地方政府发债的风险研究(共6页)

1、政治经济学2012级1201060741 王彦旭地方(dfng)政府自行(zxng)发债与自主(zzh)发债的风险问题研究摘要：本文从地方政府自行发债与自主发债的区别出发，分别分析了两种情况下地方政府债务的风险状况，并根据这些风险提出了相应的对策，以期为中国地方政府当前不断增长的债务问题提供一点参考和建议。关键字：地方政府 自行发债 自主发债 风险 自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制，与原来的代理发债相比，允许地方政府自行发债是一次突破，但自行发债是从代理发债转向自主发债的一个过渡，本质上还并未改变财政部代发代偿地方政府债券的性质。所

2、谓地方政府自主发债，指的是“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”。区别在于，原先中央代发，现在地方自行发债。地方政府自行发债与自主发债性质不同，两者不能混淆，区别主要有以下几方面：一是从地方政府拥有的自主权来看，自行发债中地方政府拥有的自主权相对较小。试点办法规定，试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。这表明地方政府自行发债仍实行严格的年度发行额度管理，全年发债总额受当年发债规模限额的约束，仅是对年度中的发债次数、每次发债的时点和规模拥有一定的自主权。而自主发债中地方政府则拥有充分的自主权，不实行年度发行额度管理。在美国，是否

3、发行市政债券完全由本级政府决定，一般必须经当地公民全体投票表决或议会表决通过方能发行，但州及州以下地方政府发行市政债券要受经常性预算平衡和严格的会计准则的限制。二是从发债模式看，地方政府自行发债仍采用代发代偿机制，即由财政部代理发行地方政府债券，并代办还本付息事宜，这里地方政府与财政部之间存在委托代理关系。采用代发代偿机制在实践中会造成偿债主体定位不清，使得中央财政实际上担当“最后偿债人”的角色，承担最终的清偿债务责任，导致地方政府债券的国债色彩较浓，因此也被称为特殊国债性地方债。自2011年11月开始实施的地方政府自行发债试点并没有从根本上解决以上问题。而自主发债则是由地方政府或其授权机构和

4、代理机构自身发行地方政府债券，并办理还本付息事宜，完全脱离了代发代偿机制，地方政府或其授权机构和代理机构与财政部之间不存在任何的委托代理关系。地方政府自主发债中，偿债主体定位清晰，发债主体、募集资金使用者和偿债主体均是地方政府或其授权机构和代理机构，三者是统一的。三是从发债主体看，地方政府自行发债仍由财政部代理发行地方政府债券，虽然发债主体是地方政府，但代理发行人却是财政部。而且，在地方政府自行发债试点时期，发债主体仅限于试点省(市)。而地方政府自主发债中，发债主体是地方政府这一政治实体或其授权机构和代理机构。比如，美国市政债券发行人可以是州及州以下(市、县)地方政府或其授权机构，州和州政府机

5、构、市政府、地方机构、公立大学占市政债券发行人总数的比例分别约为39%、40%、18%和2%。美国8万多个州以下地方政府中大部分拥有发行市政债券的权力。四是从发行利率看，地方政府自行发债采用单一的固定利率形式。试点办法规定，试点省(市)发行的政府债券为记账式固定利率附息债券；试点省(市)发行政府债券应当以新发国债发行利率和市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。而自主发债采用固定利率、可变利率和其他利率三种形式。19962012年间，美国固定利率市政债券发行量占比始终最大，可变利率市政债券发行量占比其次，其他利率市政债券发行量占比最小。标售利率证券(ARS)具备传统浮动利

6、率债券的优点，可以规避因固定利率与浮动利率错配所带来的风险，其利率每隔一段时间通过市场投标重新设定，反映了该类债券市场的实际情况。ARS由于其灵活的定价机制而得到市场的认可。鉴于其利率随市场变动而变动，且流动性较强，标售利率市政债券(MARS)已成为美国市政债券市场的重要组成部分。五是从发行期限看，地方政府自行发债为中期债券。2013年地方政府债券期限为3年、5年和7年。而自主发债大多为长期建设债券。比如，美国市政债券除了少量短期融资券外，绝大多数是长期债券，发行期限从1年到30年甚至更长期不等。根据美国证券业和金融市场协会的统计数据，19962012年间，美国市政债券的平均到期期限在15-2

7、2年。六是从发行方式看，地方政府自行发债采用单一的招标方式。而自主发债采用竞拍(即竞标)发行、议价发行和私募发行三种方式。在美国，一般责任债券通常采用竞拍发行方式，收益债券通常采用议价发行方式。19962012年间，发行量最大的始终是议价发行方式，其次是竞拍发行方式，这是由于美国收益债券年发行规模远大于一般责任债券年发行规模。七是从信用评级制度看，地方政府自行发债尚未建立该制度。试点办法规定，试点省(市)应当积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度。而地方政府自主发债中，一般建立完善的信用评级制度和健全的信用评级指标体系，制定合理的信用评级标准，能够对发行人进行独立客观的信用评级和科学准确的偿债

8、能力判断，以便为地方政府发债奠定扎实的融资基础，充分发挥信用评级的风险预警功能，降低地方政府债券违约率。在美国，专业信用评级机构对一般责任债券进行信用评级时，主要评估发行人所处的整体社会经济环境、总体债务结构、经常性预算政策的稳健性和管理能力、地方税收收入及构成比例等因素，对收益债券进行信用评级时主要评估特定公共项目能否产生用于满足偿付债券持有人要求的充足现金流。由此可见，地方政府自行发债与地方政府自主发债存在着诸多区别，不能将两者混为一谈，而自主发债是未来我国地方政府发债模式的发展方向。中央政府应该根据不同地方(dfng)经济发展的状况，尽快制定出台一些特别规定，允许地方政府发行市政债券等地

