平台公司发债融资存在的问题及解决办法探析

1、平台公司发债融资存在的问题及解决办法 探析作者：张海燕来源：经营者2020年第7期张海燕摘要随着金融环境不断变化，平台公司融资方式及融资成本也随之波动。因发债融资成 本相对较低，发债融资成了平台公司优选的融资方式，但政府类应收款占比过高、有效净资产 不足等成为制约平台公司发债融资的问题。本文从财务视角出发，针对政府类应收款占比过高 的问题，从业务端做好规划、财务端做好核算、审计端注重函询往来款技巧等方面入手，探索 出将与政府往来款转化为与其他单位往来款、降低政府类应收款占比的解决办法。关键词平台公司发债融资政府类应收款融资费用扶持资金拆迁款政府隐形债务借 款合同平台公司在发债融资中存在收入不高

2、、利润不够、现金流和有效净资产不足、政府类应收 款占比过高、增信措施不够、高利融资等问题。本文针对政府类应收款占比过高的问题探析解 决办法。笔者从财务视角出发，针对融资费用金额大且长期挂账与政府往来款、代政府垫付扶 持资金和拆迁款等情况可能存在被认定为政府隐形债务和在发债融资中被认定为政府类应收款 占比过高的风险，通过设计业务合同，合理进行会计核算，与审计等发债中介机构充分沟通、 注重函证技巧等方式，规避上述风险，解决政府类应收款占比过高的问题。一、平台公司概念及主要职能（一）平台公司概念平台公司是由地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承 担政府投资项目融资功能、部

3、分政府投资项目建设运营功能，并拥有独立法人资格的经济实体。（二）平台公司的主要职能为发展地方经济和响应上级政府的积极财政政策，地方政府因存在财政约束面临着资金难 题，平台公司正好能够在不受财政约束的情况下，借助金融体系的融资配合，解决资金问题。 平台公司是财政、金融、国资三者融合的产物。其重要的职能是融资、投资、建设等，为地方 经济发展提供服务和资金支持。平台公司的职能主要体现于：地方政府财政资金暂时短缺时，平台公司补充缺口资金；为 支持地方政府招商引资项目落地、扶持企业发展提供资金支持；为地方政府建设基础设施提供 代建服务和资金支持；地方政府园区建设和民生工程需要，为土地整理、项目拆迁提供服

4、务和 资金支持。平台公司上述职能的实现，离不开资金支持，离不开发债融资。二、发债融资相关规定发债融资是发行人通过公开或非公开发行企业债取得资金的方式。就目前的政策来看，发 行人主体评级AA-的，政府类应收款项占净资产比例不得超过40%；主体评级AA及以上企业的， 政府类应收款项原则上不超过净资产的60%。政府类应收款占净资产比例，指发行人对地方政 府及政府部门的应收账款、其他应收款和长期应收款的金额占当期净资产的比例。三、平台公司发债融资存在的问题平台公司在发债融资中存在收入不高，但补贴收入占比过高、利润不够、现金流不足以覆 盖借款本息、有效净资产不足、政府类应收款占比过高、增信措施不够、高利

5、融资等问题。从 财务视角出发，以下业务存在被确认为政府类应收款的风险，影响发债融资。第一，历年累计融资费用金额大，长期挂账于“其他应收款/长期应收款-XX财政/政府 （融资费用）”，发债融资时存在被确认为政府类应收款的风险。多数政府平台公司主要承担基础设施、医院学校等公益项目建设，主要收入来源于这些项 目的代建管理费。代建管理费通常按平台公司承担建设项目投资的一定比例（5%15%不等）向 政府收取，或者按人员经费（按平台公司的人工成本和办公经费等）向政府收取。代建管理费 一般只能覆盖平台公司人员的日常支出，无法消化融资产生的融资利息及相关费用。由于融资 环境及监管的松紧变化、建设项目的刚性需求

