季度会同公司监事会检查公司财务收支情况、指导监事会向董事会出具监督意见书等方式，实现了对集体经济股份合作社监事会的工作指导。（三）*社区监督委员会的选举*社区监督委员会是社区的

15、一个民主监督机构，其设臵产生必须以民主作基础。因此，*社区在进行监督委员选举和主任推选时，严格按照民主程序，精心组织选举活动，使其一产生便得到群众的认可。一是制订完善选举办法。在广泛征求群众意见的基础上和镇党委的指导下，社区两委共同草拟了*社区监督委员会委员选举产生办法和*社区监督委员会主任推荐产生办法，并召开居民代表大会听取了意见并表决通过了这两个办法。二是公开组织候选人推荐。按照选举办法规定，提前3天公示了委员候选人推荐办法、选举办法、委员职数。以报名自荐、群众联名推荐、组织推荐三种方式组织了初步候选人推荐。社区两委召开联席会对推荐人选资格进行认定后，提交居民代表大会进行了公开投票推荐，按

16、差额不低于30%确定了正式候选人10名，并连同镇纪委推荐的2名监督委员会主任人选再次进行3天公示。三是精心组织选举活动。10月31日，社区召开居民代表大会选举监督委员会委员和对监督委员会主任人选进行信任投票，邀请了区委组织部、区纪委、镇党委的领导到会监督。会议应到代表76名，实到代表75名，经公开投票、唱票、计票，选举产生了7名监督委员，信任表决推选了监督委员会主任，并当场宣布了选举、表决结果。同时，会议表决通过了*社区监督委员会职责及工作规程，完成了居民代表大会对社区监督委员会的授权。（四）*社区监督委员会的运行规范及机制*社区通过制定监督委员会职责及工作规程，对监督委员会的运行机制进行了规

17、范和明确。一是实行了委员票决制。*社区监督委员会对社区各项事务的监督实行委员票决制，规定检查社区财务、列席社区议事会议时，须半数以上委员到场方可进行，发布监督报告须经半数以上委员投票通过。监督委员会主任只负责召集、主持会议，联系、办理具体事务和“上情下达、下情上传”工作。这样的制度设计，保障了居民自治的权利，在不改变居民自治主体的情况下，有效引入了外部监督。二是明确界定了监督委员行使职权的范围。规定监督委员在列席社区议事会议时，只具有监督会议到会人数是否符合规定要求、会议程序是否规范合法、表决结果是否真实有效的权利，除要求监督委员以居民身份参加的会议外，监督委员在会上不具有表决权，不能干扰符合

18、议事程序的会议正常进行；明确了监督委员在发现社区居委会资金使用不当时有要求暂停执行该支出项目的权利，但不能不通过居民代表大会违规提出资金使用意见。通过对监督委员职权范围的划分，形成了对社区各组织“监督而非凌驾、制衡而不失衡”的约束机制。三是理顺了社区监督事务的办理流程。社区议事会议召开前，居委会主任须将会议议程交监督委员会审定，确保会议程序规范合法；监督委员会通过发布监督报告对社区居委会执行情况进行督导；发现居委会不合理或违规支出时，对正在执行中的项目要求暂停，并提交居民代表大会进行修订，对已造成的无法挽回支出，报居民代表大会及镇纪委追究相关责任人责任；对收集到的信访、投诉事件，需交社区党组织

19、、居委会办理的，交社区党组织、居委会办理，不宜交社区党组织、居委会办理的，直接向镇纪委、党委反映；对社区干部违纪的，直接向镇纪委反映。（如图2）监督委员会报镇纪委责成办理报镇纪委厂考核、处理处理纠正三、新型监督网络的创新意义一）促进了社区民主管理制度的体系化。实行居民自治以来，*社区的民主管理制度建设已经取得了显著成效，社区的自我管理和自我服务功能不断完善，在组织架构上明确了居民大会和居民代表会议是社区事务管理的决策机构，社区党总支是社区各项事业和工作的政治领导机构，居民委员会是社区重大决策的执行和社区事务管理的机构，由于没有监督机构的存在，仍然没有完全形成一个有效的运作制度体系，而社区监督委

20、员会的成立，进一步完善了社区的组织体系，通过各机构功能互补，保证了整个制度的良好运作。（二）充分体现了居民自治。监督委员会由居民代表会议选举产生，经居民代表会议授权实施监督，并对居民代表会议负责。委员是监督委员会主体，主任只负责召集、主持会议和对上对下沟通联系，不改变居民自治主体。监委会只有监督权并向居民会议提出建议，最终的决定权属于居民代表会议。同时居民代表会议有权撤换违法乱纪、严重失职的监委会委员。监委会的这种制度安排凸现了居民代表会议的地位和权力，充分体现了社区治理的主体是居民。（三）构建了社区权力制衡机制。设立社区监督委员会，在社区权力体系中构建了一种制衡机制。按照制度设计，社区监督委

21、员会经居民会议授权代表居民实施监督，实现了居务监督与居务管理的分离，社区监督委员会、社区党总支、居委会形成一个社区权力制衡机构。首先，从组织的产生和权力来源看，它由村民代表会议产生并对村民代表会议负责，接受镇纪委和社区党组织双重领导。正是这种产生方式以及在组织体系中的定位，改变了原社区监督议事小组隶属于社区居委会的体制，克服了同体监督、下对上监督的低效能监督缺点，扩大了监督面，使其监督功能得以较好地发挥。其次，社区监督委员会委员产生办法中明确规定，监委会主任由乡镇党委选派，其他委员是非社区两委成员及其直系亲属的居民代表，保证了其监督过程不受社区两委的左右，可以自主大胆地开展监督，实现了“运动员

22、”与“裁判员”的分离。再次，对社区监督委员会而言，本身也有制约。从职能设臵看，在社区权力运作中，实行居务管理与监督分开，彼此相对独立，互不从属。社区监督委员会只有监督权，并无决策权。最后，社区监委会的权利得到党政部门的支持。如监委会在监督过程中发现有严重违纪等在社区内部无法解决的问题，监督委员会可以直接向镇党委政府或上级主管部门反映，获得上级部门的支持。（四）拓宽了监督领域。以社区监督委员会为载体的监督网络克服了以往监督的缺位、失位、错位问题。首先，社区监督委员会作为一个常设的专门监督机构，选举产生了7名专职委员，使社区监督方式由过去的兼职向专职转变。其次是在监督范围上由原先单纯的财务监督向社区事物监督全方位扩展。再次，在监督时限上由事后监督向全程监督发展，既避免了事后监督的滞后性，