9、方政府债券，以赋予(fy)地方政府自主发债的法律权力，明确地方政府作为独立民事主体自主发债的法律地位；应严格执行财经纪律，构建地方政府的财政信用，强化地方财政预算约束，提高地方财政预算执行的透明度；应引入市场化的专业信用评级机构，进一步完善信用评级制度，建立健全的信用评级指标体系，从而促使地方政府从自行发债逐步转向自主发债。地方债券一经推出就受到了广大投资者的欢迎，在其利率(ll)略低于国债利率的情况下仍被抢购一空， 从销售情况看，地方政府自行发债的试点都较为成功，但这并不意味着地方政府自行发债越多越好。虽然大多数国家的支付都喜欢采用这种财政融资方式，但在合理的公共财政模式中，并不是说只要是政

10、府承担的资本项目(xingm)，通过公债融资就是合适的。地方债券是一把“双刃剑”，不单有益处，也有风险。地方政府自行发债的风险主要体现在以下方面。首先(shuxin)，债务因素与一个地区的经济规模有着密切的关系，通过发债筹资是政府获得特殊收入和支出的方式之一。但是，如果地方政府的举债水平与经济发展、财政收入不相匹配，导致信用损失，将会造成巨大风险，欧债危机就是一个例证。从欧债危机的教训来看，政府信用对于市场信心至关重要。另外，我国的地方财政多是“吃饭财政”，政府机构臃肿，人员多，开支大，用于投入城市基础设施建设的钱相对来说比较少，因此很难保证发行地方公债所募集的资金能合理地使用到基础设施建设上

11、而不会被挪用。此外，个别地方政府的政务还不够公开、决策还不够民主、交易还不够透明使得发债项目的收益难以得到保证。其次，由于当地居民对本地区经济发展和改善市政基础设施的强烈愿望、地方领导人强烈的政绩倾向、债务期限与任期制的不匹配等原因， 往往导致地方政府缺乏足够的债务约束。表面上看，地方债券是由地方政府举借，但实际上每一个政府成员都不以自身的财产或信誉承担偿债责任，即便出现赖债的现象， 债权人也无法将偿债责任追究到政府成员身上，因此每位政府成员都没有节制发债的动机。在尚不允许地方政府举债的情况下，地方政府就已经凭借各种名义举借和担保了大量债务，一旦有了合法地位，地方政府是否会大量举债从而带来整个

12、国家债务失衡或失控仍是未知数。第三，从经济分析的角度，只有同时满足以下几个条件，发行地方债务才是必要的：存在着受益期长（至少十年）的资本项目；这些资本项目在某种程度上具有公共产品的特征；这些项目确实能够产生足以偿付（至少是大部分）债务的未来货币收益。就目前而言，地方财政资金有重大缺口的往往是道路交通、城乡电网、廉租住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施。由于地方公债的使用不具备完全可控性，加上基础建设投资期较长，可能导致项目利益的风险增加，降低了资金的时间价值，而且公债偿还的本金和利息与投资收益挂钩，再加上市场利率的波动，一旦公债使用效率不高，很可能造成地方资本性项目的收益无法偿还巨额的公债

13、本息，风险进一步加大，容易形成“借新债还旧债”的局面，甚至是让“借新还旧”永恒地循环下去，导致政府债务的过度积累，加重债务负担，严重时甚至使政府陷入债务危机。允许地方政府发债，最大的难点在于地方政府是否具备偿债能力，是否能够防范债务风险(fngxin)。首先，如果允许地方政府发债，庞大的存量债务再加上增量债务，地方政府是否有能力偿还。地方债需要财政收入担保，没有透明而可预期(yq)的财政收入，地方债的发行将成为无源之水。其次，如果地方政府无法偿付大量的债务，在不允许地方政府破产的情况下，中央政府势必要承担最终的债务偿付责任，而这就有可能会产生道德风险，即地方政府认为中央政府会最终兜底而盲目借债

14、，造成债务规模膨胀。对于普遍担心(dn xn)的地方政府自主发债后是否会加剧债务风险，可以从以下几个方面分析：其一，由于地方债主要用于资本性支出，即地方债的期限多为长期债务。试想，以中国经济高速发展的势头，5、10 年后、甚至是更长的时间后，地方经济的承债能力将会比现在高很多。所以，中国经济发展的良好预期给了我们很大的信心，只要对地方政府债务加强管理，偿债风险就不必过分担心。其二，对于地方政府自主发行地方债有可能产生道德风险这一点不能成为不赋予地方政府发债权的阻力，因为无论是采用中央代发的形式，还是地方政府采用地方融资平台从银行借款，还是其他形式的地方政府债务，都有可能产生道德风险，对于道德风险的规避应该从硬化地方政府间的预算约束入手。总而言之，发行地方公债只是缓解地方债务，弥补财政赤字的一种可行方法，但并不是必要手段。在已有国债发行的基础上，应当控制地方发债的数量及规模。要真正解决地方政府的债务问题，首先应当规范政府行为，从源头上减少政府负债。其次转变政府职能，从“吃饭财政”转变为“盈利财政”。再次深化财政体制改革，从