6、，平台公司无法严格做到项目开工与资金到位的 完全匹配，资金到位通常较项目开工早半年甚至一年，因此这个时间段产生的利息费用平台公 司无法按照会计准则等相关规定进行资本化、计入建设项目成本。对于这段时间形成的利息及 融资费用，平台公司会因其属于政府建设项目必须融入资金产生的费用，而将其挂账于“其他 应收款-XX财政/政府（融资费用）”。出于支持平台公司融资需要，部分政府会以对账函方式 书面确认，部分口头确认或默认。无论怎么确认，对于财政/政府长期未支付平台公司的部分， 审计机构通常将其调整至“长期应收款-XX财政/政府（融资费用）”项目在报表上进行披露。对于平台公司而言，因其收入来源少，无足够现金

7、流来支付融资费用，会通过另行举债来 偿还前期借款本息。于是滚存的利息费用越来越多，“其他应收款/长期应收款-XX财政/政府 （融资费用）”金额越来越大。平台公司发债融资时，在现阶段“其他应收款/长期应收款-XX财政/政府（融资费用）” 会因是与政府往来，而被认定为政府类应收款，影响平台公司顺利融资。第二，平台公司代政府支付建设项目拆迁资金、代政府支付产业扶持资金，平台公司挂账 “其他应收款-XX财政/政府（代垫拆迁款、代垫扶持资金）”，发债融资时存在被确认为政府 类应收款的风险。在建设项目中，政府通过领导口头行政命令或会议纪要等方式，要求平台公司完成项目拆 迁，拆迁资金由平台公司垫付，拆迁完成

8、、土地出售后，大部分出让金政府收回，少部分划拨 平台公司进行产业园区建设或片区综合开发，通过园区和开发取得收益，来弥补垫付的拆迁资 金。在政府招商引资项目中，为支持项目落地和企业发展，地方政策给予企业房租减免、税收 返还等政策支持，有些地方政府会通过平台公司给予资金支持方式兑现。对于上述业务，平台公司垫付的资金，通常挂账于“其他应收款-XX财政/政府（代垫拆迁 款、代垫扶持资金）”。平台公司发债融资时，因是与政府往来，存在被认定为政府类应收款 的风险。第三，长期挂账在其他应收款的历年滚存融资利息、代垫拆迁款、代垫扶持资金，存在被 审计署认定为隐形债务的风险而影响融资。因平台公司性质和业务的特殊

9、性，国家审计署等审计机构在对地方政府进行审计时，通常 会延伸审计至平台公司。平台公司账面反映在“其他应收款-XX财政/政府”的方式，虽然核算 明晰，但太过于直接、明了，在目前严格防范金融风险、严控地方政府隐形债务的情况下，上 述业务很容易被认定为政府隐形债务，增大了地方政府金融风险，对融资非常不利。四、平台公司发债融资存在问题的解决办法平台公司发债融资存在的问题，大多需要业务规划、经营和政府政策才能较好解决。而政 府类应收款占比过高的问题，可以从财务视角出发，通过研究会计制度、准则，通过设计业务 合同，与审计等发债中介机构充分沟通等，探索出从业务端做好规划、财务端做好核算、审计 端注重函询往来

10、款技巧等解决办法，将与政府往来款转化为与其他单位往来款，规避历年滚存 融资费用、代垫拆迁资金和扶持资金等被认定为隐形债务和被确认为政府类应收款过高的风险。（一）业务端设计符合独立市场主体原则，合同签订明确平台公司与企业（资金接受方、 被拆迁方）存在借贷往来关系，平台公司与政府无债权债务关系历年滚存融资利息费用在合同设计时，由项目、代垫资金等对利息费用进行分摊。对于产业扶持资金，政府引进产业时，通常会就扶持政策与企业方签订备忘录、框架协议、 产业落地后补贴办法等文件。兑现补贴时，地方财政暂时资金短缺，可作为中间人，撮合平台 公司和企业签订“借款合同”。借款本金为“政府扶持资金审批单核准金额”，借

11、款利率为“平台公司年均融资利率”，到期还款日为“政府支付扶持资金日”，并约定“政府扶持资金 本息由平台公司代企业向政府申请，政府直接将款项支付至平台公司”。对于项目拆迁资金，同样由政府撮合，由平台公司和被拆迁方签订“借款合同”。合同明 确拆迁资金是政府应支付给被拆迁方的；借款本金为“政府核准的拆迁款”，借款利率为“平 台公司年均融资利率”，到期还款日为“政府支付拆迁资金日”，并约定“拆迁资金本息由平 台公司代被拆迁方向政府申请，政府直接将款项支付至平台公司”。上述合同中，年均融资利率=（平台公司全年融资费用-融资款存款利息收入）/ （平台公司 所有项目投资额+代垫扶持资金、拆迁资金等）。平均利

12、率以政府授权机构聘请的审计机构审定 数为准。上述合同关系中，平台公司与企业（资金接受方、被拆迁方）的资金往来存在债权债务关 系；政府因拆迁款、扶持资金，与企业存在债权债务关系；政府与平台公司无债权债务关系。这样处理，一是可解决历年累计融资利息费用大的问题。将历年滚存融资利息费用体现在 项目和与接受方资金往来上；二是财务账面不再单独体现“其他应收款/长期应收款-XX财政/ 政府（融资费用）”，反映的是与企业（资金接受方、被拆迁方）的往来；三是企业（资金接 受方、被拆迁方）能实实在在拿到资金，配合政府和平台公司水到渠成。（二）财务核算端，账面体现与企业（资金接受方、被拆迁方）往来关系，不是与政府往

13、 来关系平台公司入账核算时，可在“其他应收款-往来款”科目设置客户和项目两个维度的辅助核 算，“客户”核算企业（被拆迁方/资金接受方），“项目”核算具体被拆迁项目或扶持资金等。 平台公司支付资金时，挂账“其他应收款-往来款（*企业/资金接受方/被拆迁方，*拆迁项目 /扶持资金）”；收到政府支付资金时，冲减上述科目。（三）审计端根据合同和资金往来确认债权债务事实和金额中介机构审计时，根据合同关系，确定债权债务关系。发函询证时，发函重点是询问“是 否收到该笔款项”。如给*企业发函询问时，询证函内容设计为：是否于*时间收到*平台公 司*往来款*元。除上述款项外，无其他往来款项。这样，审计能确定往来款

14、事实及除此外无 其他债权债务关系。通过上述业务端、财务端、审计端解决办法处理后：一是平台公司的财务账上不会反映应 收政府款项，在发债融资时，化解其被确定为“政府类应收款”的风险；二是审计署审计时， 不会因“应收政府款”字样联想到该类业务而关注政府隐形债务，可以弱化政府隐形债务风险; 三是在审计中介机构发往来款询证函时，避免原有模式下难以取得地方政府回函风险，从企业 （资金接受方/被拆迁方）处取得回函，证实往来关系真实；四是较好地解决了企业长期挂账的 历年滚存融资利息费用。（作者单位为成都市龙泉驿区龙泉工业投资经营有限责任公司）参考文献咬峙.纯干货|2018年申报企业债券之特别关注事项梳理】DB

15、/OL. 360个人 图书馆，http： / HYPERLINK /content/18/0413/07/32924207_745206742.shtml%ef%bc%8c2018-04-13 /content/18/0413/07/32924207_745206742.shtml，2018- 04-13.关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知（财建 2009631 号）DB/OL . http： / HYPERLINK /zwgk/200910/13/content_1437713.htm /zwgk/200910/13/content_1437713.htm.国务院关

16、于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发2010 19 号）DB/OL . http： /zwgk/2010-06/13/con tent_1627195.htm， 2010-06- 13.国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行 为有关问题的通知（发改办财金20102881号）DB/OL . http： / HYPERLINK /zcfb/zcfbtz/201106/t20110627_419769.html%ef%bc%8c2011 /zcfb/zcfbtz/201106/t20110627_419769.html，2011.关于地方政府融资平台贷款监管

17、有关问题说明的通知（银监办发2011 191 号）DB/OL. http： /a/201805645_469993，2018.公司债券发行与交易管理办法DB/OL . http： / HYPERLINK /pub/zjhpublic/G00306201/201501/t20150116_266700.htm%ef%bc%8c2015 /pub/zjhpublic/G00306201/201501/t20150116_266700.htm，2015.关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平衡较快发展的 通知（发改办财金20151327号）DB/OL . http： / HYPERLINK /zcfb/zcfbtz/201505/t20150527_693611.ht